吴永刚

创新人大工作方式、提升人大工作实效不仅是新时代发展的需要，更是社会主义民主建设的现实要求。党的十九大报告指出：“更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”乡镇人民代表大会作为最基层的权力机关，“是践行人民代表大会制度的‘最后一公里”[1]。作为基层广大人民群众实现人民当家作主的权力机关，其作用的发挥在很大程度上要依赖于乡镇人大代表履职实效的提升。

一、提升乡镇人大代表履职实效意义重大

乡镇人大代表是基层民主建设关键一环中的关键群体，其履职实效的高低直接关乎社会主义民主政治的优势和特点能否充分发挥出来，关乎新时代中国特色社会主义民主政治建设的方向和成效，新时代提升乡镇人大代表履职实效具有十分重要的现实意义。

（一）从政治文明维度看，直接关乎基层民主建设的成效

“人民代表大会制度发展和完善的程度，是衡量中国特色社会主义民主政治发展水平的重要尺度。”[2]乡镇人大作为人大制度体系的重要组成部分，在基层民主建设中发挥着独特的基础性作用。乡镇人大代表是党和国家联系基层广大人民群众的桥梁和纽带，其履职实效直接关乎基层民主建设的成效。乡镇人大作为我国最基层的权力机关，在保证人民群众依法实行和享有的民主选举、民主决策、民主监督等各项权利方面发挥着不可替代的作用。社会主义民主的广泛性和真实性最终要在基层民众当家作主权利的实现上来体现，最终要靠人大代表切实有效的工作来落实。乡镇人大代表是基层民众利益的直接代表者和维护者，其履职实效直接决定了基层民众利益能否得到切实的维护和实现。新时代建设高度的社会主义政治文明，应从提升乡镇人大代表履职实效入手。

（二）从乡村振兴维度看，有利于推动农村经济社会发展

乡村振兴战略是党的十九大提出的七大战略之一，这一战略的实施将事关社会主义现代化建设的全局，是新时代“三农”工作的总抓手。实施乡村振兴战略不仅需要党和国家的政策支持、资金投入、人才支撑、产业扶持等，而且更需要激发广大农民的积极性和主动性，必须要汇聚社会的磅礴之力助推乡村振兴。乡镇人大作为基层的权力机关，是落实乡村振兴战略的第一关键主体，乡镇人大代表将在建言献策、凝聚力量、调动农民积极性等方面发挥重要的作用。乡村振兴事关每一个农民的切身利益和国家的发展大局，乡村振兴战略的实施既需要国家的全局性规划，同时也需要具体的实施方案。各个乡镇乃至村一级的情况千差万别，实施乡村振兴战略必须要结合每一村的实际情况，汇聚群众的智慧、群策群力，才能有效地推动乡村的振兴和发展。乡镇人大代表大多数都是当地的“精英分子”，在基层百姓心目中的地位较高，其卓越有效的工作对于乡村振兴战略的落实落细至关重要。

（三）从依法治国维度看，有利于夯实人民的主体地位

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是新时代人大工作实践创新的根本遵循。支持和保证人民实现当家作主，确保人民当家作主的权利落实到治国理政的方方面面，是推进依法治国战略的根本目的。“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”[3]坚持以人民为中心的发展观，必须要在国家治理体系中确立人民的主体地位，坚持人民的主体地位，是新时代推进全面依法治国的一项基本原则。人民群众意志能否上升为国家意志，关键在于人大代表能否依法有效地履行职责。乡镇人大代表在基层维护人民主体地位方面发挥着不可替代的作用，通过依法监督乡镇人民政府、依法參与乡镇重大事项审议、依法开展执法检查等工作，有效地维护基层人民群众的切实利益，把坚持人民主体地位的治国理政理念贯彻落实到最基层。

二、新时代乡镇人大代表履职中存在的突出问题

乡镇人大代表在推进基层民主法制建设、维护农村社会稳定、助推乡村振兴等方面发挥了巨大作用。然而，由于众多主客观因素的影响，乡镇人大代表在履职中存在着一些较为突出的问题，严重地影响到了人大工作的效率和质量。新时代乡镇人大代表履职中存在的突出问题主要集中在以下几个方面。

