楼笛晴　朱海英　黄茹萍

[摘 要]基层地方人大是人民代表大会制度在地方的组织载体，也是人大组织机构发挥作用的“最后一公里”。在国家治理现代化的背景下，地方人大在制度建设方面进行了一系列创新，这些创新对代表的代表性、回应性产生了显著的影响，提升了基层治理水平，有力推动了基层民主政治的发展。

[关键词]代表;选民;基层人大;制度;回应性

作为研究中国地方人大的一个观察窗口，基层人大具有哪些“制度化了的安排”，这些“制度化了的安排”又使得地方人大代表以何种方式代表选民、回应选民？这些制度安排会对代表和选民的关系产生何种影响，即地方人大组织机构的建设和制度创新对基层人大代表的代表性和回应性产生哪些影响？这进一步又会对地方基层治理水平和民主政治发展有什么影响？本文立足于调研中所获取的实践经验，并以代表理论为指导，简要介绍地方基层人大尤其是湖北基层人大在制度、机构建设以及代表工作方面所取得的进展，并对基层代表工作中所体现的代表回应性进行分析。

一、基层人大的调研情况

从中国的实际经验来说，基层人大作为人大体系中的“最后一公里”，在推动我国人大制度发展、加强基层民主建设方面具有重要意义。笔者所在的课题组走访了湖北省十数个县市区的基层人大以及部分省外基层人大，对基层人大的组织机构建设和基层人大的代表工作进行了实地了解和考察。在调研中笔者发现，我国基层人大建设目前在许多方面都形成了非常好的做法，部分地区通过创新工作方式方法、完善工作制度、激励代表履职等开创了基层人大建设的新局面，其经验比较好地结合了中国政治制度并具有一定地方特色。本文选取了其中三点主要经验进行介绍。

1.代表议案和建议

课题组在调研走访武汉市新洲区时，区人大常委会代表提供给课题组一份资料，即2017年武汉市新洲区第五届人民代表大会第一次会议的议案和代表建议汇编。资料显示，2017年该区共提出2条议案、63条建议。总体上看，所有的议案和建议大体上都是围绕文化教育、产业发展、基础设施建设等地区公共项目来提出的，还有少数建议是立足于全区或者是针对推动地方发展布局提出的。就议案建议的内容构成来说，文化教育方面占比30%，基础设施建设占比49%，产业发展、地区发展、社会保障等占比21%。就代表属性（代表属性包括职位、工作地点等）与其所提出的议案和建议的关系来看，代表属性多与所提出的议案和建议有比较密切的关系，一般来说，代表更愿意对自己工作职责内、工作地点周边的事项进行关注并提出议案和建议，且其提出的事项多是群众反映较多、呼声较高的诉求。特别是在湖北省进行的“聚力脱贫攻坚，五级人大代表在行动”的活动中，人大代表被分到各个代表小组（实体组织），到贫困户家中直接收集群众意见，向基层人大提交建议书，较好地维护了选民的利益。“人大代表在行动”这一工作机制，被湖北省多地保留下来，成为收集选民意见的主要途径。

2.民生实事项目人大代表票决制

2018年8月6日，课题组来到荆州市江陵县进行调研，在座谈会上，江陵县人大代表和代工委的同志都提到，自2018年以来，该县将乡镇民生实事项目人大代表票决工作纳入议事日程，在前往湖北松滋、浙江宁海调研的基础上，加快推动本地票决制试点工作启动，将代表票决制工作流程细化为“五个阶段、十个环节”，并对每个阶段、每个环节都明确了目标任务和时间节点。

同样，对于南京市高淳区来说，2018年也是该地实行民生实事项目人大代表票决制的初始年。在座谈会上，高淳区代表介绍了票决制的具体步骤。首先，人大和政府对群众意见建议形成初步统计并进行初步筛选，确定候选项目，继而在镇人代会上代表票选出正式项目，在项目实施过程中，代表小组跟踪监督。探索票决制工作也已被列为2018年度高淳区人大常委会的重点工作议题。目前，该区计划在6个镇推行这一制度，而最先开展这一制度的东坝镇目前各项工作都进行得较为顺利。

3.代表联系选民制度

2018年8月1日，课题组来到天门市岳口镇粮仓巷村的党群服务中心，该片区的人大代表小组活动室就设在此处。该代表小组活动室配备比较齐全，墙上张贴有该村的各项制度，如便民服务投诉制度、脱贫攻坚代表联系基层情况。此外，该村建立了较为完善的选民联系代表制度，具体可体现为专门的人大代表联系群众记录本，详细的人大代表联系群众登记表等。记录本包括每位代表接待选民的次数、联系时间、事项等内容，登记表内容则覆盖了代表的基本情况、接待群眾的时间地点、代表联系群众基本情况介绍、群众反映的问题及交办情况、办理事项的完成度及群众满意度等。据当地的镇人大主席以及人大代表介绍，粮仓巷村在人大代表的推动下，积极创新了村民自治组织，建立了村民小组会议、监督委员会、会计委员会、理事长会议等，会议成员加总基本上覆盖了全体村民。该村建立了三级议事会来讨论村中事务，公开投票表决，因此，村中重大事务经过三级议事会议的层层推进后都能够实现群众的完全知晓及切实参与，这也使得村级事务都能够顺利推进。由于制度较为完善，代表对于群众的呼声能及时回应，近年来该村实现了村民零上访的记录，这不仅在该市而且在全省都是极其少有的。

