新常态下经济特区社会保险发展研究

2019-09-24高兴民郭芹

理论探索 2019年5期

高兴民　郭芹

〔摘要〕深圳、厦门、珠海、汕头、海南等经济特区地处改革开放前沿，市场经济发达，公民权利意识较强，社会矛盾较为突出，对社保工作提出了更高要求。目前经济特区社会保险发展的基本状况是：覆盖面不断扩大，基金收支增幅较大，经济适应性普遍不强，待遇标准逐渐提高。新常态下，经济特区面临着农民工社会保险问题凸显、社会养老负担日益严重、社保基金支付压力不断增大、社会保险的法治化程度不高等现实困境。推进经济特区社会保险发展，要着力于以下几个方面：完善经济特区农民工社会保险制度，提高农民工社会保障水平;建立多支柱的养老保险制度，推动经济特区养老服务业发展;加强经济特区社保基金的运营管理，保障社保基金安全有效运营;完善经济特区社保政策法规体系，提升社会保险的法治化程度。

〔关键词〕新常态，经济特区，社会保险

〔中图分类号〕F249.27 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）05-0098-09

改革开放后不久成立的深圳、厦门、珠海、汕头、海南五大经济特区①（简称五大经济特区）地处我国东南沿海地区，是我国市场经济的先行地区。市场经济的特点及固有缺陷要求加快对包括社会保险在内的市场经济配套制度的改革，因此经济特区在社会保险制度改革方面也一直先行先试。随着经济特区全面深化改革的推进，社会保险事业取得了较快发展，但新常态下经济特区的经济增速、财政收支、产业结构、就业结构、人口结构以及经济制度环境发生了较大变化，农民工社保问题逐渐凸显、社保基金压力持续增加、社会养老负担日益严重、社会保险的法制化程度不高等问题制约了特区社会经济的发展。为此，需要进一步完善经济特区的社会保险制度，以适应新形势的发展要求，从而更好地为经济特区提供稳定的社会经济环境和转型发展的动力。

一、新常态下经济特区社会保险发展的社会经济基础

（一）新常态下经济特区经济增速趋缓，社会保险发展存在较大上升空间

经济特区地处我国改革开放前沿，市场经济发达，经济增速较快，为特区社会保险发展提供了良好的经济基础。2013-2018年，五大经济特区的国内生产总值（简称GDP）年均增长率分别为8.93%、8.17%、9.42%、7.20%、7.75%，均高于同期全国GDP年均增长率7.03%。随着经济发展进入新常态，特区经济增速趋缓，2013-2018年，各个特区的GDP增长率整体上呈下降趋势。按常住人口计算，2018年五大经济特区的人均GDP分别为18.96万元、11.80万元、15.94万元、4.46万元、5.20万元，其中深圳、厦门和珠海的人均GDP均超过1万美元（约合人民币6.6万元），高于全国人均GDP6.46万元。根据国际经验，地区人均GDP达到1万美元标志着地区经济社会的整体发展达到中等发达国家水平，其产业结构优化、公共产品供给、居民社会保障等方面水平较高，但相比于中等发达国家，经济特区的社保水平还有一定差距，存在较大上升空间。

从特区国内生产总值与社会保险发展情况看，地区国内生产总值较高的特区，其社会保险发展水平也较高，如深圳、厦门、珠海。地区国内生产总值不占优势的汕头和海南，其参保规模、基金结余、保障层次等方面与深圳、厦门、珠海存在一定差距。新常态下经济增速、经济结构、发展动力以及经济制度环境都在发生显著变化，并对社保发展提出了新要求。经济特区社会保险的发展要与其经济社会发展水平相适应，为特区经济社会发展提供稳定环境以及转型动力。

（二）经济特区财政收支增幅较大，社会保障与就业支出占比不高

经济特区地方财政收入水平整体较高，财政收支增长较快，为特区社会保险的发展提供了资金支持。2018年，五大经济特区人均财政收入分别为2.72万元、3.12万元、1.75万元、0.70万元、1.47万元，其中，除汕头外，其他特区的人均财政收入均高于全国人均财政收入1.31万元。新常态下特区经济增速趋缓以及供给侧结构性改革推进，财政收支困境逐渐凸显。2012-2018年，五大经济特区的财政收入年均增长率分别为23.12%、12.26%、17.31%、6.09%、13.04%，除汕头外，其他特区均高于全国增长率9.41%;财政支出年均增长率分别为28.92%、10.51%、28.31%、14.94%、13.91%，除厦门外，其他特区均高于全国增长率12.62%。深圳、珠海、汕头特区的财政支出年均增幅明显大于财政收入年均增幅。海南社保基金对财政补贴的依赖度不断增强，2013-2017年地方财政对社保基金的补助年均增长15.72%。

