白积洋

一、引言

40年来，深圳作为中国最早开放的经济特区，受益于改革开放带来的人口、资本等要素禀赋集聚和制度创新优势，创造了举世瞩目的“深圳速度”、“深圳奇迹”，由一个偏远的小渔村“一夜崛起”为有一定影响力的国际化城市和高科技创新型城市。2018年，深圳GDP突破2.4万亿，增长7.6%，经济总量居亚洲城市前五，全国大中城市第三，高新技术产业增加值达到8296.63亿，占全市GDP的34.56%，高新技术企业总数为1.44万家，仅次于北京，位列全国第二，形成了以企业为主体、市场需求为导向的创新模式，培育了华为、腾讯、比亚迪、迈瑞、大族激光、朗科等一大批具有国际竞争力的行业龙头企业，创造了我国乃至世界区域性高新技术产业发展的奇迹。2017年5月，英国《经济学人》杂志发表特别报道《深圳已成为创新温室》，就深圳为何成为世界创新和发明“皇冠上的明珠”、如何实现创新、怎样培育创新型企业集群进行了系统而生动的分析，并给深圳起了一个比硅谷更为传神的美名——“硅洲”（silicon delta）。作为全球创新中心的后起之秀，在教育科研资源、工业历史积淀等方面并无优势地位，为什么高新技术产业发展却一枝独秀呢？其高新技术产业发展的内在机理是什么？

200多年来的经济学文献都描述了制度供给和演化的两种基本形式，一是亚当·斯密、哈耶克“看不见的手引致市场自发”形成的自然事件；二是康芒斯、奥尔森“集体主义行为”设计的结果。在现实世界里，制度更多来自于社会计划者或当事人通过规划或讨价还价设计出来的，尤其是在国家制度下，政府是制度的供给者，是各项制度创新的最终决定因素，可以塑造其他制度和激励主体，影响着整体制度质量。正如诺斯所强调的那样，政府的作用犹如一枚硬币的两面，既是经济发展的关键，同时又是经济衰退的根源（学者们称之为“诺斯悖论”）①文雁兵：《包容型政府行为逻辑、治理模式与经济绩效研究》，浙江大学博士学位论文，2014年。。制度一旦形成，就会通过政府与市场两种机制对经济增长和技术创新产生影响。

产业发展过程中政府与市场的关系可谓是现代经济学的永恒主题。围绕着两者关系的争论自现代经济学发轫之时就已经开始，一直持续到今天仍在继续②周黎安：《“官场+市场”与中国增长模式》，《社会》，2018年第2期。。例如从强调国家干预的“重商主义”到亚当·斯密的“自由放任主义”，从英国的“自由贸易”理论到德国经济学家李斯特所主张的“国家干预学说”，从20世纪30年代经济大萧条之前处于鼎盛地位的“新古典经济学”到第二次世界大战后“凯恩斯主义经济学”的兴盛，20世纪80、90年代见证了市场派理论与经济政策的强劲复兴和凯恩斯主义的全面式微。始于2008年的全球金融危机及全球经济复苏乏力，又让经济学家对新古典经济学的市场有效性理论产生了深刻质疑。作为当前最大的发展中国家，中国过去四十年高速经济增长与制度转型为诠释政府与市场的关系提供了一个样本，中国增长故事为政府与市场关系提供了新的内涵——“有效市场”与“有为政府”结合。同样，深圳高新技术产业发展为“有为政府+有效市场”的完美结合提供了更独特和生动的样本。

二、深圳高新技术产业的演变和发展成效

40年来，深圳高新技术产业发展取得了令人瞩目的成绩，从“三来一补”加工贸易起步，逐步成长为以高新技术产业为主导的产业集群，完成了“深圳加工——深圳制造——深圳创造”的产业跨越升级之路，实现了从模仿创新向自主创新，从要素驱动到创新驱动的历史性转变，其产值从1991年的47.32亿元增加到2018年的23871.71亿元，国家级高新技术企业超过1.4万家，全社会研发投入超千亿元，占GDP的4.2%，PCT国际专利申请量继续居全国各大中城市第一，中小板和创业板上市企业总量，连续12年在国内大中城市排名第一。2017年美国《商业内幕》网站公布的全球85座高科技城市排行榜中，深圳以其超高的专利申请数量，排名全球高科技城市第20位。

（一）深圳高新技术产业发展历程

深圳的高新技术产业发展经历了四个阶段：1980年～1990年萌芽发展阶段、1991年～2001年平稳发展阶段、2002年～2012年快速发展阶段、2013年至今全面创新发展阶段。

1.萌芽发展阶段：1980年～1990年 建市初的深圳经济基础十分薄弱，全市能和科技两个字沾上边的仅有中国水产科学院南海水产研究所盐田试验站，以及市属的农科、林科、水产、农机等5个科研机构，主要为农业生产服务，工业及其他领域的科研机构均是空白，全市只有2名工程师，高级技术人员是零，高新技术产业无从谈起①深圳经济特区研究会编著；彭立勋、钟坚主编：《深圳改革开放专题史》，海天出版社，2010年。。经济特区成立后，深圳的产业方向怎么走，一开始深圳市委市政府心里并没底。1980年8月，时任国家进出口管理委员会、国家外国投资管理委员会副主任兼秘书长的江泽民同志，在五届全国人大常委会第十五次会议上作关于在广东、福建两省设置经济特区和《广东东省经济特区条例》说明时提出：“经济特区采取与内地不同的体制和更加开放的政策，充分利用国外的资金和技术，发展工业、农业、畜牧业、养殖业、旅游业、住宅建筑业、高技术研究制造业和其他行业。”这是中央有文字记载的第一次对深圳提出要发展高新技术产业。1981年，第一次经济特区会议要求经济特区对外更加开放，包括积极利用侨资、外资，引进适用、先进技术和科学管理方法，扩大对外贸易。期间，深圳市先后成立了新技术研究所（1982年5月）、电子研究所（1982年7月）、科技情报研究所（1982年7月）等一批科研机构②深圳经济特区研究会编著；彭立勋、钟坚主编：《深圳改革开放专题史》，海天出版社，2010年。。在特区建设的起步阶段，这些科研机构主要是为基本建设和最早发展起来的电子工业服务，虽然科研机构有了增加，但与生产部门并没有相互结合，这是由当时特区改革开放的深度和广度，以及产业发展规模所决定的。

随着“三来一补”企业和“三资”企业的兴办，深圳经济得到了初步发展，1987年，深圳出口贸易已在全国大中城市中排第三位，1992年则跃居第一。“三来一补”为深圳早期经济的发展和以后的腾飞打下了坚实的基础。随着国内外劳动力、资本与技术不断向深圳涌入，对科学技术的需求越来越迫切，深圳的科学技术事业开始起步，高新技术产业开始萌芽。尤其是中国科学院发挥科研优势，积极为深圳特区服务，推动了深圳科学技术的发展。1985年7月30日，中科院与深圳市政府合作建设了国内第一个高新技术开发园区——深圳科技工业园。它在加速科技成果的市场转化，孵化高新技术企业等方面进行了积极的探索。从此，拉开了深圳高新技术产业发展的序幕，深圳的高新技术产业从无到有，初步完成了萌芽阶段的学习和积累，为今后发展奠定了一定的基础。

