网约车平台监管的规制“失灵”问题研究

2019-09-17王嘉文

汽车与安全 2019年7期

王嘉文

摘要：网约车平台企业在近十年的发展中逐渐走向成熟，政府近年来也积极出台相关的法律规范，希望为这个新型的行业营造相对健康的行业环境。但从中央到地方所采取的强制性规制手段在近些年却出现了“失灵”状况，从垄断问题出现到规制俘获现象难以调整再到政府规制出现“失位”和“失灵”，因此引入一些非强制性但具有强干预力度的辅助性手段，与政府强制性的规制手段相结合共同对该行业进行有效管理成为极其重要的规制思路。而助推理论这一非强制性的经济学理论，其内在的运行机理能够很好的配合强制性规制手段达到政府想要的规制目的，并且符合当前中国特色社会主义市场经济形势以及网约车平台行业的特殊性。

关键词：网约车平台行业；政府“失灵”；助推理論；非强制性规制；多元化规制模式

在“互联网+”大潮的冲击下，网约车的发展不觉已经走过八年。在这数年里，政府对于该新兴行业发展的态度随着大众的认可及其导致的出行模式的变革发生变化：从起初的自由发展，到2014年以后对从事非法营运的私家车实施严厉处罚，再到2015年以后的尝试改变，不断推出规制网约车平台公司的一系列法律规范。我们可以从此看出国家与政府从未停止对于新兴行业进行规范探索的脚步。2016年出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》将其纳入出租车体系，承担承运人责任，国家明确了网约车的法律地位。显然，网约车行业经过几年的发展已经初成体系。但一方面空姐在网约车上遇害案件的发生以及《出租汽车服务质量信誉考核办法》的出台又将网约车行业拉入公众视野。网约车的安全问题以及对于网约车行业进一步的管理成为当前国家与政府较为重视的问题之一。另一方面，在面对政府新政策的管理下，网约车平台又频频遭约谈和处罚，这些现状无疑是对于该新兴行业一次较为重要的考验。但于此同时，从另一个侧面我们也不难看出，政府在介入该市场后的规制出现了一定的“失灵”状况。

1 网约车行业的政府监管失灵情况显现

1.1 网约车行业的历史发展及垄断问题突出

2010年5月易到用车在北京成立，率先推出“专车”服务，当时的“专车”走的是中高端商务车路线。2012年8～9月，快的打车和嘀嘀打车先后上线，随后各种打车软件开始出现。 2013年5月，国内大小打车软件达40多款，价格战引发的恶性竞争和监管缺位等引起各界关注。2013年5月，北京市交通委官网发布《北京市出租汽车电召服务管理试行办法》，强制统一在线打车App。2014年2月，国际打车软件优步（Uber）正式进入中国。2015年2月14日，滴滴、快的合并，两家公司在人员架构上保持不变，将继续保留各自的品牌和业务独立性。自从滴滴与快的合并后，网约车平台公司从百花齐放开始走向垄断发展，合并后的滴滴出行一家独大，几乎完全占据了整块市场。根据《2017年第二季度中国专车市场用户行为分析报告》，国内网约车平台公司中，滴滴出行的用户覆盖率达到86.3%，优步为8.9%，易道6.2%，神州专车5.5%，首汽3.4%。在市场占有率方面，滴滴出行以 92.5% 的市场占有率居专车市场订单份额之首，易到用车和神州专车占有率分别为 4.3%和和 3.1%。显而易见，滴滴出行在网约车行业中的市场规模远远大于其他网约车平台，成为了该行业的佼佼者。

根据垄断市场的含义，它是指整个行业中只有一个或极少数的厂商的市场组织；而垄断行业就是指行业或市场中只有一个或极少数厂商的情况。古典经济学派的代表亚当·斯密认为“厂商数量多，竞争因素就多；厂商数量少，垄断因素就多”。直至今天的主流教科书也将厂商数量的多少，包括占据绝对优势的厂商数量多少作为划分垄断和竞争的重要因素之一。一般来说，垄断的基本原因是进入障碍，换句话说，一旦一个厂商占据了市场几乎全部份额，其他厂商很难进入市场与其竞争。