近年来经济特区社保和就业支出增幅和占比不高。2013-2017年，五大经济特区的社保和就业支出年均增长率分别为51.34%、15.36%、54.77%、19.18%、14.50%，其中，厦门和海南的增长率均低于全国增长率17.46%。2017年，五大经济特区的社保和就业支出占比分别为5.22%、6.90%、11.66%、13.66%、12.70%，其中，深圳、廈门、珠海的占比均低于全国占比12.10%，占比大小依次为汕头、海南、珠海、厦门、深圳。特区社保和就业支出占比排序与特区地区生产总值排序不一致，深圳作为五大经济特区之首，其社保和就业支出占比却在五大经济特区中最低。

（三）经济特区产业结构和就业结构以第三产业为主，就业人员工资标准逐渐提高

新常态下经济特区加快产业结构转型升级，促进了信息物流、金融保险、旅游商贸等第三产业的发展，2018年全国和五大经济特区的第三产业所占比重分别为52.2%、58.8%、58.2%、49.1%、44.8%和56.6%。2012-2018年，深圳、厦门、海南的第三产业比重均高于全国水平，且三产比重高于二产比重。珠海和汕头的第三产业比重逐年增加，但二产比重高于三产比重。经济特区产业结构转型升级带动了特区就业结构的调整，2012-2018年，五大经济特区的第三产业就业比重分别增加了3.1%、7.9%、4.6%、2.1%、9.7%。在特区产业结构转型升级背景下，低端劳动力产业和落后产业的淘汰将部分企业挤出市场，企业生产经营困难导致社保缴费能力下降，影响了社保缴费的稳定性〔1 〕。

城镇非私营单位在岗职工平均工资和最低工资标准是影响社会保险缴费标准和待遇水平的主要因素。近年来，特区城镇非私营单位在岗职工平均工资和最低工资标准呈上升趋势，2017年五大经济特区在岗职工年平均工资分别为100173元、75452元、81014元、61868元、69062元，其中深圳、珠海的年平均工资高于全国水平76121元。2017年五大经济特区最低工资标准分别为2130元、1700元、1650元、1350元、1270元，其中深圳最低工资标准居于全国最低工资排名前列，厦门和珠海处于中等水平，汕头和海南排名靠后。

（四）经济特区人口发展呈现多样化状态

当前经济特区仍然处于劳动力供给充足、人口社会负担较轻的人口红利期，人口流动性强和城镇化水平高的状态并存。在深圳全市常住人口中，78.03%②的人员户口登记地与现居住地不一致且离开户口登记地半年以上，厦门全市有51.3%的常住人口户口登记地为其他地市③，2017年珠海人口总迁移率46.34%，海南候鸟人口130.98万，其中流动型候鸟人口占比60.75%。人口流动性强使得特区的社保基金大量沉淀累积，同时流动人口的社保问题也较为突出。特区人口城镇化水平较高，2017年五大经济特区的常住人口城镇化率分别为100%、89.1%、89.4%、70.4%、58.0%，均高于本省和全国水平。人口城镇化产生的经济效应有利于增加社保融资渠道，同时有利于社保覆盖面的扩大以及统筹层次的提高。随着户籍制度改革的深入推进，经济特区率先推行居住证制度和积分落户制度，户籍人口比重提高。2017年，五大经济特区的户籍人口占比分别为34.70%、57.61%、67.33%、100.82%、98.30%。在户籍与福利挂钩的二元制度下，特区户籍人口比重的提高将带来社会保险负担增加。

另一方面，特区人口年轻化状态和老龄化趋势并存。深圳作为全国人口最年轻的城市，常住人口平均年龄大约为33岁，其养老替代率和养老支付率较低，养老保险基金积累具有优势。除汕头外，其他特区都具备较强的人口年龄结构竞争力④。近年来特区人口老龄化加快，2018年海南65岁及以上人口占比8.14%，2017年深圳、厦门60岁以上的户籍老年人口占比分别为6.6%和14.7%，深圳预计在2023年进入老龄化社会。2016年珠海、汕头60岁以上户籍人口老龄化率分别为13%和13.57%。特区人口老龄化趋势下老年抚养比逐年提高，2014-2018年厦门年均常住人口老年抚养比为7.78%，2013-2017年海南年均老年负担系数为11.23%。逐年提高的人口抚养比体现了特区劳动力供给逐渐减少、老龄化进程逐渐加快的趋势。目前特区以年轻人口为主体的人口结构使得社保缴费群体大于社保基金支出群体，人口社会负担较轻，但是人口结构日益老化必将带来社保基金收支失衡的风险。同时，特区人口老龄化的加快将导致社会养老负担加重、劳动力市场结构失衡、经济增长速度放缓等相关问题，从而对特区经济社会发展产生不利影响。

