李扬

【摘 要】旅游警察作为一个新兴事物在我国刚刚起步。论文介绍了旅游警察制度的发展历史，并对前景进行了展望，希望能为制度的完善提供借鉴。

【Abstract】The tourism police has just started as a new thing in China. This paper introduces the development history of the tourism police system and looks forward to the prospects. It hopes to provide reference for the improvement of the system.

【关键词】旅游警察;制度完善;探索

【Keywords】tourism police; system improvement; exploration

【中图分类号】D631.1                                           【文献标志码】A                                【文章编号】1673-1069（2019）07-0105-03

1 引言

近年来，我国的旅游产业发展日新月异。据统计，2018年全年的旅游总收入为5.97万亿元，同比增长10.5%。同时，通过初步测算可得，全年全国旅游业对GDP的综合贡献为9.94万亿元，占GDP总量的11.04%。在旅游市场突飞猛进的同时，也暴露出我国旅游产业存在着诸多的问题，层出不穷的旅游纠纷、旅游矛盾，为这份可喜的成绩蒙上一层阴影。面对日益庞大的旅游群体，在旅游行程中，旅游者权利的保障的压力也随之突显。随着《旅游法》的颁行，初步解决了旅游行业有法可依的问题。但《旅游法》作为上位法律，其具体的实施还需要一系列规章制度加以细化，以便更具可操作性。其中，旅游警察作为最重要的制度之一，发挥着不可替代的作用。因此，对旅游警察制度的建立过程进行回溯，博采各国的经验，对于我国旅游警察制度的进一步完善十分重要。

2 建立健全旅游警察制度的紧迫性

2.1 旅游人数日益庞大

2018年全年，国内旅游人数55.39亿人次，比上年增长了10.8%。庞大的旅游人数给各地的社会治安管理带来了巨大的压力。而且，由于我国年休假制度有待完善，错峰旅游的情况尚不理想，导致我国的旅游客流并发性极强，对于社会管理体系的鲁棒性要求也极高。以2018年为例，从时间上看，2018年春节期间全国共接待游客3.86亿人次，约占2018年全年旅游人数的7%;五一、端午、中秋、国庆合计接待游客约10.6亿人次，占全年的19%;从空间分布看，旅游总人数前十名的城市合计接待游客25.5亿，超过全国旅游总人数的46%，马太效应极为明显。由以上数据可见，我国旅游客流并发效应显著，旅客出行时间统一，出行目的地趋同，对于重点接待城市的冲击较大。为了应对挑战，已经有若干旅游热点城市先行一步，建立了旅游警察这一旅游业综合治理机制中的关键一环，以保障社会秩序的正常运行，维护旅游者的合法权益。

2.2 旅游乱象频发，执法主体缺位

在各地旅游产业蓬勃发展的同时，层出不穷的旅游乱象也殆害着旅游产业的健康发展，危害着行业的良好环境。面对诸如“甩客”“宰客”等现象，势单力薄的旅游者无力维护自身的合法权利，只有忍气吞声，一些旅游者的财产安全甚至人身安全也得不到保护。青岛大虾事件中，旅游者不得不屈服于店家的淫威，支付了天价费用。即使报警，也陷入投诉无门的境地，派出所说“我们管不了”，物价局说“等明天处理”。然而，旅游行业的特殊性决定了此类纠纷拖不起，也拖不得，问题必须即时解决。倘若有完备的旅游警察制度，便可以即时解决这场纠纷，避免为旅游者带来极差的旅游体验。在此事件中，民警执法权的缺失也从证明了旅游警察制度的必要性。旅游产业，作为一个包括吃住行游购娱等多环节的复杂性、综合性产业链，不可避免地涉及旅游、工商、税务、环境等多个部门。因此，在实践中，公地悲剧屡屡发生，各部门踢皮球、推诿拖延现象数见不鲜。所以，在旅游行业中亟待建立一个拥有统一执法权，能牵头治理旅游行业种种乱象，高效、专业的旅游警察制度，以解决此类问题。

3 境内外旅游警察制度的成功经验

3.1 境外旅游警察制度概况

旅游警察制度滥觞于20世纪70年代的希腊，最初的设立目的是保护旅游区内旅游者的人身财产安全和维持治安。由于良好效果，得到了其他以旅游业为支柱产业的国家的纷纷效仿。除希腊外，目前已经建立该制度的国家和地区有埃及、西班牙、韩国、尼泊尔、俄罗斯等，我国澳门地区也于2017年正式建立旅游警察制度[1]。综合来看，各地的旅游警察制度都经历了一个从普通警察抽调到专业化人才培养，执法权从无到有、从少到多，从普通到专业的过程。其中，以埃及、以色列為代表的面临恐怖袭击威胁的国家，旅游警察制度着重强调了安保职能，埃及在其著名旅游区如金字塔、赫尔格达等都配备了旅游警察，保证旅客的安全，以及时应对突发情况。而以希腊、俄罗斯为代表的国家则注重旅游警察的社会服务职能，希腊于2016年设立了“旅游警察帮助游客办公室”，受理游客身份证件丢失后的申领。同时，为帮助外国游客跨越语言交流的鸿沟，希腊设立了统一热线1571，由掌握游客母语技能的旅游警察直接受理游客的投诉。以泰国、韩国为代表的旅游警察制度着眼于警察的本职工作——执法职能，治理旅游乱象，管理社会秩序，打击旅游犯罪，拥有完备的执法权[2]。与此同时，因为涉外旅游在泰国经济中的支柱性地位，泰国旅游警察颇具特色的一点在于其专注于涉外纠纷。比如，泰国本土商场中的发生泰国本国游客纠纷案件，由地方警察处理，只有涉及外国游客，才归属旅游警察管辖。