根据上述资料分析，截至2017年，滴滴的市场订单份额遥遥领先，在用户的覆盖率方面也是其他平台难以和其竞争的，并且滴滴的市场推广以及用户群体已经趋于稳定和成熟。这样的市场现状，使得其他平台在这一领域分一杯羹需要付出很高的代价和成本，显然严重阻碍了其他平台进入市场。由此可见，网约车平台行业显然已经呈现出垄断的情况[1]。

1.2 垄断行为下导致的规制俘获问题

垄断状况下，政府所做的行业规制提高了企业平台利益但并未改善社会福利条件。根据2017年第二季度的统计，仅中国网络专车的用户规模就已经达到2.1亿人。如此庞大的消费群体及已经被变革的出行模式（包括出行的思维模式），使得乘坐网约车成为人们出行必不可少的重要途径。

然而，这一变革也并不完全乐观。尤其在政府介入进行规制时尤为明显。在网约车行业的兴起过程中，政府对于其调整和规制始终没有停止，从开始的自由放任到全盘否认，再到出台法律规范将该行业进行合法化规制。网约车新政的出台赋予网约车行业合法性地位，但同样进行了一系列的限制。各地出台对于网约车的限制包括驾驶员户籍问题，车辆轴距条件问题，将非营运车辆改变为营运车辆等等，这些规制看似规范了网约车行业同时具有相当的法律依据，但这种调整却容易引发规制俘获的风险[2]。现今规范制度无疑将准入门槛提升，从而导致平台供应方即驾驶员减少，这实则是降低了平台公司成本。但根据供求关系的原理，供给方的减少则将会导致价格的上涨，而对于这个在“互联网+”的时代已经完成变革的行业来说，其已经作为一种生活必须品而不会影响其市场上的需求量，这对于社会利益而言无疑是不利的。并且，网约车的源起是为了提高闲置社会资源的利用率，提高社会出行效率，福利社会的。但网约车供应方的减少使得供应数量骤减，对于留下的供应方来说，疲于接单，甚至经常出现边开车边急于接单而造成危险的情况。另一方面，对于乘客来说，网约车数量的减少大大降低了出行效率和用户体验度。由此可知，政府规制的出台，对政府和平台产生利好，但却增加了供应方和乘客的负担。

1.3 网约车行业规制中的政府缺位

关于网约车的安全问题层出不穷，尤其受到政府和民众关注的自然属违规运营网约车的司机迫害空姐案。一时间，网约车的安全问题再一次成为政府、民众以及相关学者讨论的焦点。各地政府积极采取相应措施，大力打击无证网约车司机，提高车主违法运营成本，今年6月5日，交通部等七个部门也下发联合监管通知，严惩非法网约车，同时要求平台履行义务，清理没有准入资格的网约车供应者。

笔者在对政府积极主动出击打击非法运营行为赞同之余，也存在着一些疑惑。首先，非法运营者迫害空姐一案震惊全国，这让每一个网约车的忠实用户感到后怕，他们自然将矛盾焦点集中在非法运营之上，因此政府开始加大对没有营运资格的车主的处罚力度。而对于平台仅仅进行屡次约谈，罚款对于这种企业利润来说也简直是冰山一角，因此可以说政府对平台规制影响甚小。如果平台严格把关不发单给无资格的车主，有些问题是否可以迎刃而解？如果是这种理想状态，那么政府对司机方的处罚也就毫无意义。作为市场主体的网约车平台，要求它完全遵守规则而放弃对利益的追逐那显然是不现实的，因此对于平台的有效规制显得更加重要。究其根本，无证网约车车主的出现，平台有着较为重要的责任，当前政府的规制重点理应多放在平台才是。