二、新常态下经济特区社会保险发展的基本状况

（一）经济特区社会保险覆盖面不断扩大

经济特区社会保险的参保人数、参保率以及参保人数增长率反映了特区社会保险的参保状况。2017年五大经济特区的社会保险参保人数分别为5881.17万人、1278.33万人、584.61万人、385.48万人、1094.61万人，2017年深圳、厦门和珠海的社会保险参保率整体上高于全国社会保险参保率，汕头和海南社会保险参保率低于全国水平⑤ （见表1）。

2012-2017年，五大经济特区各类保险的参保人数持续增加。其中，深圳社会保险参保规模较大，参保人数增长较快，特别是失业保险和生育保险的增幅较高。厦门重视医疗保险建设，其医疗保险参保人数年均增长率较高。汕头由于近年来社保的财政支出占比及增長率较高，各类保险参保人数增长较快。与全国情况相比，在社会保险方面，除深圳外，其他特区均低于全国增长率;在养老保险方面，深圳和厦门高于全国增长率，其他特区低于全国增长率;在医疗保险方面，五大经济特区均低于全国增长率;在工伤保险方面，除厦门和汕头外，其他特区低于全国增长率;在失业保险方面，深圳和厦门高于全国增长率;在生育保险方面，深圳、厦门和珠海高于全国增长率（见表2）。

与此同时，经济特区外来务工人员参保规模较大，参保人数持续增加。2011-2016年深圳外来务工人员参加工伤保险所占比重年均为87.33%，年均增长率为2.1%;珠海外来务工人员参加城镇职工基本医疗保险所占比重年均为52.55%，年均增长率为2.2%;厦门外来务工人员参加养老、医疗、工伤、失业、生育保险所占比重年均分别为48.23%、34.52%、64.83%、62.53%、66.64%，年均分别增长7.9%、8.8%、7.2%、7.9%、8.4%。

（二）经济特区社会保险基金收支增幅较大

经济特区社保基金收支和结余情况反映了特区社保基金的运营管理状况。2014-2017年，五大经济特区的社保基金收入逐年增长，社保基金收入年均分别增长24.73%、9.07%、16.13%、11.09%、18.75%，其中深圳高于全国增长率22.87%;同时，社保基金支出实现了较大幅度增长，社保基金支出年均分别增长28.45%、20.33%、31.59%、16.90%、12.10%，其中深圳和珠海高于全国增长率24.38%。深圳、厦门、珠海、汕头的基金支出增幅高于基金收入增幅，分别高出3.72、11.26、15.46、5.81个百分点，社保基金支付压力逐渐增大。

养老保险基金是社保基金的重要组成部分，2014-2017年，五大经济特区的养老保险基金收入年均增长率分别为19.22%、11.82%、17.92%、9.15%、20.73%，支出年均增长率分别为27.37%、22.72%、37.17%、13.73%、12.95%，其中，五大经济特区的养老保险基金收入年均增长率均低于全国增长率22.92%，深圳、珠海的养老保险基金支出年均增长率高于全国增长率24.43%，且除海南外，其他四个特区的养老保险基金支出增幅分别高出基金收入增幅8.15、10.9、19.25、4.58个百分点，养老保险基金收支平衡压力渐增。

由于制度内人口红利的贡献以及社保覆盖面的不断扩大，特区社保基金结余较多，社保基金的备付能力较强。2017年五大经济特区的社保基金结余比分别为2.81、1.50、1.33、1.12、1.22，除汕头外，其他特区均高于全国结余比1.18;养老保险基金结余比分别为3.90、1.80、1.48、1.08、1.17，除汕头外，其他特区均高于全国结余比1.15。