2.平稳发展阶段：1991年～2000年 20世纪90年代之初，随着我国全方位改革开放浪潮的掀起，深圳的政策优势明显减弱，不仅面临着众多强手在人才、资源和市场方面的激烈竞争，而且自身内部出现的一些因素也制约着深圳经济的发展。“三来一补”企业开始外迁，深圳经济发展遇到前所未有的压力。同时，“三来一补”企业的高能耗、高污染等后果开始显现出来，产业转型势在必行。以1991年5月深圳市委、市政府颁布《关于加快高新技术及其产业发展暂行规定》为标志，深圳高新技术产业进入全面启动发展阶段。1993年底，在时任市委书记厉有为的主导下，深圳出台决议，停止登记注册新的“三来一补”企业，特区内已办的“三来一补”加工业，属于污染环境的，坚决迁走。1995年，深圳市在“八五”计划中明确制定“以高新技术产业为先导，先进工业为基础，第三产业为支柱”的产业发展战略，提出了“把深圳市建设成高新技术产业开发和生产基地”的目标，明确了信息产业、新材料、生物技术为今后发展的三大支柱产业。此时，正逢日本、美国、中国台湾的电子产业向外转移，而深圳的产业升级规划和发展高新技术的布局，正好与此不谋而合，这也成就了华强北为代表的模仿创新时代③金心异：《深圳发展高新技术产业的主要经验》，来源于https://www.sohu.com/a/240037632_701468.。在最繁荣的20世纪90年代和21世纪初，这里汇集了700多家商场，日客流量近百万人次，年销售额260亿元以上，一度被视为中国电子行业的“风向标”和“晴雨表”，华强北也因此被称为中国电子第一街。1998年2月深圳市政府出台了《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》（22条），更是推动了高新技术产业进入持续、健康发展的轨道。1999年10月5日至10日，首届中国国际高新技术成果交易会在深圳举行，为了深圳乃至全国的高科技产业注入了强大的活力。1995-2000年，深圳高新技术产品产值从225.8亿元增加到1064.5亿元，年均增长36.4%，高新技术产值增长速度、占工业总产值比重、产品出口额均居全国第一，初步形成了电子信息、机电一体化、新材料、生物工程、激光等五大高新技术产业群。

3.快速发展阶段：2001年～2012年 进入新世纪，面临着土地、能源资源、人口、生态环境等问题日趋严重的“四个难以为继”和社会矛盾凸显的严峻现实，深圳的要素禀赋和比较优势发生了较大变化，迫使深圳加快产业转型。为拓展深圳高新技术产业发展空间，提升高新技术产业的整体实力和规模水平，2001年7月，市委市政府做出开发建设“深圳高新技术产业带”（简称“产业带”）的战略决策。作为深圳高新技术产业发展的主要载体，高新技术产业带通过产业布局和土地利用规划，初步控制了土地，为深圳未来可持续发展预留了宝贵的空间资源；通过引导产业集聚，形成了电子信息、生物医药、计算机与通信、化合物半导体、新材料、新能源等专业园区；通过培育产业集群，形成了通信、计算机、新能源、平板显示、数字电视、生物医药、集成电路和半导体照明8大产业集群。2004年，提出发展高新技术产业要从主要依靠优惠政策向着力营造创新环境转变，加快建立区域创新体系。2005年，提出加快社会文化事业和高端服务业发展，建设国家创新型城市。2006年，率先提出建设国家创新型城市，把创新发展提升为城市发展的主导战略。2006年6月，国家批准深圳为全国首个创建国家创新型城市试点。2008年，颁布系列文件和政策，规划建设国家创新型城市，增强自主创新能力，促进高新技术产业发展。深圳高新技术产业进入跨越式发展阶段，发展速度进一步加快，发展质量进一步提高，发展环境进一步优化，自主创新能力显著增强，成为我国高新技术产业发展最为集中、最具影响的城市。迅雷、兆驰股份、超多维、大疆科技等一批知名本土科技企业和民办研发机构诞生，深圳高新技术产业在短短10多年时间里迅速成为深圳经济发展的第一支柱产业。

4.创新驱动发展阶段：2013年至今 党的十八大以来，习近平总书记调研第一站就是改革开放前沿阵地的深圳，要求深圳要大力实施创新驱动发展战略，加快完善创新机制，全方位推进科技创新、企业创新、产品创新、市场创新、品牌创新，加快科技成果向现实生产力转化，推动科技和经济紧密结合。通过主动、全面地实施创新驱动战略，深圳市自主创新能力不断提升，并通过强化创新基因和夯实创新优势，高新技术产业进入全面创新驱动发展阶段。2014年6月，国务院批准深圳建设国家自主创新示范区，12月国家批准设立中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区，出台支持企业提升竞争力、促进科技创新、人才优先发展、完善人才住房制度、高等教育发展、医疗卫生发展等一系列政策文件，支持发展战略新兴产业和未来产业的发展规划。2017年实施科技创新“十大行动计划”，涵盖创新硬件、基础设施、人才引进、空间载体、产业布局等方面，从源头创新到产业链上下游及配套服务进行系统布局，全面提升深圳创新软、硬环境，打造全球创新生态圈。2018年7月，出台《关于深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神 加快高新技术产业高质量发展更好发挥示范带动作用的决定》，规划了以创新为主要支撑和引领的高新技术产业发展模式，提出实施七大工程，构建“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融”全过程创新生态链。在特区、湾区、自贸区、自主创新示范区“四区叠加”效应下，深圳高新技术产业不断呈现新业态和新模式，成为全国科技、产业创新中心。《福布斯》曾评价：深圳是自发性创新的代表，开放的经济格局及市场经济先行一步，使创新成为企业的内生动力。

（二）深圳高新技术产业发展成效

1.高新技术产业成为深圳经济第一增长点和第一大支柱产业 高新技术产业产值规模从无到有，从1992年的47.32亿元，增长到2018年的23871.71亿元，年均增长27.70%；高新技术产业产值占全市规模以上工业总产值的比重由1991年的8.1%上升到2018年的69.62%，增长了近8倍，增加值8296.63亿元，增长12.7%，对GDP的贡献率达29.64%，成为深圳经济的第一增长点和第一大支柱产业。

表1 2010年～2018年高新技术产业中各产业产值情况（单位：亿元）

目前，深圳已成为我国高新技术成果的重要产业化基地和重要的高新技术成果交易中心，也是我国高新技术产品出口的重要基地。如2018年全市高新技术产品出口8254.95亿元，占全市出口总值的50.72%，高于全国平均水平（全国高新技术产品出口占比为30.9%）。