其次，网约车遇害事件的发生推动人们思考对于网约车司机的资格审查问题。基于功能主义的考量，政府会将部分审查、监管权限或授权或委托给平台，这样会充分发挥市场主体的自身优势，符合公私合作的理论，也提高了行政管理的效率。但立足于现实来看，作为经济主体的网约车平台，以追逐利润和提高效率为其根本，社会责任列为其后，我们无法对其严格把控司机准入条件存有合理期待，尤其在新规出台之后，网约车数量骤减的情况下，多接单才是网约车平台首先看重的，而对于司机的资格审查显然是睁一只眼闭一只眼[2]。在这种情况下，政府对于准入门槛的监管权限就不应该过宽的下放市场主体，反而应该加大干预力度和手段，在市场主体力量不能达到的范围发挥应有的作用。

由上述可以看出，网约车行业从自由竞争到逐渐趋于垄断，这样的状况可能会导致如规制俘获、权力寻租等一系列消极问题。政府对于具有垄断地位的平台公司无法完全利用强制型规制手段进行打击或惩罚，否则将会对人们的出行便利以及政府的经济状况一定的影响。但面对不断变化的市场情况，政府又不可能坐视不管，因此借用其他的调整手段对网约车行业进行规范纳入我们的考虑范围。

2 网约车行业相关法律关系分析

目前，政府对网约车的规制出现了部分“失灵”情况，网约车新政出台的一年后，“打车难”的问题又重新出现，故说明单纯利用传统规制理论不能完全灵活高效的对该类新型行业进行符合实际情况的规制，那么可能需要引入其他手段进行辅助规制，但在引入其他辅助型手段之前，有必要将法律关系作为分析切点，从政府角度审视当前多方关系，从而能更为清晰的判断是否有必要引入其他手段进行干预；以及如果需要借助其他辅助型规制手段，新介入的规制手段所涵盖的范围边界又该到哪里。

从政府层面来看，对于网约车行业的管理需要处理好政府与平台公司、供应方司机以及乘客之间的关系。政府对行业的监管借助一定的抽象或具体行为作用于相对人，对于网约车行业的监管也是如此。首先，政府对于平台的干预自不必说。在行政管理活动中，政府总是站在市场主体的对立面，为了营造健康有序的市场秩序而进行着干预，因此政府和平台注定是在网约车行业监管中不能不考虑的一环。其次是政府与司机之间的关系，由于网约车行业依靠网络将平台和司机联系到一起，网络的便捷使得平台对司机的管理并没有线下那么紧密，加之市场主体追求利润的自身特征，使得平台对于司机的管理不可能做到政府的规制目标，这时政府需要在平台无法触及的领域进行及时干预，才能保障市场运行的健康有序。至于乘客而言，由于其是该法律关系中最弱的一环，并且政府规制的本质目的也是通过改善基础设施的条件来提高社会福利水平，因此对于乘客只谈保护而不谈规制的问题。

综上可知，政府对网约车行业管理的有效性可以从政府和平台、政府和司机两个方面去检视。进一步说，是借此审视辅助性规制手段是否具有存在的必要性以及其涵盖的范围。

一方面，对于网约车平台来说，当前的网约车平台市场如前文所述出现了垄断状况，政府出台具有强制力的规制政策反而引发了规制俘获和权力寻租等情形，这说明单纯的利用政府强制力进行市场干预并不能完全达到较为理想的规制目的。因此非强制力的政府干预行为则进入我们的考虑范围。至于这种辅助性规制手段应达到什么程度，从我国当前的行政法体系框架来看，还没有非强制手段的一席之地，因此可以作为一种行政指导或者政策性文件加以推行，通过灵活政策引导下的自由选择来弥补强规制所带来的弊端。