（三）经济特区社会保险的经济适应性普遍不强

社会保险的经济适应性是指社会保险发展水平相对于经济发展水平的适应程度。产出适应性指标和财政适应性指标是衡量社会保险经济适应性的两个重要指标。其中，产出适应性指标用以考察社保对经济产出的适应程度，根据社保支出与地区生产总值的比值进行衡量;财政适应性指标用以考察社保对财政的适应程度，根据社保支出与财政支出的比值进行衡量〔2 〕128。根据统计数据计算得知，2018年，除海南外，其他四大经济特区的产出适应性指标水平均低于全国水平0.055。除汕头外，其他特区的财政适应性指标水平均低于全国水平（见表3）。五大经济特区中，深圳的产出适应性和财政适应性都不高，汕头的财政适应性较高，海南的产出适应性较高。与全国情况相比，特区社会保险发展水平相对于经济发展水平的适应程度不高，社保的经济适应性普遍不强，反映出社保发展相对其经济发展仍然不足，特区财政支出在社会保险方面重视不够，社保统筹层次不高或是统筹不合理。因此，如何构建与特区经济发展水平相适应的社保制度是当前特区社会保险发展的重要课题。

（四）經济特区社会保险待遇标准逐渐提高

社会保险与经济增长的协调发展需要建立社会保险待遇水平的正常调整机制，以发挥社会保险对社会经济发展的“稳定器”功能。近年来随着经济特区在岗职工平均工资和最低工资标准的不断上调，特区社会保险待遇标准逐渐提高（见表4）。一是城乡居民的基础养老金标准上调。2010年特区建立城乡统筹的居民养老保险，在本省和全国范围内实现了基本养老保险全覆盖。目前特区基础养老金标准已经超过了省级和国家标准，其中深圳、厦门、珠海的标准位居全国前列。二是企业退休人员的养老待遇提高。2017年深圳、厦门、珠海、海南企业退休人员月人均养老金待遇均高于全国待遇水平2362元。三是医疗保险财政补助标准上调。2017年全国城乡居民医疗保险人均补贴标准为450元，厦门和珠海高于全国标准，其他特区与全国标准持平。四是失业保险金标准提高。随着特区最低工资标准的逐渐提高，失业保险金不断上涨。总体上看，经济特区的社保待遇水平较高，其中深圳、厦门、珠海的社保待遇标准高于全国水平，而汕头和海南的社保待遇水平相对较低。

三、新常态下经济特区社会保险发展面临的现实困境

（一）户籍制度改革背景下经济特区农民工社会保险问题凸显

《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定，“统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，社会保障服务的供给逐步以居住证制度为依据，不断缩小户籍与非户籍人口社保服务的差距”。农民工群体是城市非户籍人口的重要组成部分，经济特区拥有较大的外来农民工规模，随着特区社保政策法规的完善，参加社会保险的农民工比重不断增加，但特区的社会保障和就业支出相对较低，农民工社会保险问题仍未受到足够重视，相关部门对农民工参加各项社会保险的统计分析不足。目前的社会保险制度主要是按照城镇人员的正规就业设定和实施的，不符合农民工就业不稳定、流动性强的特点。参照城镇职工的标准缴纳社会保险费，基于收入水平偏低的现状，农民工难以负担。由于社会保险成本的上升，一些农民工就业的小企业、个体经营企业，往往不按照相关规定缴纳社会保险费，导致农民工参保率不高〔3 〕。与城镇职工相比，农民工参加的社保项目较少，主要是工伤保险和医疗保险，参加养老、失业和生育保险的比重不高，且统筹层次和保障水平较低，难以享受和城镇职工同等的社保待遇。

同时，农民工社会保险的缴纳基数偏低，主要是按照最低工资标准缴纳。其中，深圳特区养老保险缴费下限经历多次调整，从本市上年度城镇职工月均工资的40%，上调至本市上年度城镇职工月均工资的60%，再下调至本市最低工资标准，并维持至今。根据2014年深圳市萤火虫工友服务中心对非深圳户籍劳动者养老保险状况的抽样调查结果，77.5%的工厂按照最低工资标准缴纳养老保险，按照法定标准缴纳养老保险的工厂只占4.8%。此外，由于特区间经济实力的差异，各个特区农民工的社会保障政策和规定缺乏统一性、协调性和稳定性，对社保项目在缴费主体、缴费标准、待遇水平等方面的规定存在较大差别。因此，如何保障农民工享有和城镇职工相同的社保待遇，同时解决在特区缴纳了社会保险费用后流出的农民工的社保关系转移接续问题，以及户籍制度改革下农民工转换成为城镇户籍人口后的社会保险衔接，成为特区社会保险发展亟待解决的难题。