表2 2010年～2018年深圳高新技术产业出口情况（单位：万美元）

2.产业链完善，产业集群效应明显 建立和形成了以电子信息产业为主导的高新技术产业集群，集群效应显著，配套能力强大。目前有六大高新技术产业链：一是计算机及外设制造产业链。有1500多家企业，周边还有1500多家，形成了配套齐全的产业链；二是通信设备制造产业链。由华为与中兴引领的通信产品生产研发的企事业单位856家，生产515种通信产品及其配在产品；三是充电电池产业链。以全球领先地位的比亚迪公司为龙头，生产企业20多家，相关配套企业50多家；四是平板显示产业链。天马微电子公司是全国最早生产LCD的厂商，以华星光电为龙头，在光明新区形成了液晶平板产业群，目前有近百家企业从事平板显示及相关器件生产，包括PDP、TFT-LCD、OLED，从导电玻璃材料到控制芯片，形成了全面的配套能力；五是数字电视产业链。从数字电视标准研制到数字电视发射设备，从高清晰度电视机到数字电视机顶盒，从数字电视的地面传播到数字电视的有线传输，形成了一批研发生产企业；六是生物医药产业链。初步形成从检测试剂、生物疫苗、生物芯片、生物药物到基因治疗药物的产业链。其中科兴、康泰是全国最大的生物药生产企业，赛百诺是世界第一家获批准的基因治疗药物生产企业，生物医药企业和产品双双超过百家。由于深圳企业处在产业链中高端和关键环节，带动了周边地区产业发展和集聚，形成了产业集群。

此外，新能源及新材料、光机电一体化、互联网、文化创意和新一代信息技术等战略性新兴产业也呈现较好的发展趋势。2018年战略性新兴产业增加值合计9155.18亿元，增长9.1%，占GDP的37.8%。其中，新一代信息技术产业增加值4772.02亿元，数字经济产业增加值1240.73亿元，高端装备制造产业增加值1065.82亿元，绿色低碳产业增加值990.73亿元，海洋经济产业增加值421.69亿元，新材料产业增加值365.61亿元，生物医药产业增加值298.58亿元。

表3 2010年～2018年深圳新兴产业增加值情况（单位：亿元）

3.高新技术企业规模和实力不断扩大，竞争力提升 一批具有国际竞争力的高新技术企业迅速成长，截至2018年底，全市从事高新技术产品研发和生产的企业超过3万家，高新技术企业14415家、居全国大中城市第二，形成了通讯、计算机、软件、生物医药、新材料、新能源等具有较强竞争力的产业集群和良好的企业梯队。其中销售额超千亿元的3家，超百亿元的17家，超十亿元的157家，超亿元的1203家，在新三板挂牌的企业有600多家，深圳本地企业在中小板和创业板上市的企业连续9年都居大城市首位。

图1 2014年～2018年深圳国家级高新技术企业数

不少企业已成长为全球行业翘楚，资源配置能力持续提高。如华为手机热销70多个国家，业务遍及全球170多个国家和地区，稳居全球通信设备市场榜首、智能手机市场第三，位居全球PCT国际专利申请十强企业的第三位；华大基因贡献了世界基因测序数据的50%，农业基因数据的70%，成为全球最大的基本测序机构；大疆成为全球占有率最高的消费级无人机企业，销量占全球一半以上；柔宇科技成功研制全球最薄彩色柔性屏幕，厚度不足头发丝直径的1/5；普联公司无线设备的全球市场占有率第一，甚至超过第2至第5名的总和，连续5年蝉联全球第一；比亚迪处于新能源汽车研发制造前列；迈瑞是医疗器械领域的领军企业，销售收入50%来自国际市场；北科生物制定了国内第一个细胞制备地方技术标准，建设了亚洲最大的综合细胞库，与国内400多家科研机构开展合作；国民技术、朗科、海普瑞等企业依靠独特的核心技术和市场拓展能力，成为细分市场的领跑者。深圳创新有着鲜明的企业主体特征，90%的创新型企业为本土企业，90%的研发人员位于企业，90%的科研投入来源于企业，90%的专利生产于企业，90%的研发机构建立在企业，90%以上的重点科技项目发明专利来源于龙头企业。

4.创新成果大量涌现 从专利申请总量和授权总量看，截至2018年底，深圳累计有效发明专利量达118，872件，同比增长11.18%。每万人口发明专利拥有量为91.25件，为全国平均水平（11.5件）的7.9倍。有效发明专利五年以上维持率达85.6%，居全国大中城市首位（不含港澳台地区）。PCT国际专利申请量18，081件，约占全国申请总量（51893件）的34.8%，连续15年居全国大中城市第一，华为公司PCT国际专利申请量（5405件）居全球企业第一。2012年荣获首个“国家知识产权示范城市”称号，第二十届中国专利奖评审中获得专利金奖4项，占全国总数（30项）的13.3%，专利优秀奖、外观设计优秀奖分别为51项和8项，占全国总数的20%，居全国大中城市第一。截至2018年底，深圳累计拥有中国驰名商标183件，全国名列前茅。

表4 2008年～2018年深圳市专利申请及授权情况

表5 2008年～2018年深圳PCT（国际专利）增长情况

科技奖励数量在全国大中城市前列，5G技术、超材料、基因测序、新能源汽车、3D显示、无人机等领域创新能力跻身世界前沿。2005年～2017年，获得130项国家级科技奖励，超过10个获奖领域，不仅包括新一代信息技术、互联网、新材料、生物、先进制造等战略性新兴产业，还覆盖了土木工程、电力、海洋、资源环境、生命健康等多个领域，近70%的企业获奖比例，华为连续11年荣获国家科技奖。2010年以来，深圳连续获得国家技术发明奖，彰显深圳原始创新能力的不断提升。

三、有效市场与高新技术产业发展

市场最显著的作用在于解决效率问题和提供价格激励机制，虽然市场机制并非必然导致创新，但它是创新的、特别是持续创新的必要条件。深圳创新的发生、扩散、循环、放大，与以企业为主体的、市场在资源配置中起基础性、决定性作用密切相关，市场因素在深圳高新技术产业的快速发展过程中发挥了重要作用。

（一）建立市场需求导向的创新体系

40年来，深圳市始终坚持以市场为取向的改革方向，并且经历了不断探索、不断完善的复杂过程，创下1000多项全国第一，为全国市场经济改革提供了宝贵经验和有益借鉴，在市场经济体制改革中发挥了重要的试验场作用。在市场化改革过程中，由于缺乏科技创新资源，深圳市果断选择了“市场导向型创新”，形成了以市场为导向的创新模式，充分发挥自身优势来发展高新技术产业。

图2 深圳创新体系

深圳开放、公平竞争的市场环境，吸引了创新人才及资源不断聚集，如前清华大学校长助理冯冠平决定南下深圳发展，华大基因研究所选择南下深圳安家，都是看中了深圳支持创新创业的开放、公平的市场竞争环境。也是借助于开放的市场条件，一大批创新型企业包括腾讯、朗科获得了风险投资的支持，并迅速成长起来，取得了公认的创新成果，以市场为导向的创新体系，促进了深圳创新活动的全面跃升。

