陈清洋 阿希塔

【编者按】没有规矩不成方圆。随着社会政治、经济的发展，特别是随着基于数字化技术的新媒体、新技术的一日千里，各类传媒所供给的文化产品日新月异，在满足人民群众日益增长的文化需求的同时，由于种种原因，传媒供给侧也鱼龙混杂，出现了很多问题，亟待规制本刊本期特别组织两篇文章，分别从面向新时代的文娱政策和网络视听产业的规制演变等角度探讨了如何通过相应的制度设计，规范传媒供给侧传播，以便确保相关产业可持续发展等问题。

【内容摘要】近年来，互联网生态的基础设施搭建已基本完成，移动互联日渐主流化并准备迎接5G时代，大数据、人工智能、云计算等核心技术驱动下的智能媒体正在改变中国文化娱乐产业。在这一背景下，文娱产业相关主管部门的政策调控显得尤为重要。本文对当下文娱产业的政策环境进行分析，探究相关政策的核心理念，并尝试对政策趋势作出研判，以期为面向5G智媒时代的文化娱乐产业的健康发展提供参考。

【关键词】智能媒体;文娱产业;媒介政策;媒介规制

有论者称近年来是中国文化娱乐行业发展的黄金年代，也有论者称整个文化娱乐行业发展正面临严峻风险，行业即将出现重大调整甚至重构。

有数据显示，到2020年文化娱乐产业总规模将有望达到1万亿元。①巨大的市场发展预期对资本市场形成了强烈刺激，以BAT为代表的互联网民营资本纷纷加速在文化产业领域中的布局，期望搭乘这趟“高速列车”而获得持续收益。同时，技术的迅速迭代和资本的过快涌入也给文化娱乐产业造成了一些市场乱象，如国有文娱企业人才流失严重、热门IP盲目抢投、利用风投“喂养”市场、过度娱乐化等时有出现。因此，政策引导和政府规制在文娱产业的“黄金时代”显得尤为重要，它不仅可以助推产业的高速发展，也可以防止产业出现方向性偏差。

近年来，中国文娱产业的政策和规制面临哪些挑战，作出了哪些调整？有哪些核心理念值得总结，又显现了什么新走势？这是本文要研究的问题。

一、文娱产业政策规制面临的挑战

中国文娱产业及其政策规制面临广泛而持续的挑战，主要体现在技术、经济、文化和政治四个维度上。

在技术维度上，如果说数字化是前10年媒介环境的主要发展趋势，而今后10年可以预见的是5G、人工智能、大数据等新技术将再一次重构传播与文化产业格局。具体而言，5G时代新型通信技术的崛起，使得数字信息传输通道全面拓新，同时展现出高承载、高传输、高速率的鲜明特征;不仅如此，依附大数据与算法而生的云计算和云平台的出现，使得数字信息处理能力高速提升。宽信息通路与高处理能力交融，构造高容量智能空间，成为人工智能衍生进化的基础支撑。因此，未来的技术特征必然是“5G”加“智能媒體”的双重新生。在互联网上半场的末尾，移动互联技术在新闻传播领域主导了一场传播方式的革命。进入互联网下半场的现阶段，互联网生态的基础设施已基本搭设完备，正迈入新的质变阶段。这种技术嬗变必将给包括文娱产业在内的传播领域带来巨大变化，无论是电影、电视剧还是网络游戏，都必将受到新技术趋势的冲击。

在经济维度上，目前，世界经济正处在危机后的深度调整期。2008年全球金融危机以来，全球资本市场正在经历一个漫长的寒冬，社会各行业发展放缓，投资信心持续走低。贸易保护主义在全世界范围内重新抬头，大国之间的贸易摩擦时有发生，这给全球经济复苏蒙上了一层阴影。近年来，文化娱乐行业以其迅猛的发展势头成为全国经济发展的新增长点，在2020年有望突破万亿大关，这让行业内部的经营者和行业外部的投资者都看到了文娱产业蕴含的巨大财富潜力。随着将“发挥市场在资源配置中的决定性作用”写入党章，在中国新兴的互联网民营资本纷纷开始利用其灵活的资金来源，不断向文娱产业注资，将围绕新的十年布局大文娱生态。②