（二）人口老龄化趋势下经济特区社会养老负担日益严重

自20世纪80年代经济特区成立以来，成批的年轻外来人口涌入特区参与特区建设发展，特区人口结构呈现出明显的年轻化特征。经过改革开放40多年的发展，改革开放之初来到特区就业和创业的年轻人开始集中进入老龄阶段，加上当前投靠子女的随迁老人数量不断增加，特区的养老队伍日益扩大，养老保险基金和医疗保险基金逐渐出现支付困境。2013-2017年厦门、海南的基本养老保险基金支出年均分别增长了26.53%和15.33%，基本医疗保险基金支出年均分别增长了22.83%和11.12%。在当前养老保险制度的三支柱模式下，养老保险第二、第三支柱未充分发挥其功能作用是特区基本养老保险负担加重的重要原因。现阶段作为第一支柱的基本养老保险承担了保障退休人员基本生活的主要责任，而作为第二、第三支柱的企业年金和商业保险至今仍处于发展的初级阶段〔4 〕。自2004年我国推出企业年金制度以来，经济特区建立企业年金制度的企业占比较低，目前主要是机关事业单位、大型国有企业以及部分经济效应较好的中小企业，企业年金参保人数总量小，收益不稳定。同时，商业养老保险实施范围比较狭窄，其发展的深度和密度有待提高。

人口老龄化的迅速发展扩大了特区养老服务的需求，目前特区养老服务业发展比较滞后，养老服务设施和服务供给仍然紧缺。其中，社会养老机构普遍存在专业人才短缺、服务标准不统一、机构运营困难等问题，公办养老机构面临内部改善缺乏动力、基础设施滞后等困境〔5 〕。以每千名老年人拥有的养老床位数为例，2014年深圳、珠海、汕头的养老床位数分别为39.2张、25.9张、20.9张，其中只有深圳达到了全国平均水平27.2张，以及广东省定目标数30张。根据国家规定的2020年养老床位数35～40张的标准，除深圳特区外，目前其他特区提供的养老床位数与此标准存在较大差距，养老床位数仍然存在较大的供需缺口。同时，低水平、同质化的养老服务供给难以满足医养结合的需求。目前经济特区养老机构提供的主要是饮食、安居等生活照料服务，缺少心理慰藉、生活保健、康复护理等高质量的养老服务。而且，专业养老护理服务人员短缺，存在专业服务水平不高而费用不低的问题。

（三）经济新常态下经济特区社保基金支付压力不断增大

制度内人口红利的贡献是经济特区社保基金结余较大的主要原因之一，随着特区外来农民工增速逐渐下降以及人口老龄化加快，由转移劳动力带来的人口红利将逐渐消失，社保基金统筹账户的筹资将出现缴费人口锐减的新问题。新常态下特区经济增速放缓，社保的经济适应性减弱，加上受社保费率降低和社保待遇标准提高等因素制约，社保基金收支平衡压力渐增。同时，在特区加快产业转型升级的背景下，部分企业生产经营出现困难，为减轻人工成本，发生逃避缴纳社会保险费行为。部分劳动者由于用人单位逃避缴纳社保责任而被迫自动放弃投保。此外，部分劳动者主要包括农民工群体、灵活就业人员、個体工商户等，对社保受益认识不足，担心异地转移接续困难而在老家购买保险，所以主动放弃投保以获取更多的直接收入。劳动者弃保会加剧社保实际缴费人数占参保人数比例的下滑态势，将为未来养老保险以及财政安全埋下严重隐患〔6 〕。从2014年开始，海南全省企业职工基本养老保险处于收支失衡的临界点，社保基金安全运行的风险逐渐增大。2015年汕头出现较大的保险基金收支相抵赤字，其中养老保险基金赤字高达43938万元，职工医疗保险基金赤字达1079万元。

在现行社保政策法规框架下，我国社保基金受到较为严格的管制，经济特区社保基金投资渠道较为单一，以银行存款、债券投资和委托管理为主要投资方式，社保基金的保值增值能力不强。其中银行存款占地方社保基金总额的90%以上，债券投资占比很小，基金的投资收益率低，保值增值能力弱。2017年珠海用于银行存款投资的社保基金比例为91.78%，债券投资0万元，用于委托管理的基金占比8.00%;汕头用于社会保险基金投资银行存款的社保基金占比98.78%，用于债券投资22万元，委托运营0万元。实际上，社保基金存量在社保基金存款利率、国库券利率与通货膨胀率存在逆差的情况下已经处于贬值困境，且社保基金结余与其贬值风险成正向关系〔7 〕。此外，特区社保基金违法违规现象仍然存在，2018年深圳、珠海各查处并整改3宗涉案金额较大的社保基金违法违规案件。虽然当前特区已经制定了社会保险基金运营管理的制度规定，但社保基金运营管理的信息披露不足，特别是对社保基金资产配置的信息披露欠缺，社保基金内部监督和社会监督的约束作用较弱，监督管理的效果不够明显。