（二）推动企业为创新主体，增强企业自生能力

深圳从一开始就把民营企业的技术创新作为自主创新的主要战场，高度重视并积极扶持民营企业创新，着力培育以民营企业为市场主体和创新主体，促进民营企业成为高新技术产业发展的主体力量，使民营企业焕发出勃勃生机，有效解决了科研、市场两张皮的问题。在深圳，民营企业是绝对主力军，约占全市总企业数的99%，就业人数占总就业人数的97.66%，远高于北京（73.20%）和上海（77.10%），全市超过60%的高新技术项目在民营科技企业中，民营科技企业已形成相当大的规模，在深圳市经济发展中占据举足轻重的地位，在通信、医疗设备和电池等高科技行业，已经占据全国行业技术领域的制高点和大规模的市场份额。截止到2018年底，深圳市被认定的民营科技企业超过3万家，所形成的工业产值大约21378.78亿元，上缴各种税金1065.20亿元，产值超过一亿元的有1203家企业。目前，深圳形成了“6个90%在企业”的显著特点①《深圳创新特点:“6个90%”》，《南方都市报》，2017年6月10日。，即90%的创新企业是本土的企业，90%的研发人员在企业，90%的研发投入来源于企业，90%的专利产生于企业，90%的研发机构建在企业，以及90%以上的重大科技项目由龙头企业来承担的创新要素结构，探索出一条以企业为主体、以市场为导向、以产业化为目的、产学研相结合的自主创新成功道路。

（三）率先促进科技成果产业化

20世纪80年代初，我国科技体制处于转轨时期，内地大学和科研院所的科研成果急于寻求研究成果的产业化，而当时我国严重缺乏科研成果转化的中介机构，科研机构的成果得不到转化，也得不到资金的资助，造成研究成果和企业之间不知如何对接，无法实现科技成果转化②金心异：《深圳发展高新技术产业的主要经验》，来源于https://www.sohu.com/a/240037632_701468。。为解决这个问题，1987年深圳在国内率先出台《关于鼓励科技人员兴办民间科技企业的暂行规定》，按照《暂行规定》，深圳特区科技人员可以现金实物、个人专利、专有技术商标权等投资入股创办民营企业，这实际上就是明确了民营科技企业的产权，在全国最早形成了重视科技研发、让科技人员也能先富起来的城市文化氛围③金心异：《深圳发展高新技术产业的主要经验》，来源于https://www.sohu.com/a/240037632_701468。。同时推行厂房入股、资金入股、技术入股高新技术企业，还可以利用外资或请外国专家的“头脑”来入股，大大调动了科技人员的积极性，大量科研人员在1988年前后来到深圳办起了科技公司，从贸易入手，迅速转型为研发型生产企业，并在90年代中期得到了政府科技政策的大力扶持，最终涌现出了华为、中兴这两大高科技巨头和一大批高科技企业。20世纪90年代初，原国家科委的一个调研组在深圳做的一项调查报告中也显示，深圳民科企业中的科技人员80%以上来自内地大专院校、科研单位、军工部门④曾国屏、刘字濠、赵放：《深圳跨越中高收入陷阱的发展战略研究报告（系列）》，深圳市科创委网站，2014。。此外，当时深圳的民间科技企业约有7000家属于电子和计算机行业，其他分属于轻工、化工及生物技术等行业，约有60%的企业主要从事高新技术产业的研发和生产工作，拥有近百项专利技术。推动技术入股，知识产权资本化并参与分配，加强知识产权保护和产权激励，建立起了与国际接轨的知识产权保护和运营体系。

（四）建立风险投资机制

深圳高新技术产业发展突飞猛进，成为令全球瞩目的创新城市，这与深圳发达的创业投资体系密切相关①金心异：《深圳发展高新技术产业的主要经验》，来源于https://www.sohu.com/a/240037632_701468。。1997年深圳市就开始着手发展科技风险投资市场体系，决定建立科技风险投资机制。1998年4月，在全国首次创建深圳市高新技术创业投资公司（简称“高新投”）和高新技术产业投资基金，尝试引导社会资金及境外投资基金投资高新技术产业。1999年8月，成立深圳市创新科技投资有限公司（简称“创新投”），2002年10月改为深圳市创新投资集团，成为一家以资本为主要联结纽带的、母子公司为主体的大型投资企业集团，构建起企业初创期到成熟期的创投融资服务链。至2014年底，该机构在IT技术/芯片、新材料/化工、光机电/先进制造、能源/环保等领域投资544个项目，总投资额逾158亿元，所投企业上市数量达93家，遍布国内外主要交易所，上市业绩居国内第一，被称之为企业上市的“造星梦工厂”，是目前国内规模最大也最成功的本土创投公司。2004年5月深交所推出中小板，2009年设立创业板，刺激了风险投资和私募股权基金在深圳的聚集，使深圳成为国内创投业最为集中的城市之一，创投公司数量占全国三分之一，管理资金居全国首位，大部分外资的风险投资公司也在深圳设有办公室。它们为深圳及周边地区的科技创新企业提供了充足的投资，而通过上市融资，许多创新企业也获得了迅速做大做强的机会，许多深圳本土创业的民营科技企业，最典型的如腾讯因此成长起来。政府和科研机构无法解决的科研成果转化问题，由此得到了较好的解决。目前，登记注册VC/PE机构累计近5万家、注册资本约3万亿元，机构数量和管理资本额均占全国的三分之一，规模位居全国第三。

（五）融入全球产业链

深圳作为我国改革开放的窗口和试验田，具有独特的地缘比较优势，使得深圳抓住了我国扩大开放以及世界产业转移的有利时机，较快、较早地融入了全球产业链中，经济的外向程度很高，是全球发展最快、最具活力、最适宜投资的国际化城市之一。深圳高新技术产业的发展也主要是得益于国际电子信息技术产业结构调整、转移带来的机遇，其源头除中国香港、中国台湾、韩国外，还有美国、日本以及欧洲部分发达国家和地区的跨国公司，通过引进先进技术和资本，迅速形成高新技术产业的生产能力，又进一步面向外部市场销售，形成了两头在外，一头在内，即香港、台湾接单，深圳制造，全世界销售的经营运作模式②金心异：《深圳发展高新技术产业的主要经验》，来源于https://www.sohu.com/a/240037632_701468。。目前，已有超过8万个外商投资项目落户深圳，实际投资资金超过1000亿元人民币。

外资已成为深圳经济的重要组成部分，是深圳推动经济发展、创新驱动、扩大开放的重要引擎，也是深圳高质量发展的重要支撑，外资高新技术企业也成为深圳高新技术企业的重要组成部分。有统计显示，有64%的高新技术企业是中外合资性质的，几乎涉足了目前深圳高新技术产业领域的所有方面，实现的高新技术产品产值一直占全市高新技术产品产值的70%以上，产品出口也占全市高新技术产品出口的70%以上。在深圳投资或开设分支机构的世界500强企业超过100家，其中不少跨国公司已在深圳设立研发中心或区域运营中心，如苹果公司华南运营中心、高通公司深圳创新中心、甲骨文深圳研发中心等。