另一方面，对于司机来说，其处于连接平台和顾客纽带的地位，作为一方主体，他的合法利益极其容易受到平台的侵犯，同时他作为直接接触乘客的主体也容易出现对乘客的人身财产权利造成不利影响的情况。也正是因为此类案件频发，才导致网约车安全问题又一次成为广大群众关注的焦点。据调查，政府当前对于网约车司机准入资格的审查以及对无证运营司机加大查处力度也引起了不少反对声，原因不仅是认为应加大平台而非司机的惩处力度，还因为这种强制力对司机群体造成的负担过重，无论是对其收入还是运输安全问题都不能更好地实现提高出行效率、提高社会闲散资源利用率、造福行业的初衷。由此可见，政府的强制干预对于司机群体的管理无疑是有所阻碍的，但对于这样较为分散又庞大的组织，政府又不会坐视不管，因此此时借用一定的辅助性柔性规制手段是较为必要的。

经过上述对与网约车相关的法律关系的分析，我们可以看出，政府对于平台和供应方司机的监管已经不能单纯借助强制性规制手段来予以调整。由于垄断问题的出现，导致政府对网约车行业的监管如果只单纯通过强制性规制手段对平台公司予以打击和惩处，则将可能会严重影响政府经济收入和公众的出行便利，不利于社会福利目的的实现。因此对平台的惩罚频率很低，惩罚力度也不尽如人意。笔者通过对相关法律关系的分析，认为有必要在政府的强制性规制手段的基础上，引入辅助性规制方式，通过非强制性但具有强制所拥有的干预力度的新型規制模式来弥补政府强制性规制手段所调整不了或调整不理想的领域。形成强制规制手段与辅助型非强制规制手段相结合的多元化规制模式。可以说，如果想对网约车行业进行有效规制，那么强制和非强制的规制手段是缺一不可。

3 助推理论的引入

随着“互联网+”时代的到来，新型的社会关系随之产生，对于当前复杂的社会关系所蕴含的多变的内容，传统的规制手段如命令——控制模式、激励模式因其自身缺陷而达不到尽如人意的规制目的和效果；因此，从政府规制的层面来看，想对网约车行业达到有效的监管，就要转变曾经老生常谈的规制模式，立足在传统的规制理论基础上，结合运用行为科学相关理念的指导来对市场主体进行温和隐形的指导型规制，通过市场主体的自我行为选择使该行业健康运行。

3.1 传统规制手段效果甚微

传统的行政规制模式包括命令-控制模式以及激励模式，但因其自身存在着缺陷，而导致在对网约车这种在互联网下滋生出的新型行业进行规制的过程中出现“失灵”状况。

命令-控制模式具有强烈的强制色彩，行政处罚、行政强制等具体行政行为都是典型例举。这种突出政府强有力干预的规制模式，也正是当前针对网约车行业主流的规制方式，是传统的规制思维。但这种规制严重束缚了市场主体健康自由发展，不仅降低了行业发展中运营效率，更容易出现规制俘获和权力寻租的现象。比如，目前各地严重打击无证运营司机，提高网约车运营考试难度，以及对网约车车轴距和司机户籍的特别要求，都体现了政府过于明显的强制力，这对于新型行业的发展无疑是一种致命打击。

激励模式的优势是在强制力的依傍下更为灵活并且以遵循市场规律为主。但在当前垄断形势较为明显的网约车行业，激励政策的实施难以公平开展，对于不同等级的市场主体很难保证公平竞争。对小微企业来说，这样的模式无疑是更为沉重的负担。况且，网约车行业所涉及的相关关系非常复杂，政府不仅面对的是平台公司，还要考虑供应方司机及乘客的利益问题，像激励模式这种设定好具体目标而需要相对人通过自选手段来达到目标的模式，对于能量相对薄弱的供应方司机和乘客来说是极其不利的。因此，激励模式也并非适用于每一个市场运行的领域。