（四）法治中国建设进程中经济特区社会保险的法治化程度不高

社会保险法治建设是法治中国建设的重要内容。现阶段，我国尚未形成统一完整的社会保险基本法律体系，社会保险的法治化程度不高，规范性文件的可操作性不强。当前经济特区的社保政策法规仍然滞后。一方面，五大经济特区的立法权没有充分发挥。据统计，深圳、厦门、珠海、汕头利用特区立法权制定的法律法规平均占比为68%，海南特区立法权的使用力度远远不足。截至2016年3月，海南41件现行有效的经济特区法规约占省级现行有效法规总数的20% 〔8 〕。经济特区依据全国和本省制定的社保法规和政策文件，结合本区情况制定了一系列地方性社保政策法规。整体上看，深圳、厦门、珠海特区比较重视社会保险法制建设，其制定和修订的社保政策法规较多，其中，厦门和海南重视对养老保险政策法规的完善，珠海注重制定与修订医疗保险政策法规，汕头制定的社保政策法规数量不及其他特区，主要是转发并实施广东省的社保政策法规和相关文件。经济特区的社保政策法规以政策文件为主，这些文件大多停留在政策层面，未形成规范性和强制性的法律规范，缺乏执行力和强制力〔9 〕96。

另一方面，随着特区社保覆盖面的扩大以及社保新矛盾的凸显，社保领域的立法还存在很多空白地带。目前特区农民工社保政策法规不够健全，农民工异地养老、大病医疗、失业、生育等方面的规范性文件需要补充与完善。同时，农民工社保政策法规的执行力度不够，由于用人单位违法成本较低，对企业拖欠或拒缴社保基金行为的强制措施不足，农民工劳动合同签订率不高、工资被拖欠、工伤赔偿难等现象时有发生。2010年我国社会保险法的出台使全国性社保基金管理走向法治化。目前特区社保基金管理主要是参照本省出台的社保基金监督条例，特区社保基金投资运营、监督管理等方面的制度规范有待进一步完善。此外，社保反欺诈相关法规存在不足。以珠海为例，《珠海市社会保险反欺诈办法》规定的主体范围属于狭义概念，反欺诈主体被限定为“劳动保障、税务等相关政府职能部门”，不利于抑制社保欺诈行为。同时，对于社保欺诈行为举报人的保护权只是作为社保反欺诈人员的工作纪律予以要求，对举报人实施打击报复的行为设定为“依法承担赔偿责任”，对举报人的保护力度不够〔10 〕。

四、新常态下推进经济特区社会保险发展的基本路径

（一）完善经济特区农民工社会保险制度，提高农民工社会保障水平

经济特区作为外来务工人员较为集中的地区，其农民工问题关系到特区产业转型升级、社会管理形势稳定以及深度城市化等问题。户籍制度改革的深入要求建立与其相适应的社会保险制度，经济特区应加强对农民工社会保险的补贴力度，完善居住证制度下农民工的社会保险服务，实施灵活有弹性的社会保险制度，为农民工参保提供稳定的政策预期与心理预期〔11 〕129。一方面，完善农民工社会保险财政投入机制。经济特区地方财政收入水平整体较高，应加大对农民工社会保险的财政投入，设立农民工专项社保基金，提高农民工社保统筹层次和参保率。通过加强宣传教育，提高农民工对社会保险制度和劳动合同法的认识，增强农民工的参保意愿及与用人单位签订劳动合同的行为。同时，严格界定和规范用工单位需要承担的社保缴纳责任，禁止以协商方式不为农民工参加社会保险缴费，对偷逃社会保险费的用工单位进行追缴，并追究其法律责任〔12 〕。

另一方面，构建满足农民工需求的社会保险制度。首先，根据农民工收入情况和缴费能力，并参照城镇职工或城镇居民参加养老保险的规定，确定灵活的养老保险缴费标准，强制要求用人单位必须为农民工缴纳相应档次的养老保险费。其次，将农民工纳入城镇职工基本医疗保险体系，加大对基本医疗和门诊医疗的保障力度，完善大病统筹医疗保险制度，逐步提高医疗报销限额和比例，解决农民工群体“小病拖大病扛”问题。再次，制定有利于农民工的工伤鉴定程序，完善工伤赔偿处理机制，使农民工在遭受工伤事故和患职业病后，合法权益得到有效保障。最后，用人单位应明确缴纳失业保险费用的责任，建立农民工失业保险基金，使失业农民工获得失业金或一次性生活补偿，为失业农民工提供再就业培训机会〔13 〕。同时，将女性农民工纳入生育保险制度范围，使农民工享有与城镇居民同等的生育社保待遇。此外，特区社会保险关系转移接续和衔接任务艰巨，2018年深圳、厦门、珠海办理企业职工基本养老保险转移接续分别为188994人次、49727人次、27321人次。为此，应构建农民工信息共享平台，实现农民工参保、就业、转户等信息共享，加强社保转移接续制度的可持续性和异地缴付政策的可操作性，从根本上解决农民工流动性强而造成的社保关系衔接难的问题，从而提高农民工的参保意愿。