四、有为政府与高新技术产业发展

高新技术产业的发展，是一个从基础研究到应用研究，再到实现产业化的连续过程，科研成果最终目的在于形成产业化生产，转化为生产力，才能对整个产业的发展做出贡献。由于技术创新存在的不确定性，风险较高，以及市场自身存在的缺陷，无法依靠单个市场主体解决上述问题，这就需要政府发挥有为作用，帮助企业跨越技术创新面临的门槛。在不同时期，深圳市政府对高新技术产业发展政策的制定和坚持，为高新技术产业的成长创造了不同的选择余地与获利机会空间，提供了因市场而变化的制度体系：发展初期，需要政府制定高新技术产业发展的各项政策，包括具体产业规划（如产业园区）、财政激励政策、要素政策（如人才引进政策）、融资政策（如科技金融政策）等方面的政策体系，发挥政策的导向功能，弥补企业主体对新产业和新技术的信息不足，引导社会要素资源向高新技术产业集聚，同时，对那些响应产业政策的企业提供税收激励、财政补贴或贷款支持，解决企业发展中遇到的外部性等问题，为高新技术产业发展提供了有力支撑。

（一）注重顶层设计

在科技产业发展的顶层设计上，深圳历届市委市政府领导的战略眼光功不可没。1993年，主动放弃坐享其成的加工贸易红利，适时做出了转变产业发展战略方向的抉择，有计划地收缩了发展势头很猛的“三来一补”企业，把发展的重点转向以电子信息、新能源、新材料和生物技术为代表的高新技术产业。1995年10月，深圳市委市政府发布《关于推动科学技术进步的决定》，明确“以高新技术产业为先导”的战略思想，同时出台一系列的引导政策，引导企业建立研发机构提升自主创新能力，这一战略决策比国内其他城市要早10年。“八五”计划明确提出“以高新技术产业为先导，先进工业为基础，第三产业为支柱”的产业发展战略，“九五”计划提出把“深圳建成高新技术产业开发生产基地”的目标，在《深圳市科技发展“九五”计划和2010年规划》中明确了“九五”期间重点发展计算机、通信、微电子及新型元器件、机电一体化、新材料、生物工程、激光七大高新技术产业。“十二五”规划提出建设创新型城市的目标；“十三五”规划提出科技创新发展规划。深圳对科技创新产业的发展目标把握精准，高效施力，不断推动深圳科技产业向高端发展，不仅在人力、财力、物力上给以倾斜，而且着力于营造良好的综合环境，先后颁布了310多个有关高新技术发展的地方性法规和条例，其中无形资产评估管理办法、企业技术秘密保护条例、计算机软件著作权保护条例等，均是在全国率先推出的，形成了包括政策环境，法制环境、人才环境、金融环境、产业配套环境、城市功能环境等在内的良好综合环境。

（二）创新科技管理体制

深圳高新技术产业发展的一个关键就是政府善于创新管理模式，为高新技术产业提供宽松的投资环境和发展条件。（1）健全科技管理体制机制。组建专门的科技创新管理机构，建立深圳市科技创新委员会，全面负责统筹协调全市科技发展和创新能力建设，推进深圳自主创新体系建设，管理国家、省科技重大专项和科技计划项目，拟订并组织实施科技发展重大布局、优先领域规划和政策，培育、扶持、服务高新技术企业，推动高新技术成果转化及应用技术的开发和推广。（2）创新科技管理①鹏城智库观察，2019年。。率先构建统一开放透明的科技管理信息系统和开放、互联互通的科技资源共享机制，所有科技项目实现网上征集、申报、受理、评审、评估、考察、合同签订以及资金拨付程序的“一站式”办理，8000余台大中型科研仪器设备向社会开放共享，提高政府行政效能和科技经费使用效率，促进了科技管理与决策的规范化、法治化，有效解决了科技项目重复研究和科技资源“孤岛”问题。建立常态化的政企科技创新咨询制度，为企业家、专家、风险投资家与政府间建立起定期性、常态化的咨询机制。率先探索建立更具弹性的评审机制，为包括诺贝尔奖得主、两院院士等在内的国内外顶级科学家牵头的项目，开辟“绿色通道”，设立最简化的评审程序。建立基础研究领域的包容和支持创新的制度，扩大高等院校、科研院所立项自主权，支持有创新价值的项目。探索建立科研容错机制和科研创新失败案例数据库，鼓励科研人员大胆探索，降低企业和科研人员的试错成本。（3）注重科研经费资助效率。为促进科研经费更有效率、资金落到实处，深圳市推动工作重点向战略规划、政策创新、服务高效的方向转变，充分发挥专家、专业机构在科技计划项目管理中的作用，改革科技项目评审机制，逐步建立起依托专业机构管理科技项目的制度，既为项目竞争择优，也确保了科技计划的实施目标和效果。

（三）建立资金、人才和技术的蓄水池

高新技术产业是一种知识密集、资金密集、技术密集的产业，与一般传统产业相比，人才、资金、技术是高新技术产业发展最为关键的三个要素。在深圳持续推进市场化改革和体制转轨的进程中，其所具有的特定空间和环境为国内外的原材料、人才、资本和技术等要素在深圳提供了一个自由流动、相互结合与嫁接的枢纽和平台，并通过政府的有形之手，推进人才、资金、技术等高新技术产业发展最为关键的要素的质量提升①林祥等：《深圳科技创新的制度变革研究》，社会科学文献出版社，2017年。。

改革开放初始，深圳“一穷二白”，急需能够使其快速发展的一切资金、人才、技术和管理经验等，因此，凭借强大的“政策势能”和先进的体制优势，利用特区的优惠政策，确立了“内联外引”战略，在很短的时间里，吸引了国内外大量的劳动力、人才、资金和技术等要素源源不断涌向深圳，促进了深圳产业结构从传统的简单加工业向深加工领域发展，以电子信息、生物技术等为代表的高新技术产业开始发育。当深圳已经具备一定的工业基础和财力支持的时候，开始引进高级人才，培育自己的大学及研发机构，促进高端人才、先进技术的有效结合。按照“一园多校、市校共建”的模式，建设虚拟大学园和大学城，汇集官、产、学、研资介多种类型创新要素，集国内外名校、名学科于一体的科技开发、人才培养的战略联盟，形成人才培养和科技创新的基地，这在海内外都是首例。通过创新体制机制，建立清华研究院、中科院先进院、华大基因研究院和光启理工研究院为代表的一批新型科研机构，将具有良好产业前景的前沿科技探索与创新创业、产业发展紧密结合起来，开创了一个跨越式提升源头创新能力，并快速实现产业化的新型科技研发模式，构建了以创新、创业带动产业与经济发展的新模式和新范例，构筑了深圳源头技术创新能力从无到有、不断增强的坚实格局。还有深港产学研基地、国家电子工试中心、深圳国家生化工程技术开发中心等，以及近300家由国内各研究院所，大专院校的驻深圳办事处、公司，集结了一大批优秀的博士、硕士和资深的工程师，为深圳高新技术产业发展提供了强大的技术和优质的人才支持。