3.2助推理论的运行机理

助推理论，是一种干预行为选择的架构，即通过一系列行為影响他人的行为选择，在非强制的状态下温柔地、潜移默化地帮助被施加者做出相对积极的行为或者决定[3]。

经济学家理查德·泰勒曾在其著作中对助推进行定义：所谓助推，是指一种不构成行为强制的选择框架，政府通过行为预测介入人们的行为选择，且人们可以很容易地对该介入进行规避[4]。比如，一家商场为了使得男性顾客在小便时不会将尿液随意洒到地上，而有意在小便池中心印刻上一只苍蝇的图案。据研究表明，因为刻印在上面的苍蝇，飞溅出来的小便减少了百分之八十。从助推理论的概念和案例中，我们可以总结出助推理论运作的规律，即实施者利用被施加者（于本文中指平台、车辆供应者及乘客）的惰性思维以及其自身掌握的庞大信息量而达到实施者所欲达到的目的。其特点是绕过强制性规制手段，在人们的可预期行为中进行隐形干预，通过一系列干预规则从而让被干预人自身作出决定行为，当然这种行为也恰恰是干预者想要达到的目的。

助推理论类似于无强制力但具有强大干预力度的行政指导[5]。它的规制设立理念建立在行为科学的基础之上。美国学者丹尼尔·卡尼曼将行为模式分为浅层思考和深层次思考，前者是对通过感官获取一定信息的思考，根据其思考所做出的行为决定具有简单而快捷的特点，对结果造成的深层次影响没有具体把握和进一步思考。但这种思考模式具有确定性和可预测性，即通过该思考方式所实施的行为模式是可以被预见到的。后者是对所面对事务的深层次考究进而做出决定，这种深思熟虑的思考模式需要耗费的时间长，成本较高。同时，这样的思考具有不确定性和难预测性，因为要对个体思考逻辑的把控是较为困难的。根据研究表明，人们在处理问题或采取行为时，通常习惯性的启用第一种行为模式，即思维惰性；这种思考模式的存在具有经常性，因此对于个体的指导便可以运用其思维惰性的可预测性来制定规制干预其行为，从而达到规制的目标。

4 在网约车行业规制中规制理论的适用

4.1 运用助推理论规制的合理性

美国当代经济学家货币学派的代表人物米尔顿·弗里德曼在其代表作《资本主义与自由》中提出：有且仅有两种对于成千上万经济活动协调的方式，第一种是中央指令（即采取强制措施来进行规制），另一种则是资源个体的合作方式（即采取合作的方式）[6]。这无疑是当前主流的规制思路。但不断产生的新情况引发了许多由市场自律和政府强力监管难以很好解决的问题。根据上述对助推理论特点及运作机制的分析，其内在特征弥补了政府强制干预所造成的低效死板，同时也避免了市场的盲目竞争，借助国家和政府的信息和资源搜集能力，为市场主体的选择提供更为理性的指导。这种指导又不会束缚市场主体的自由选择。并且我们知道，现代行政管理的标志之一即科学决策。科学决策其中的重要一环为提出备选方案，在政府对网约车行业规制问题进行决策时，需要提出一定的备选方案。在现实的政治经济生活中，政府往往已经有了自己想要的方案，他们所要做的就是要让自己所推出的方案能达到特定目的，通常是对其想要的方案进行“修饰”使其得以推行并达到一定效果[7]。这种最初始的决策形式与思路，恰恰与助推理论相吻合。助推理论也是为了达到政府的目的而通过行为预测介入人们的行为选择，只不过助推的 “修辞”是通过另一种隐形的形式来发挥作用的[1]。

4.2 助推理论对于平台监管的适用

网约车平台作为商事主体，追求利益是其存在的基本前提。它的发展除推动了出行模式的变革之外，更重要的是促进了就业和增加税收。滴滴2017年在其平台就业报告中称，从2016年6月到2017年6月，在滴滴平台获得过收入的司机总数达2108万，滴滴平台每天直接为264万司机提供人均超过170元的收入。由此可见，网约车行业的发展对中央和地方的经济发展的确起到一定的积极作用。