3.2 境内旅游警察制度概述

自2015年海南省三亚市设立我国首个旅游警察支队以来，该制度在各地蓬勃发展。有力地提升了旅游者的安全感和满意度。三亚旅游警察除配备警械在当地各景区巡逻执法外，还使用暗访、便衣等多种手段开展工作。打击“黑导游”“黑餐馆”等旅游乱象。三亚设立了12301旅游服务热线，且110报警电话也会及时将涉旅警情及时转接。在主城区可保证5分钟内出警。成为游客在三亚游的“定心丸”。此后，贵州、云南、北京等地也随之建立了旅游警察队伍。其中，贵州利用国家大数据中心的产业优势，建立旅游警察监管系统，实时监控景区内游客分布、车辆进出情况，形成了现代化的管理体系。

4 我国旅游警察制度的进一步完善

4.1 执法合法性来源

《旅游法》的颁布和实行，解决了旅游领域有法可依的问题。然而通观《旅游法》全文，并未明文提及旅游警察的执法权问题。涉及旅游监督管理的第八章和旅游纠纷处理的第九章也仅以“县级以上人民政府”“旅游主管部门”此类模糊字眼描述。所以，根据当前的旅游警察制度，在面对诸如盗窃、抢劫之类的刑事案件时，尚可以做到于法有据;但当面对还不构成犯罪行为的旅游纠纷，如面对“黑餐馆”“购物费”等典型案件时，处理起来便显得于法无据，捉襟见肘。“青岛大虾”事件也正说明这一点，警察即使出警，但没有法律明文规定，不能给予处罚，这样反而使餐馆老板更加跋扈，逼迫游客付款。所以，在法律规定中明确给予旅游警察执法权，便成为相关旅游法规立法工作的当务之急。若没有明确的法定执法权，该制度即使建立，也只能是寸步难行。

4.2 机构设置

作为一个有一定专业性要求的新警种，旅游警察设置在哪个部门直接决定了该制度的成效。我国目前绝大多数的现状是将旅游警察设置在公安机关，以支队的形式出现。也有学者建议应设立公安部垂直管理的独立机构。公安机关的一般工作模式与方法，对于旅游警察这一新兴警种有借鉴的价值，但不能生搬硬套，毕竟公安机关作为国家暴力工具，决定了其坚硬的形象，然而面对游客，更需要做好服务的职能。因此，可参酌铁路警察、林业警察等专业警察，建立由文化和旅游部与公安部双重领导的体制[3]。而且由于我国绝大部分地区治安状况尚可，在省级以下地区，可考虑将旅游警察设置在文旅部门，更加偏向于服务职能，以便更好地为旅客服务。当然，在有安全隐患威胁的地区，如面临三股势力威胁的新疆等地，可将其设置在公安机关序列，从而有效应对景区内的突发事件。具体机构的设置由各地灵活掌握，因地制宜。

4.3 人才梯队建设

参考各国旅游警察的成功经验可以发现，对旅游警察的素质要求远比一般警察高。掌握流利的外语，符合社交礼仪要求，甚至希腊旅游警察还有形象要求。在希腊，想成为一名旅游警察除了要满足通常的从警标准外，还需要至少会讲英语，身高至少1.7m。毕竟，某种意义上，旅游警察是一个国家的“旅游大使”，直接关系到旅客对于一国旅游环境的印象分。在目前阶段，由于我国系统的旅游警察培养模式尚未建立，可考虑先从现有的警察队伍中择优选出符合条件的人才，再进行文化旅游专业方面的培训。一般说来，除掌握公安工作基本方法外，还应当掌握工商、旅游、文化、宗教等多方面的知识与技能，特别是外语能力的培养。与此同时，可积极发挥协警的作用。在警力配给不足的地区，可考虑实行招录具有外语等专业技能人员，辅助尚不具备该技能的民警开展执法工作，以此作为过渡措施。还可效仿泰国经验，建立“国际志愿旅游警察”队伍。泰国普吉岛有上百名旅游警察，其中外国籍的志愿旅游警察有近50人，他们中有些来自英美等西方国家，有些来自亚洲国家，在本国曾拥有警察身份或执法经历，同时熟练掌握泰语和英语，通过泰国警察总署的考核，获得正式的“国际志愿旅游警察”资格。其优势在于可通过母语协助来自本国的赴泰游客。当然，还可以与各高校加强联系，可由各高校中具有专业技能的学生作为志愿者，赴景区实习，协助本地区旅游警察工作的开展。