（四）实施成功的园区发展规划

成功的园区发展规划，是深圳高新技术产业发展的重要依托，其升级换代的走向预示着深圳高新技术产业发展的前途。1985年7月，中国科学院与深圳市联合创办我国第一个高新技术产业开发区——深圳科技工业园。1996年5月深圳将深圳科技工业园、深圳京山民间科技工业村等多家工业园整合为面积11.5平方公里的“深圳高新技术产业园区”，成立深圳市高新技术产业园区领导小组及其办公室。这是深圳高新技术产业发展史的一个重要里程碑事件，华为、创维、TCL、联想、长城等一批企业于2000年前后入驻园区。随着大量高新技术企业的入驻，深圳市政府与高新区陆续出台系列扶持政策，例如新技术开发推广基金，以及提供优惠地价土地等，以鼓励创新型、拥有自主知识产权的企业低成本进入园区。2009年8月，深圳市出台《深圳高新技术产业园区发展专项规划（2009-2015年）》（以下简称《规划》），规划建立高新技术产业带。2019年6月，出台《深圳国家高新区扩区方案》，将南山园区、坪山园区、龙岗园区、宝安园区和龙华园区等五个产业园区纳入深圳高新区范围，形成“一区两核多园”的高新区发展布局，扩区后的高新区规划面积159.48平方公里，将成为广深港澳创新走廊的主要创新节点和产业高端化发展的重要基地，成为深圳发展高新技术产业的核心区和体制机制创新的先导区。

经过20多年的发展，高新区以全市不到0.6%的土地，创造了全市17%的工业总产值、22%的工业增加值、21%的税收、31%的发明专利，单位面积产出居国家级高新区首位。2017年，高新区实现营业收入7009亿元，工业总产值4332亿元，净利润1068亿元，研发经费总支出213亿元，形成了从移动通信、程控交换到光纤光端、网络设备的通讯产业群；从配件、部件到整机的计算机产业群；从集成电路设计、嵌入式软件到系统集成软件的软件产业群；从检验试剂、基因疫苗、基因药物到医疗器械的医药产业群。有效发挥了创新引擎、主阵地作用。目前深圳高新区成为国家创建世界一流高科技园区的六家试点园区之一，是国家级高新技术产品出口基地、亚太经合组织开放园区、先进国家高新技术产业开发区、国家知识产权试点园区、国家高新技术产业标准化示范区、中国青年科技创新行动示范基地、国家火炬计划软件产业基地和国家自主创新示范区等，综合实力居全国第二①深圳市城市发展研究中心：《深圳市高新技术产业发展研究报告》，2014年。。

（五）加强科技和金融结合

政府政策和服务的“双轮驱动”，为科技金融的发展提供了重要的体制和政策保障，形成了“政府资金引导、市场资本主导”的多层次投融资服务体系和资本市场体系。（1）构建完善的政策体系和服务体系。20世纪90年代中期，深圳市就已经开始部署和推动科技金融工作。2000年，颁布《深圳市创业资本投资高新技术产业暂行规定》，全国范围内最早一批科技金融方面的地区法规；2011年，深圳市被确定为首批促进科技和金融结合试点城市之一；2012年出台《深圳市关于改善金融服务支持实体经济发展的若干意见》《关于促进科技和金融结合的若干措施》；2015年出台《深圳市科技研发资金投入方式改革方案》《深圳市科技创新券实施办法（试行）》等，截至2016年底，出台科技金融相关政策文件近百件，政策的数量、涉及内容丰富度均位居全国前列，推动政府、银行、创投、担保、保险、园区、行业协会等多方力量构筑全方位科技金融体系。2012年3月，成立了科技和金融结合试点领导小组，统一领导全市的科技金融工作，建立“高新技术产业投资服务有限公司”“深圳高新区创业投资服务广场”“深圳科技金融服务中心”“深圳市科技金融联盟”等平台，形成了完善的科技金融服务体系。（2）发挥财政资金的扶持作用。增加科技三项经费，其85%以上用于支持企业和科研机构的技术创新活动和重大高新技术项目建设，对取得发明专利的重点新产品给予财政补贴，充分发挥其对科研项目的支持作用和对企业自筹资金的引导作用。设立产业转型升级专项资金，市财政每年出资10亿元，各区至少配套2亿元，每年统筹不少于20亿元财政资金用于转型升级。财政科技投入占市级公共财政预算支出的比重达到5%，重点资助企业研制结合自主知识产权的国际标准、国家标准和行业标准。通过银、政、企合作贴息、天使投资、创业投资、私募股权、引导基金、产业基金、科技孵化基金、债券融资、担保业务、信用贷款、高新技术企业股票上市、技术产权交易市场等多种不同模式，充分利用财政资金的引导、放大和激励作用，形成多方位对创新创业型企业的融资支持。2018年全社会研发投入超过1008亿元，占GDP的4.2%，相当于全球排名第一的以色列水平，居全国大中城市前列。（3）引导创业风险投资发展。设立创新投，奠定了创投体系“政府引导，市场化运作和按国际化惯例管理”的基本方向，从源头打造完善的创业投资体系。2008年8月，财政出资设立总规模为30亿元的创投引导基金，截至目前，财政出资达到500亿元，撬动将近5000亿元的资金，通过政府和市场两种资源配置手段引导社会资本进入创业投资领域，支持中小科技企业发展，促进自主创新和科技成果转化，带动了深圳创投行业的蓬勃发展。（4）完善科技金融新业态。在全国首创普惠性“科技创新券”制度，加大对企业的普惠性支持和事后资助；在全国率先建立知识产权质押融资再担保体系；探索设立前海科技银行；创新科技保险产品；推动投贷联动新机制等。基本建成了从实验研究、技术开发、产品中试到规模生产的全过程科技创新融资模式，建立了政府引导、企业主体、银行支持，财政拨款、企业自筹和银行贷款相结合，辅以风险投资的科技投入体系和多层次多渠道的科技投入机制，为科技型企业提供全过程、多层次、立体化的融资服务。

表6 2008年～2018年深圳市全社会研发投入情况(单位：亿元)