行业垄断的形成，对政府的管理思路造成了一定的干预。政府的强制性规制被架空，代之以约谈的形式和网约车企业对话，但效果却经常是企业谈而不改。这也自然导致了政府为了维护网约车的运营环境，只能从供应方司机入手进行一系列强制措施，但这种处罚的根源是来自于平台，舍本逐末式的规制势必造成司机负担加重，这显然不是较为科学的手段。政府在保护营商环境和维护管理秩序之间犹豫不定，使得强制性规制手段丧失实际功，在这种情况下，助推思维是可以调整平台行为以达到想要的规制效果的。包括在对司机资格的审查力度、个人信息安全的保护等领域，都可以借助助推理论的模式来规制。

4.3 助推理论对于供应方的适用

决策理论的创始人西蒙曾提出，人的理性是有限的，因为其获得的信息和资源的能力不足，所以决策不能追求最优解，只要达到满意的程度即可。作为“非理性人”的网约车供应方司机极可能会受到平台和乘客行为的影响。此外，司机的主观内在因素也会影响其行为选择，包括成本沉没、损失厌恶、安于现状等。无论是外在的冲击还是内在心理的影响，都恰恰为助推理论提供了可以预测人们行为的着力点。并且就政府对于司机的监管而言，正如上段所述，过于强大的规制力度是不利于其更好的从事网约车的运营工作，过于苛刻的处罚手段反而使得司机的负担过于沉重；助推理论不仅能够通过规制强化对平台的责任分配从而减轻司机压力，还会发挥政府服务和管理功能更好的调整司机自身行为，克服“非理性人”的弊端。

传统的行政管理与行政法的规制思路都是借助法律规范的强制力特征来调整法律关系之间的矛盾，但随着“互联网+”时代的到来，出现一些复杂的新兴事物是很难通过强制性规范做出合理的调整，而较为灵活的助推理论可以弥补强制性规制的弊端。政府借助人自有的思维惰性特征，对人们行为进行预测和引导，从而使人们做出合乎正当性的行为。政府在不强制干预人们选择的情况下，提供合理信息，帮助人们做出较为科学选择和行为。这种人们自发的选择行为无疑是更为有力的规制手段。对于网约车平台的规制思路，同样不能仅仅局限于运用政府强制力进行。只有将助推理论这种“软规制”融入政府整体的规制体系中，才能更為高效的进行规制工作。助推思维在政府规制中的运用，不仅能够有效调整政府规制的模式，解决强制性规范难以调整的实务问题，有效缓解官商民之间的矛盾，同时也拓宽了行政法规制理念的思路，推进行政法理中对于非强制性规制手段的研究与思考。

参考文献

[1] 胡雅芬.北京市网约车市场政府监管问题研究：基于经济学视角的分析[J].当代经济，2018，4（7）.

[2] 沈广明.分享经济的规制策略：以辅助性原则为基点[J].当代法学，2018（3）.

[3] 张力. 迈向新规制：助推的兴起与行政法面临的双重挑战[J].行政法学研究，2018（3）.

[4] 理查德·泰勒，卡斯·桑斯坦著，刘宁译.助推：如何做出有关健康、财富与幸福的最佳决策[M].中信出版集团，2015：7- 8.

[5] 句华.助推理论与政府购买公共服务政策创新[J].西南大学学报：社会科学版.

[6] 米尔顿·弗里德曼.资本主义与自由[M].

[7] 吴群琪.我国网约车业态发展中的新问题与规制创新[J].西部论坛，2018，28（1）.

中国网约车行业发展历程

2013年以前：酝酿期

2010年易到用车在北京成立，2012年快的打车和滴滴打车先后上线，网络打车初步进入大众视野。

2013～2014年：迅猛发展时期