4.4 工作方式

4.4.1 现场执法

作为主要的执法方式，现场执法应当成为旅游警察常态化的工作模式，国外也正是如此。以埃及为例，埃及的旅游警察，每一个都荷枪实弹上岗，不同景区的警察配备不同的武器，埃及国家博物馆和庞贝石柱景区的警察配手枪，金字塔景区的配自动步枪。埃及南部沙漠常有强盗出没，所以从阿斯旺到阿布·辛拜勒神庙的路程中，会有旅游警察车队进行安全保障。我国贵州省的旅游警察建立了以巡逻车队和步行巡逻队为特色的流动执勤队伍，每日在各大景区中巡逻，保证景区的安全，维护社会秩序，及时解答游客疑难[4]。旅游警察也要借鉴公安工作中的经验，采用便衣、线人等形式，防患未然，将可能发生的旅游纠纷消灭在萌芽状态。比如，解决黑导游问题，暗访和便衣肯定比其他方法效果好。在搜集足够证据后，现场打击。当然，必须摒弃钓鱼执法行为。

对于现场执法中警械配备的问题，考虑到我国整体治安情况较好，绝大多数景区的旅游警察不宜配备枪支等致命性武器，应以警棍、催泪喷射器等非致命性警械为主。以免在执勤过程中丢失枪支，造成社会隐患。然而，考虑到各地安全形势不一，在确有必要的景区，可考虑在固定场所集中存放一些枪支，由专人管理，以应对极端情况。发生突发情况时，可以及时获得火力支援，以应对如“3.1”昆明火车站暴力恐怖案之类的恶性事件。

除打击景区内违法犯罪外，旅游警察的另一重要职能便是化解旅游纠纷，为游客排忧解难。现场执法模式也能够最大程度地满足这一职能要求。流动执法车辆在景区内巡逻，可以及时为有需要的游客提供帮助，无论是身体有恙需要就医，还是需要指点方向，抑或发生旅游纠纷，流动执法车都可第一时间抵达现场开展工作。

4.4.2 非現场执法

无论配备多少旅游警察，都不可能做到100%全覆盖。因此，利用现代科技成果，开展多种形式的非现场执法工作，便成为执法工作的有力补充。前述的贵州省所建立的旅游警察监管系统便是先进做法之一。可通过利用大数据技术，及时掌握景区内的人流、车流数量及分布，对可能发生拥堵的路段提前予以疏导，防患于未然。同时，可以借助个人信用信息基础数据库，将景区内的行为与个人信用挂钩，对于逃票、破坏文物、乱涂乱画之类的行为，及时上传信用平台，予以处理。也可借鉴公安机关为满足城市治安防控和城市管理需要所搭建的“天网工程”，利用GIS地图、图像采集、传输、控制等软硬件设备对景区内重点区域进行实时监控，为维护景区治安和打击犯罪提供强有力的保障。利用类似系统，可针对旅客在景区内的不文明行为建立黑名单制度，对于黑名单中已有某些前科，如曾屡次在景区内乱涂乱画的游客，谢绝其进入景区。

5 结语

在我国，旅游警察作为一个新生事物，在日益展现其保障安全、服务游客的重要价值的同时，必须承认其尚有诸多欠缺与不足。学界对于该制度的认识也是以照搬国外经验为主，而与国情实际联系不够。我国警力普遍紧缺，基层派出所缺员现象严重，大部分民警都在超负荷运转。因此，寄希望于短期内建立一支像希腊、泰国等以旅游业为经济命脉的国家所具有的庞大旅游警察队伍未免显得不切实际。埃及旅游警察使用致命性武器的门槛之低，我国也不可能照搬。所以，随着探索的进一步深入，应当着重联系我国的特有制度与国情。比如群众路线，群防群治、群策群力，依靠人民群众的力量开展工作。再比如，公安机关将绝大部分治安问题定义为人民内部矛盾，对于人民内部矛盾，应当以调解为主，少动用强制手段。这也就对我国的旅游警察在执法中的工作方式和工作艺术提出了更高的要求。在旅游安全的保障与旅游服务质量的提升上，旅游警察都将在其中发挥不可或缺的作用。

【参考文献】

【1】乔亚男.分析旅游警察制度建设[J].旅游纵览（下半月），2018，271（05）：20.

【2】钟参综.国外“旅游警察”主要管什么？[J].小康，2015（12X）：36-39.

【3】范玉，付俊华，于晓秋.论铁路警察宏观管理体制改革[J].铁道警察学院学报，2000，10（4）：10-16.

【4】李帅.我国旅游警察制度研究[D].桂林：广西师范大学.2017.