（一）履职责任意识不强，监督流于形式

我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人大监督在国家监督体系中具有最高权威性，“但现实中，乡镇人大监督的权威性并未完全树立，时有被监督对象敷衍应付的情况”[4]。造成这一现实困境的原因是多方面的，既有法律制度设计方面的因素，也与乡镇人大代表履职责任意识不强密切相关。强烈的责任意识是人大监督取得较好效果的前提和基础，然而乡镇人大代表大多数都是兼职，有的认为当选为人大代表仅仅是一种荣耀，而忽视了人大代表本身所肩负的责任和义务。“现实中，那些分管党委、政府部门工作的人大主席、副主席等往往是党委、政府的副职，造成了既当裁判员又当运动员。”[5]“双重身份”进一步弱化了乡镇人大代表的履职责任意识，使得乡镇人大代表对同级政府监督往往成为一种形式。

（二）代表履职能力不强，表决流于形式

表决权是法律赋予人大代表的一项重要权利，表决作为人大代表的法律行为，在代表人民参加行使管理国家权利中发挥着关键性的作用。表决不仅仅是人大代表的个人行为，既需要尊重本选区选民或者原选举单位的意见和要求，同时也要从全体人民的利益出发考虑问题。这对人大代表的履职能力提出了较高的要求。表决是人大代表基于认真审议列入会议议程的有关议案和报告的基础上而做出的一种法律行为，人大代表本身的履职能力对行使法定的表决权极为重要。就乡镇人大代表的总体情况来看，文化水平普遍不高、主动学习的意识较为淡薄，尤其是在审议乡（镇）政府财政预算、发展规划等过程中表现出力不从心，进而导致乡镇人大代表在表决时往往随大流，使得表决行为蜕变为“走过程”。

（三）代表联系群众不够，议案沦为空谈

人大代表依法享有提出议案权，提出议案是人大代表履行代表职责、代表人民参与管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的重要方式，议案质量的高低对于新时代坚持和完善人民代表大会制度具有重要作用。议案在当前我国政治生活中的作用越来越突出，成为全社会关注的焦点。“近年来，人大代表提出的议案和建议的数量在不断增加，但总体上质量较低，代表履行职责状况尚未达到法定要求。”[6]一个高质量的议案不仅在形式上较为规范，而且在内容上能够针对现实问题提出有效的解放办法，一个高质量议案的产生必定是建立在人大代表深入生活、深入群众的基础上。当前，在乡村振兴战略实施的大背景下，一些乡镇人大代表深入基层不够，主动联系选民的积极性不够。由于对社情民意了解不够，提出的议案与本地区经济社会发展联系不大，提出的建议也缺乏针对性和操作性。当议案一旦沦为空谈，广大村民的心声将很难被基层权力机关“听见”，议案也就是失去了它本身应该具有的价值。

（四）对代表履职监管不够，履职效果难以保证

加强和创新人大代表履职监管机制，是新时代坚持和发展人民代表大会制度的现实需要。每一级人大代表“都要忠實代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力”[7]。虽然我国的宪法、代表法及选举法等对人大代表的履职要求及监督途径和方式都有明确的规定，然而由于监管机制不健全、监管主体责任意识不强、监管方法滞后等原因的存在，造成人大代表履职效果在很大程度上完全取决于自己的主观能动性，这一现象在乡镇人大代表中表现的尤为突出。由于对乡镇人大工作的考核缺乏硬性指标，再加之广大村民对乡镇人大代表监督意识不强，使得以村干部和企业负责人为主体的乡镇人大代表在履职过程中往往敷衍了事。“干好干坏”未受到应有的奖励或惩罚，致使一些乡镇人大代表在履职过程中“选择性”开展工作，履职效果难以得到保证。

三、新时代提升乡镇人大代表履职实效的路径

新时代坚持和发展人民代表大会制度，必须要切实提升乡镇人大代表的履职实效。

（一）坚持和完善党对乡镇人大工作的领导

“中国共产党领导是人民代表大会制度的本质特征和最大优势，也是实践人民代表大会制度、做好人大工作的根本保证和关键所在。”[8]提升乡镇人大代表履职实效，必须要理清乡镇人大与同级党委之间的关系，坚持乡镇党委领导是同级人大代表履职必须要坚持的基本原则，乡镇人大代表要紧紧围绕乡镇党委的中心工作发挥作用。实施乡村振兴战略是现阶段党和国家在农村的中心工作之一，乡镇人大代表要在维护乡村社会稳定、推动乡村产业升级及经济社会发展等方面做出应有的贡献，这是乡镇人大代表履职是否有实效的关键之所在。乡镇党委要为乡镇人大代表依法履职创造良好的外部条件和制度保障，要发挥纵览全局、协调各方的核心作用，为乡镇人大代表履职营造良好的舆论环境，使乡镇人大代表的履职受到乡镇各部门的高度重视。乡镇人大代表只有在党的正确领导下，才能坚持正确的政治方向，才能使自己的履职产生巨大的实际效益。显然，坚持和完善党对乡镇人大工作的领导，是乡镇人大代表履职取得实效的根本前提。坚持和加强党对乡镇人大工作的领导，与重视和尊重人大工作并不矛盾，其本身就是重视人大代表履职实效的重要体现。