（六）营造良好的技术创新环境

（1）公平将有限的资源向企业倾斜。20世纪90年代中后期，银行普遍还对民营企业惜贷，深圳市政府不止一次主动牵线，鼓励银行向民营科技企业“敞开大门”，1996年，时任深圳市委书记厉有为顶住压力，协调工商银行深圳分行给华为解决了3000万元的贷款。在此之前，身为民营企业的华为一直得不到以国有银行为主的金融体系的资金支持。在1998年出台的《深圳市高新技术企业的认定和考核办法》中，市政府规定不论企业经济性质、隶属关系，只要符合市高新技术企业标准的都给予认定，享受优惠政策，如减免土地使用费、减免城市增容费、减免税收、解决户口指标、解决微利商品房、办理赴港长证、安排科技贷款等，使这些企业在市场竞争中优先得到发展。（2）创造良好的法治环境。深圳市政府大胆进行科技立法的探索，颁布了《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》《深圳经济特区无形资产评估管理办法》《深圳特区计算机软件著作权保护实施条例》等，有效地保护了企业的知识产权。《深圳市奖励企业技术开发人员暂行办法》《深圳市企业技术开发经费提取和使用暂行办法》等，激发了科技人员从事技术开发的积极性。（3）创造良好的人才环境。招聘海外留学生，吸引国内外科技人才来深创业，推广员工持股、股份合作等企业形式，允许科技人才以专利、项目和技术入股。鼓励企业吸收高素质人才，探索在企业建立博士后流动站。随着高新技术产业对高层次人才需求的增加，2006年，创新高层次人才引进举措，将留学人员创业前期费用补贴提高到30万元，居全国各城市之最；以引进科技创新人才，并鼓励科技型企业设立管理股和技术股，以激励创新型人才落户；对高新技术企业和项目所需人员在调干调工、毕业生分配、入户等方面给予优先考虑。紧密结合产业发展需求，制定人才伯乐奖、鹏城杰出人才选拔培养办法、高层次人才奖励补贴发放办法等政策。设立“千人计划”创业园、市人才研修院和“孔雀计划”产业园，实施“孔雀计划”，聚集一大批具备较高专业素质和丰富海外经验、掌握先进科学技术、熟悉国际市场运作的海外高层次创新创业人才，实现了产业与人才的互动发展。

（七）构建区域产业创新服务体系

在政府的推动下，深圳率先建立了区域产业创新体系，为企业提供了良好的创新要素和市场环境。（1）建设高新技术公共技术平台。支持海内外企业、高校、科研院所、行业协会等投资主体创办多元化科技企业孵化器，形成由政府、企业、高校、行业组织等多元主体投入，市场化运作，面向社会开放，服务中小企业，为研究开发产业共性与关键性技术、解决产业发展的重大技术瓶颈、提高科技创新能力的公共技术平台。（2）完善科技创新服务体系。建立市场中介服务体系，如法律事务所、无形资产评估中心、知识产权事务中心等市场中介服务机构，提高企业在高新技术领域的要素配置效率。（3）建立和完善科技交易服务模式。探索成果交易与成果展示相结合、成果交易与风险资本相结合、落幕的交易会与不落幕的交易会相结合、成果发布与技术讲座相结合的路子，逐步形成“高交会”、技术产权交易等“一条龙”的科技交易服务模式，使深圳高新技术产业的影响迅速扩大，成为全国乃至世界瞩目的高科技成果交易中心和高新技术成果转化基地。尤其是一年一度的“高交会”，在推动高新技术成果商品化、产业化、国际化以及促进国家、地区间的经济技术交流与合作中发挥着重要作用，成为中国高新技术领域对外开放的重要窗口。

（八）引导和培育创新文化的生成和发展

创新文化的形成发展，离不开政府的引导与培育。早在2006年，深圳就开风气之先出台了《深圳经济特区改革创新促进条例》。这个条例至今仍为人称道的一点就是“宽容失败”。条例明确规定，改革创新未达到预期效果，只要程序符合规定，个人和所在单位没有牟取私利，可予免责。此外，深圳还出台相关文件，对创业失败的人才给以基本生活保障。营造良好的创新文化，以“读书月”、“创意十二月”、“市民文化大讲堂”、“自主创新大讲堂”等系列品牌活动为载体，深化建设创新型城市的文化条件和环境。2008年，将每年12月7日设立为“深圳创意设计日”。加强知识产权知识的宣传与培训，创办“知识产权半月谈”、“知识产权名人讲堂”和“知识产权鹏城论坛”等活动，发布《深圳市知识产权发展状况》白皮书。一系列鼓励创新的政策文件出台和活动举办，为培育创新精神、弘扬创新文化、激发创新潜力发挥了积极作用。目前，深圳已形成了政府有明确的“创新导向”、企业有内在的“创新动力”、市民有强烈的“创新激情”、社会有宽容的“创新氛围”的良好格局①王平聚：《深圳创新文化系统的形成与演变研究》，清华大学博士论文，2014年。。深圳独特的移民文化背景，加上深圳官方有意识地引导，促进了科技人才、资金和技术的流动，促进了深圳快速形成自主创新的意识和观念，为“深圳加工”转向“深圳制造”创造了前提基础条件，促进了高新技术产业的聚集发展。在移民文化基础上发展起来“敢于冒险、宽容失败”的创新创业文化，与社会资本以及区域政策体系，共同营造了支撑深圳区域创新的制度环境。

图3 深圳创新文化与创新型企业相互作用关系图①王平聚：《深圳创新文化系统的形成与演变研究》，清华大学博士论文，2014年。

五、启示与进一步讨论

深圳高新技术产业能够得到快速发展，关键因素是深圳政府和企业能够不断寻求当地的比较优势，政府遵守市场规则、制定法规和可行的产业政策，实现比较优势的动态调整，使技术创新保持活力。政府和企业的结合，形成了深圳高新技术产业不断发展的竞争优势。

（一）启示：加强有效市场和有为政府的协同配合是深圳创新发展的关键引擎

从各国经济发展和产业变迁的历史进程来看，经济发展、产业变迁以及伴随这一过程的制度变迁是一个连续的“变化谱”②林毅夫：《发展与转型：思潮、战略和自生能力》，《北京交通大学学报(社会科学版)》，2008年第4期。，这意味着，政府与市场的关系也必须置于这个连续的“变化谱”中予以动态考虑。从理论上看，政府和市场都是解决稀缺资源配置问题的特定制度安排，在实践中，一切资源配置的实现都是市场和政府互相结合的结果。深圳高新技术产业发展是由政府与市场共同主导促成的，有为政府与有效市场的关系是相辅相成、不可分割的统一体。

产业政策在全球范围内被广泛实施，这一点已经成为既定事实。因此，我们讨论的问题不再是政府是否应当发挥作用，要不要产业政策，而是政府应当如何发挥作用，如何设计恰当的产业政策，克服技术创新和产业升级过程中必然存在的外部性和市场失灵的问题，避免“过犹不及”以及“不及犹过”的两种倾向，以保证政府在正确的轨道上运行。政府与市场的关系和有效边界不仅要随着经济发展和产业变迁的进程而持续变迁，而且也要随经济体要素禀赋的不同特征而有所调整。

在市场经济机制下，政府的行为边界究竟在哪里，如何看待政府计划与市场机制在促进产业创新中基础研究的作用，这值得深入和精确的探究③金心异：《深圳发展高新技术产业的主要经验》，来源于https://www.sohu.com/a/240037632_701468。。迈克尔·波特认为“政府的首要任务是要尽力去创造一个支撑生产率提升的良好环境”、“政府方面则必须设定适当的目标并追求生产率，这是经济繁荣的两大柱石”和“政府最适当的角色是，推动产业升级，而非提供使产业逃避进步的‘协助’”。正如林毅夫所言，政府最为理想的状态应是“因势利导型政府”。这些真知灼见给我们的启示是：现代政府在社会发展、经济增长和技术跨越过程中必须扮演建设性的角色，要随着要素禀赋和发展环境的变化，善于甄别并发挥本地的比较优势，根据世界分工体系的变化趋势灵活调整增长策略，为争取世界分工体系的有利位置发挥指导性作用。