在文化维度上，文化日益多元化，舆论也出现众声喧哗的局面，给规制带来新课题。目前舆论格局中有四个趋向值得关注：一是传统媒体和新媒体形成了相对独立的舆论场，亟须融合打通;二是新媒体舆论场中形成了对于事件和议题的多重解读，有负面舆情甚至有谣言产生，亟须治理;三是舆论逐渐泛化，在各种娱乐产品和日常文化消费中普遍存在，如何一方面让老百姓获得轻松文娱另一方面防止有害观念侵入，成为考验内容生产者智慧的重要议题;四是国内和国际舆论场打通，为全球文娱内容流通带来新挑战。在文化与意识形态安全工作日趋引发关注的背景下，党中央、国务院对文娱产业在文化与意识形态安全工作方面所扮演的角色与功能提出了更高要求。

在政治维度上，治国理政揭开新篇章，网络空间命运共同体提出新要求，中央、地方、基层的治理不断深化，也给文娱产业的政策规制带来新内涵。2016年第三届世界互联网大会上，习近平总书记在开幕式发表主题演讲，提出“深化网络空间国际合作，携手构建网络空间命运共同体”的主张。我国疆域辽阔、人口众多，历史上是一个超大型的、传统的农业社会，这一事实，决定了“分层次多级管理的必要性和合理性”③。进入社会主义新时代，国家加大了对中央、省级、县级的三重治理，特别是在宣传领域，日益强调现代社会中传播作为组织社会结构的基础性要素，县级融媒体中心建设成为建立有效社会纽带的抓手。因此，文娱产业也必须在网络空间命运共同体、网络治理等总体方针下开展规制，从而纳入社会治理的整体格局之中。

总之，技术、经济、文化和政治均对文娱规制提出新要求，相关部门的决策者和管理者也积极应对，作出了新探索。

二、各领域的新政策与新规制分析

（一）宏观文化政策

2019年是实施“十三五”规划的重要一年。2018年5月，《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》正式公布，从宏观上奠定基调。文化领域各项子规划纷纷出台，文化产业、文物事业、文化旅游、文化科技、群众文艺、文化扶贫、文物科技、公共图书馆事业、公共数字文化、古籍保护、新闻出版广播影视、版权工作等各细分领域均有相应规划出台。为这一时期的文化建设奠定良好基础。

2018年国务院机构进行改革，撤销“国家新闻出版广电总局”，组建“国家广播电视总局”，原来归属于国家新闻出版广电总局管理的电影业和新闻出版业交由中央宣传部统一管理。同时，中央三大广播电视媒体组成新的“中央广播电视总台”，力图打造融媒体大平台。由此，传媒影视业机构改革尘埃落定，新的文化事业也将开启新的阶段。

从总体看，这一阶段国家宏观政策展现出以下三个特点：

1.文化立法进程加快，各项法规陆续出台

2017年3月1日，我国文化产业首部大法《电影产业促进法》和文化领域的首部基本法《公共文化服务保障法》正式实施。2018年1月1日，《公共图书馆法》正式施行。文化立法逐渐成为国家在文化建设中的重点之一，也将会是我国未来文化产业发展的关键方向。

2.高度重视传统文化，政策鼓励文艺创新

2017年伊始，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，首次以中央文件形式专题推进中华优秀传统文化传承发展工作。3月，文化部、工业和信息化部、财政部也推出了《中国传统工艺振兴计划》。这是对传统文化的传承与弘扬，它是坚定文化自信、树立民族自豪感的关键举措，也迈出了中国文化产业增强国际竞争力的关键一步。