（二）建立多支柱的养老保险制度，推动经济特区养老服务业发展

在人口老龄化背景下，建立多支柱、多层次的养老保险制度是经济特区养老保险发展的应有目标和方向，通过养老保障制度“三支柱”的合理架构，减轻特区基本养老保险的运行压力。其一，强化基本养老保险制度第一支柱的功能作用。在确保基本养老保险扩面提升的基础上，通过安全有效的投资政策，实现社保基金的价值保值，使养老基金的支付压力得到缓解。其二，鼓励发展企业年金，完善养老保险制度的第二支柱。根据2018年实行的《企业年金办法》，特区应逐步扩大企业年金覆盖范围，加快构建中小企业的自动纳入机制，允许更多具备资格的金融机构参与企业年金管理，并提高企业年金管理机构的管理水平。其三，引导个人储蓄养老保险和商业保险的发展，完善养老保险制度的第三支柱。建立以个人商业养老资金账户为基础、个人所得税优惠政策为激励、个人和家庭自主选择参加的个人养老金制度，评估个人税收递延型商业养老保险试点情况，有序扩大参与的金融机构和产品范围〔14 〕。

应对特区老年人口迅速增长的问题，关键在于加快特区养老服务业发展。特区应逐步放開养老服务市场，引导社会资本通过补助投资、发行债券、购买服务等方式投资养老服务业，推动养老模式从传统的家庭养老向机构养老过渡。一方面，要优化配置养老机构资源，将社会资本引入公办养老机构运营管理中，推动养老机构的公建民营社会化改革。改革后的养老机构在履行基本的政府保障职责的同时，能够享有与民办养老机构同等的政策优惠。同时，加强养老服务标准体系建设，完善养老服务等级评定的地方标准，提高养老机构服务质量水平。在市场机制作用下，开发不同类型的养老服务产品，使多样化的养老服务需求得到满足。另一方面，要推动特区医养结合养老模式的探索。具体来说，要建立健全养老机构与医疗机构合作机制，创建医疗养老结合型养老机构;将医养结合机构纳入医保定点机构，扩大护理保险基金支付范围，涵盖需要长期护理的参保老人的医疗费用和护理费用;建立养老床位功能的基本划分标准，在原有千名老人拥有养老床位指标的基础上，增加护理型床位拥有率的指标〔15 〕。同时，加强培养养老服务专业人才，对从业人员进行职业资格认证和技能等级管理，扩大在医养结合机构执业的医护人员规模。

（三）加强经济特区社保基金的运营管理，保障社保基金安全有效运营

为缓解经济特区社保基金贬值风险，应对人口老龄化带来的基金压力，首先应完善特区社会保险财政投入机制，提高财政预算中社保支出的比例，使社会保障支出逐渐成为公共财政投资的重要方向。其次应将自由职业者群体逐步纳入社会保险的覆盖范围。随着信息时代的到来以及现代服务业的发展，灵活就业中的自由职业者群体规模不断扩大，几乎覆盖了各个服务领域。根据《2014年O2O自由职业者分析报告》，这一群体具有较高的收入，但社保意识不高，参保缴费比例较低，具有极大的扩张潜力。再次，应加强社保基金的市场化和专业化运作管理，提高社保基金的保值增值能力，促使基金的主要来源由财政性转移支付转变为持续投资运营收益。为此，特区在确保社保基金及时支付的情况下，由社保基金管理部门对社保基金进行直接投资，同时主动委托具备资格的基金运营机构进行间接投资，通过签订投资收益率和风险防范协议，监督并考核基金运营机构的经营业绩和投资安全性，确保其投资组合满足社保基金风险控制要求。最后，在保证基金投资安全性的同时，发挥市场在社保基金投资运营中的作用，尽可能提高社保基金的投资回报率。一方面，要逐步优化社保基金的投资结构，适当增加对权益类资产的投资比重，相应减少对银行存款、国债等固定收益类资产的投资比重，提高社保基金投资收益率。在现有政策范围内拓展实业投资渠道，探索将社会保险基金的投资范围扩展到央企、优秀民营企业，将部分社保基金投资国家基础设施、重点项目等投资回报较为安全高效的领域，形成通过社保基金有效运营分享经济发展成果的内在机制〔16 〕。另一方面，要强化对社保基金运营的监督管理，规范基金的征缴、支付、投资等行为，保证社保基金安全有效运营。其中，要重点加强对定点医疗机构、参保人就医行为进行监督管理，控制不合理医疗费用支出;加强对社保基金运营管理的社会监督，完善社保基金信息披露制度，有效披露社保基金的使用情况;实行外部审计制度，借鉴国外公共养老基金投资管理经验，通过外部审计机构加强对社会保险基金的外部审计，加大对企业少报参保人数、工资总额和拖欠社会保险费等现象的管治。据统计，2018年深圳特区清理社会保险欠费企业51380家，清理社会保险欠费44652.99万元，汕头特区清理社会保险欠费5615万元。