（二）进一步讨论

1.促进要素自由流动 产业发展是建立在要素禀赋基础上的，有什么样的要素禀赋结构就有什么样的经济发展水平和产业结构。当一个国家劳动力资源比较富裕，从而劳动力的成本或价格比较低廉时，在缺乏资本和技术要素禀赋优势的情况下，首先使用自身所特有的低廉劳动力，就成为经济起步时期最佳的，同时也是最低发展成本的自然选择，这也正是深圳乃至全国改革开放初期经济起步时的主要选择。

要素禀赋在特定阶段的状况是产业发展的起点，但是，要素的流动可能更为重要。创新要素的合理流动有利于优化要素资源在区域空间的合理配置，加速区域创新合作网络的形成，进而有利于推动技术进步和生产率的提升。创新要素具有“知识性”、“技术性”和“趋利性”等特征，使得其在区际间流动一方面可以加速新知识的发明和创造，从而推动技术进步，另一方面能够促进新的生产模式出现，推动创新主体技术效率的提升，从而助推产业发展从低级向高级不断演进，提升区域生产率水平①李超：《比较优势、适宜性技术进步与中国现代产业发展》，暨南大学博士学位论文，2012年。。在诸要素中，人力资本要素（人才）是最为关键的要素，是经济发展和产业变迁中最积极、最活跃、最革命、最重要的因素，既是知识和技术的载体，更是知识创造和技术创新的主体。知识、资本、技术、劳动力等都是随着人才的行为而发生流动的。

因此，深圳市要从加强基础设施特别是交通、通讯、互联网基础设施建设以及提高城市的智能化管理水平等方面入手，降低要素流动的成本，尤其是人才流动的空间成本，包括运输成本、贸易成本和拥挤成本等，引导投资者、企业、劳动者（包括人才）、消费者形成强烈的心理预期，促进优质要素源源不断流入本地区，从而形成要素质量提升和产业升级的良性循环发展路径。尤其是在粤港澳大湾区建设的背景下，要充分叠加深港两地优势，试点要素跨境自由流动，实现创新资源高度集聚。针对深港间的制度差异，尝试在落马洲河套地区打造要素自由流动试验区，实现深港之间人才、资金、技术、贸易等的无缝对接。如对深港双方认可的海内外科研、商务人员，在事前确认、机构出具证明等条件下，试行自由便捷的出入境签证措施。对深港联合科研项目资金在两地间的转移使用，试行更加宽松便利的政策，放松跨境科研拨款的限制，对深港科研、产业合作项目所涉货物、材料、仪器设备的跨境流通运输，试行类似保税货物的特殊通关待遇。

2.持续推进制度创新 高新技术产业的发展，是资金、技术、人才等多种要素综合作用的结果，要充分调动各种要素所有者的积极性并使他们形成集成和互动，关键在于制度创新，为要素所有者提供一种持续的动力机制。D·诺思和R·托马斯在《西方世界的兴起》中指出，18世纪以后西欧之所以首先出现经济迅速发展和人均收入迅速增长的局面，是由于这些国家具有更有效率的经济组织和保障个人财产安全的法律体系。美国学者A.Saxenian（1999）认为，硅谷和128公路两个主要高新技术产业基地的发展差异，源于它们的制度创新存在不同。而深圳的科技资源相对北京、上海远远不如，但深圳在制度创新上走在了前面，包括市场准入方面的有关规定、产权保护制度、营商环境的改善、企业的内部激励政策、企业之间合作网络的建立等，导致了深圳高科技产业走在了全国的前列。

未来，深圳要继续在制度创新方面走在前列，持续推动“制度创新+特殊政策”“制度创新+深港合作”“制度创新+营商环境”“制度创新+体制机制”“制度创新+风险防控”“制度创新+新城建设”的“制度创新+”模式的形成，以优质的制度供给、服务供给、要素供给和完备的市场体系，构成深圳城市发展环境的吸引力和竞争力。要借鉴和吸收中国香港在推行国际制度和标准上的丰富经验，利用好“一国两制”框架提供的制度改革空间，在深港创新及科技园开展市场准入、行业监管、应用示范等方面的新制度供应试验，率先在实验室管理、技术成果转化等方面建立更为自由灵活的机制。如针对生物医药产业创新发展的体制机制障碍，允许探索试行国际通行的药品和医疗器械监管审批制度，允许探索开展新型医学检测技术和生物治疗技术临床研究与应用，开展个体化治疗技术等应用示范等。

3.深化区域科技合作 深圳毗邻港澳，背靠珠三角，地处亚太主航道，具有突出的区位优势，作为经济特区、全国性经济中心城市和国家创新型城市，要在推动技术创新、建立协同创新体系方面发挥核心引擎作用。加强区域科技合作，明确科创合作的重点和方向，加速科研成果的转移和转化。聚焦生物制药、新材料、人工智能、微电子等产业领域，梳理香港科研机构、高校院所具有产业化潜力的技术，以及深圳和内地企业的实际技术需求，定期或不定期发布相关科技成果、知识产权和市场需求信息。吸引国际企业、科研机构、高校院所的创新资源在深圳科技园落地，搭建一批公共服务平台，培育一批科技中介机构，提供成果筛选、市场评估、融资担保、成果推介、各项检测、技术认证、专利认证、设计工程标准、会计、法律标准等同国际一流标准全面接轨。

4.全面扩大开放 积极融入世界分工体系是后发地区实现经济起飞、产业升级的重要前提，也是后发地区实现跨越式发展的关键。随着我国经济实力的大幅提升，中国企业在全球价值链分工中的竞争力逐渐增强，以美国为首的西方发达国家试图重新制定国际经贸规则，如中美贸易争端中，美国强调在华投资不公平而提出的301调查，涉及对外资所有权限制、以求技术转让为进入市场的条件等，其矛头直指中国潜在的竞争力源泉——“中国制造2025”。因此，随着资源禀赋和国内外发展环境的变化，传统的开放战略及发展路径已难以为继，我们要着眼于世界分工格局的演变，适时转变发展策略，通过主动改革，抢抓先行机遇，发挥本地的比较优势，探索新的适合自身要素禀赋特征的发展方式，争取占据世界分工体系更有利的位置，从“以开放促改革”转向“以改革促开放”。

从现阶段我国技术水平和自主创新能力来看，高新技术产业许多领域的发展仍离不开国外先进技术、设备、人才和资金的支持。因此，在全球化时代，广泛利用外部创新资源是提高创新效率的有效途径，但形成核心竞争力的关键在于技术的消化吸收和自主研发，靠自主研发核心技术，掌控技术主导权。因而，政府在核心技术上，更应当发挥因势利导的作用，支持或主导基础科研，以此支撑产业的技术创新和产品创新；在知识产权、政府采购、国有垄断、市场保护等方面加快与国际规则并轨。要以粤港澳大湾区建设为契机，充分发挥科技创新优势，充分利用港澳人才、国际化程度高等优势，打造大湾区国际科技创新中心，推动协同创新打造全球创新高地，发展更具国际竞争力的开放型经济。