3.知识产权更受重视，相关政策不断跟进

《使用文字作品支付报酬办法》《关于知识产权支持小微企业发展的若干意见》《深入实施国家知识产权行动计划（2014-2020年）》《深入实施国家知识产权战略加快建设知识产权强国推进计划》等一系列政策的出台，从人才发展机制改革、学术环境优化、侵权行为打击、知识产权强国建设和知识产权导向分配等多方面作出全方位部署，立足实际、着眼未来，加大了对知识产权的保护力度。

一系列文化产业新法规和新政策的密集出台，显示出国家对文化创意产业的高度重视，为这一产业的健康良性发展保驾护航。

（二）网络视听政策

目前，我国网络视听政策主要分为专网和公网两个领域。专网及定向传播视听节目服务，包括以交互式网络电视（IPTV）、专网手机电视、互联网电视等形式从事内容提供、集成播控、传输分发等活动。管理的主要法规依据是2016年6月1日起实施的《专网及定向传播视听节目管理规定》;第二类是公网，即互联网。管理的主要法规依据是2008年1月起施行的《互联网视听节目服务管理规定》。在具体业务情况方面实行及时管控，仅2016-2017年，国家新闻出版广电总局、网信办、文化部等出台的关于网络视听节目的管理规定或政策就多达19项。

（三）影视产业政策

影视产业政策涉及文化娱乐行业的各个产品类型、各個产业链条和各个产业要素。

近几年，综艺节目在大受追捧的同时，造成了一些内容低俗化、同质化的市场乱象，因此成为政策调控的重点领域。从2013年起，卫视平台真人秀数量猛增，全明星综艺爆发，版权节目引进频繁，进而出现高价哄抢明星等问题。针对这一现象，总局出台了加强对真人秀管理的相关政策，并再次发布加强版“限娱令”。2018年6月，中央宣传部等部门联合印发了相关通知，要求文娱节目坚持把社会效益放在首位，坚决反对唯票房、唯收视率、唯点击量。10月，总局出台了《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》，对传统电视和网络视听节目一视同仁，加大对内容的监管力度，并对明星高薪等现象作出了限定。

电视剧方面，政策为国产剧提供了保护。2014年是针对电视剧限令最多的一年，先后有“一剧两星”“限广令”“境外剧限令”等颁布实施，对影视行业产生了实质性的影响。其中，“一剧两星”改变了电视剧既有的播出模式，也为电视剧制作领域提供了新指导。因此，近年来，网络自制剧不断兴起，国产电视剧出现了日益兴盛的局面。

视频网站平台方面，内容监管力度加大。广电总局和国家网信办出台一系列相关规定，使得视频网站的内容产品（包括版权购买和自制）都逐步纳入统一监管之下。视频网站发展至今已有10余年，但真正格局初定是在2010年前后。当时，基本已形成以国有媒体网络电视台、门户网站及商业视频网站分据市场的竞争版图。但初期网络盗版、网络侵权行为蔓延，视频网站之间引发版权纠纷口水战。2010年，总局发布相关政策遏制盗版等行为。之后，各大视频网站开始全面进军正版、高清、长视频网络视频领域。近几年短视频网站成为流量风口，相关部门也加大了对于短视频社交平台的监管，不断出台新政策，引导其加强自我审查力度。

明星管理方面，各项监管陆续出台。从平台和内容反向监管，违法劣迹艺人受限。目前来看针对艺人的专项政策并不多，就目前现状，政策还主要是针对吸毒、嫖娼为代表的违法类劣迹艺人。相关条令发布后，影视行业呈现出越来越良性健康发展的局面。