（二）健全乡镇人大代表履职监管机制

健全的监管机制是人大代表履职实效得以提升的基本保障，“提升人大代表履职实效需要进一步健全相应的机制，主要包括保障机制、培训机制、激励机制和约束机制”[9]。通过健全乡镇人大代表履职监管机制，加大考评监督的力度、细化考核指标，倒逼乡镇人大代表履职责任感的提升。当前，应当从以下几个方面入手。第一，要着力完善选民对乡镇人大代表的监督机制，宪法及代表法对人大代表要接受选民的监督有着明确规定，然而由于监督机制的不健全，乡镇人大代表很少主动地向选民告知履职情况，信息的不对等性使得选民很难对乡镇人大代表的履职情况进行监督。第二，完善乡镇人大代表的考核机制及退出机制，比如，重庆市江北区探索和摸索出的人大代表履职积分公示制，有效对人大代表履职进行实时监管。要明确乡镇人大代表考核的主体及指标内容，并利用新媒体技术建构起科学的监管途径体系。另外，要完善乡镇人大代表的退出机制，对于一些履职不称职的乡镇人大代表要依照法规进行监督，规范罢免程序及代表本人主动退出流程。第三，要完善乡镇人大代表主动联系选民的机制，严格要求人大代表走访选民和召开座谈会的次数、流程等，要利用自媒体拓展乡镇人大代表向选民述职的渠道和方式，为双方互联互通搭建平台。

（三）切实加大乡镇人大代表的学习和培训力度

“人大代表履职效果源于观念的更新和素质的提高。”[10]能力不足是制约乡镇人大代表履职实效普遍不高的一个重要因素。新时代对乡镇人大工作提出了新的任务和更高的要求，乡镇人大代表履职能力不足严重地制约和影响着新时代基层人大工作的创新发展。加大乡镇人大代表的学习和培训力度，乃是当前提升其履职实效的重要途径。第一，建立和完善乡镇人大代表参加学习及培训的相关制度，要在人力和物力上予以保障，坚决摒弃学习和培训“走过场”，要将参加学习和培训的成绩及表现纳入乡镇人大代表的考核指标体系中。第二，搭建乡镇人大代表履职经验的交流平台，要利用自媒体等网络通信手段拓展学习的渠道和形式。比如，以乡镇人大公众号和微信群为基点，打造灵活多样的乡镇人大代表网络学习平台。第三，坚持理论学习和实务培训并重的原则，理论学习不仅要系统学习人大理论，而且还要注重县情及乡镇基本情况的学习和了解。理论学习要在学懂弄通上下功夫。实务培训要注重乡镇人大代表对具体工作程序的理解和掌握，要着力破解乡镇人大代表在履职中遇到的现实困惑及瓶颈。

注释：

[1]本刊编辑室：《新时代人大代表和乡镇人大当有新作为》，载《时代主人》2018年第7期。

[2]张衍霞、王延超：《当前乡镇人大工作面临的问题及对策研究——基于对山东省 17 市 104 位乡镇（街道）党委书记的访谈》，载《理论学刊》2018年第4期。

[3]习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，网址：http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/0215/c64094-30704130.html.

[4]邱伟化：《浅析乡镇人大工作监督的弱》，载《人大研究》2014年第11期。

[5]李禄俊：《当前我国乡镇人大工作面临的困境及其解决策略》，载《四川省社会主义学院学报 》2015年第4期。

[6]吴玉英：《简论依法改进人大代表议案之提出与处理》，载《广东行政学院学报》2006年第6期。

[7]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立 60 周年大会上的讲话》，载《人民日报》2014年9月6日第2版。

[8]田洪俊：《人民代表大会制度的内在逻辑》，载《前线》2019年第4期。

[9]林蕾：《论人大代表履职实效的提升》，载《汉江师范学院学报》2019年第4期。

[10]王跃福：《人大代表履职效果源于观念的更新和素质的提高》，载《新疆人大》2018年第6期。

（作者系陕西中医药大学讲师、博士）