（四）完善经济特区社保政策法规体系，提升社会保险的法治化程度

经济特区的“特”主要体现为在中央授权下，为实现对外开放、推动经济发展而率先实行的特殊优惠政策与特殊经济体制。经济特区良好的社会经济发展环境为特区社保政策法规体系的建设奠定了基础。目前深圳特區制定的370多项法律法规、法规性文件中有将近1/3是在国家相关法律法规出台前先行先试的。现阶段应继续发挥特区立法权的优势，加快各项社会保险专项法规建设，逐步扩大各类保险的实施范围，构建与特区经济社会发展相适应的社保政策法规体系，使特区社保政策优势走向法治化。其一，在深化户籍制度改革背景下，完善农民工各项社会保险的政策法规，强化农民工社保权利的法律依据，明确农民工的各项社会保险以及政府、用工单位和农民工三方主体缴纳社会保险费的法律责任与义务，逐步将农民工纳入城镇社会保险体系范围〔17 〕。同时，加大对违反农民工社保政策法规行为的打击力度，对危害农民工社保权益的行为采取强制性措施。其二，在贯彻落实全国性《基本养老保险基金投资管理办法》基础上，制订地方性社会保险基金投资运营管理的法规和规范性文件，形成社保基金管理的法律框架。通过法律法规明确社保基金运营管理主体的权利与责任，形成社保基金投资的市场准入规则和现代治理结构，建立健全社保基金运营的监督机制、考核与奖惩机制、风险披露机制等，规范社保基金的征缴、运营、支付等各项行为。其三，适时修订完善经济特区已有的社保反欺诈办法和举报社保欺诈的奖励制度，包括《海南省社会保险基金监督行政执法规程（试行）》《海南省举报骗取社会保险基金行为奖励办法（试行）》《广东省珠海市社会保险反欺诈办法》等。此外，强化社会保险相关政策法规的执行力，保障特区社会保险政策法规的有效实施，同时特区之间应加强社会保险立法的经验交流，提高社保立法的统一性与协调性，在授权立法实践中增创特区体制优势。

注释：

①目前我国共有七大经济特区，深圳、厦门、珠海、汕头、海南是20世纪80年代成立的，喀什经济特区、霍尔果斯经济特区分别成立于2010年和2014年。后两个经济特区由于成立较晚，本文主要研究前五大经济特区。

②根据深圳市2017年全国1%人口抽样调查结果分析。

③根据2018年厦门市常住人口情况分析。

④根据《2015年全国50大重点城市人口年龄结构比较》，深圳、厦门、珠海、海口排名分别为第1、13、5、21位。

⑤由于数据不足，海南省2016年失业保险采用2015年数据。社会保险参保率=社会保险参保人数÷总就业人数。

参考文献：

〔1〕杨怀印，赵清莹.经济新常态下社会保障制度的调整研究〔J〕.云南社会科学，2015（05）：80-83.

〔2〕陶一桃，钟坚.中国经济特区发展报告（2012）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2012.

〔3〕肖严华，张晓娣，余海燕.降低社会保险费率与社保基金收入的关系研究〔J〕.上海经济研究，2017（12）：57-65.

〔4〕侯圣东.人口老龄化对我国养老保险制度可持续性的挑战与对策〔J〕.中国党政干部论坛，2017（11）：99-101.

〔5〕全国人大内务司法委员会调研组.关于应对人口老龄化与发展养老服务的调研报告〔J〕.社会保障评论，2017（01）：8-23.