二、理论回应与建议

1.政策回应性与议案建议的提出

代表提出的议案和建议在很大程度上可以反映出其代表的利益主体属性特点。我国人民代表大会制度规定，基层人大代表由选民直接选举出来，受选民监督。然而，长久以来，不少人大代表仅仅是充当着“国家代理人”的角色，其代表的利益主体更多的是国家，但是近些年我们发现基层人大代表在议案和建议的提出方面发生了较大转变，一方面，其内容更多地反映出区域内涉及面较广、选民反映较多、关系重大的民生项目，另一方面，议案和建议的提出往往经过实地调查、多方论证才提出。人大代表以议案和建议为中介，把底层民意带到政府机关，发挥了民众和政府之间的桥梁纽带作用，实现了民意上达，也部分实现了人大代表对于选民的政策回应。基层人大本身就是我国人民代表大会机构建设的“最后一公里”，而许多基层人大代表本身也是从各县、各乡镇中选举出来的，并且在当地具有较高的知名度和威望，在反映地区发展问题和加强选民联系方面具有天然的情感倾向，这也是基层人大尤其是乡镇人大能够较好地回应民意的重要因素。

2.分配回应性与民生实事项目人大代表票决制

民生实事项目人大代表票决制是指政府在广泛征求人大代表和人民群众意见建议基础上，提出民生实事工程候选项目，同级人大代表在本级人民代表大会会议期间，以投票表决方式选择决定正式项目，会后由政府组织实施，并全程接受人大代表和人民群众监督的制度。在该制度的实施步骤中，人大代表的分配回应性主要体现在代表对于实事项目预算的监督上。具体来说，代表通过听取政府在人代会上对实事项目的相关介绍包括政府公开的实事项目的分配资金额度、资金来源等，行使质询权、建议权、表决权等。在项目实施过程中，代表实时对项目的资金使用、资金流向等资金安排进行监督，并通过发放督查表、调研走访、视察调查等方式多角度监督预算的使用。在项目完成后，人大通过听取政府工作汇报等实现事后监督。也就是说，票决制为人大代表进行全程、多种方式、多个角度监督政府预算提供了非常有效的制度安排，为分配回应性的实现创造了有利条件。票决制在各地基层人大的实施中取得了比较好的效果，并一定程度上实现了人大代表的分配回应性。同时这一制度借助人代会等平台与政府就预算进行沟通，发展了我国的协商民主，很好地把票决结果的刚性与协商过程的柔性结合起来。因此，民生实事项目人大代表票决制无论是从基层人大行使重大事项决定权和监督权还是实现人大代表的分配回应性来说都是一个值得进一步推广的创新举措。

3.服务回应性与代表联系选民制度

在基层人大，人大代表对于选民所提出问题的关注和国外议会中的代表对于选区的“服务代表性”有相似的一面。代表不仅仅要在政策制定上为选区的利益代言，更要在选民所提出的具体问题和要求上积极回应，争取帮助选民解决具体的问题。有的基层人大会以联系选民的质量作为对人大履职的要求，还有的基层人大推行了代表述职和选民评议的机制，那么代表在联系选民这方面的表现更会和自身履职评价相关。

三、结语

本文从实证的角度对中国地方人大的制度安排与人大代表的代表性、回應性以及基层民主政治发展进行了讨论。通过对多个县市人大在议案建议、民生项目人大代表票决制和代表联系选民制度这三项制度设计及具体实施情况的实证分析，发现基层人大的制度创新对代表的代表性、回应性产生了显著的影响，提升了基层治理水平，并促进了基层民主政治的发展。在既有的人大代表借助议案建议渠道影响政策输出的正式制度下，人大代表具有较强的动机为所在单位、地域和行业领域的选民做出政策回应。特别是在议案建议提出流程规范且设置了反馈机制和跟踪机制的地方，代表对选民的政策回应效果越强。而作为地方人大对预算监督机制的一项制度创新，民生项目人大代表票决制一定程度上解决了人大预算监督权悬空的问题①，体现出明显的制度性成长;同时，这项制度安排本质上为代表对选民做出分配回应增加了新的渠道。通过事前介入资源的分配过程，事后进行预算实施监督，基层人大在利益分配和地方权力格局中重塑了政治角色，有力推动了基层民主政治的发展。

注释：

①马骏和林慕华通过对全国38个拥有立法权的城市进行问卷调查发现，经过十余年的预算改革，城市人大预算监督已经开始从原来的程序性监督迈向实质性监督;两位学者通过针对64个地方人大的从事财经工作人员的问卷调查以及实地调研发现，中国部分地方人大已经开始通过提前介入、预算初审等方式重塑自己在预算过程中的角色，试图在预算分配中表达不同的声音，影响政府的预算资金分配。参见《中国城市“钱袋子”的权力：来自38个城市的问卷调查》，《政治学研究》2012年第8期。

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）

（责任编辑 矫海霞）