（四）游戏产业政策

国家广电总局、文化部、教育部等部门频频发文，要求规范游戏行业，相关部门出台的政策法规正在逐年递增，涉及的领域也更加宽广。特别是各家游戏厂商、代理商关心的版号审批则层层把关，严格监管。2018年3月29日，国家新闻出版广电总局发布《游戏申报审批重要事项通知》，由于机构改革，所有游戏版号的发放全面暂停，且并未通知暂停期限。8月30日，教育部、国家卫生健康委员会、国家体育总局、国家新闻出版署等八部门联合印发《综合防控儿童青少年近视实施方案》，称将“实施网络游戏总量调控，控制新增网络游戏商务运营数量”。不仅如此，在媒体方面，《人民日报》在同年3月2日“政治”版面，用几乎占据整版一半的篇幅，报道了当时近几个月多部委对网络游戏行业进行全面整治的阶段性成果。按照此文章的内容来看，多部委这次对网络游戏行业的整治规模是空前的。从2017年年底中宣部等八部门联合印发《关于严格规范网络游戏市场管理的意见》以来，网络游戏行业就一直在加大监管力度，而这次《人民日报》特意将网络游戏整治一事放在了“政治”版面，其背后蕴含的信息量是相当巨大的——国内游戏行业或将迎来最严格的规范化管理时代。

三、政策变化趋势

（一）原则上，社会效益更获重视

从目前各领域的新政策与新规制看，相关部门正在协调统一各方利益，将社会效益作为行业管理发展的第一原则，逐渐加重社会效益在企业发展中的分量，要求产业经营主体要把社会效益摆在重中之重的位置，始终将社会效益置于经济效益之上，坚决反对各种形式的“唯经济论”评价标准。例如，在影视领域，社会效益将成为审核的第一要素，以明星效应、平台数据、经济效益为主导的项目开发方式会被遏制，缺乏思想价值、过度娱乐化的作品都将面临危机。

（二）范围上，文娱产业全覆盖

一方面，以数字技术为基础的互联网生态业已形成，传统的文化娱乐产业结构面临调整，各种新兴的文娱产业项目正如雨后春笋一般相继诞生，面临如此复杂的文娱产业发展景象，各相关部门在制定政策及规制方面，表现出全领域治理的决心，绝不让任何文娱产业走向脱缰之马的发展道路。继《电影产业促进法》《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》之后，《文化产业促进法》《著作权法（修订）》等有望陆续公布。可以预见，文化产业领域的基本法律体系将日益成型，文化法规应从“多头共管”向“母法统领”转变，“公共服务”得到再次确认，文化法律法规将逐渐向规范化、体系化稳步推进。

另一方面，相关政策展现出对目前市场上出现的新旧产业融合发展的鼓励性原则，即对旧有的文娱产业要推进其积极改革转型发展，对市场新兴的文娱产业要进行有序引导发展，使得新旧得以“共融共生”，共同坚守文化与意识形态安全底线，维护文化娱乐产业的健康稳定发展。

（三）方式上，多元化治理手段并重

政府对文化娱乐产业发展的总体原则呈现出鼓励多元化资源配置的总体要求，而在治理手段上，也呈现出多元化治理手段并重的局面。随着将“发挥市场在资源配置中的决定性作用”写入党章，文化娱乐产業管理从原先的单一行政型管理逐渐转变为服务引导型管理，这一管理思维的转变，体现出更多把市场活动交给市场主体决策，相关部门在宏观上把控并推出负面清单制度，负面清单外的行为则由市场自我调控。基于此，我们看到在未来政策趋势上，不仅由相关部门主导的文化法制建设、文化体制改革将进一步深入，来自社会的第三方力量例如行业组织也将成为我国文化娱乐产业发展建设的重要力量。

四、结语

党的十九大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。文化娱乐产业的多元化蓬勃发展将会持续满足群众精神文化需求。随着传媒行业多元利益格局的形成，市场与政策将形成一种互动的嵌合关系。总体来看，政策将会持续规范行业内容，要求行业坚持以人民为中心的服务导向，坚持营造风清气正的网络空间环境和社会环境。

党的十九大报告强调文化自信，并提出建设社会主义文化强国的目标。“十三五”国家战略性新兴产业发展规划中又明确提出“促进数字创意产业蓬勃发展，创造引领新消费”。因此，数字时代的泛文化产业成为新时代的重点领域，它的政策与规制围绕着数字化、创意化、公共化和规范化做了一系列更新，为新时代的产业发展提供了框架。

政策是约束，也是保障。数字时代的技术千变万化，5G和人工智能又将带来大幅度更新，寻找新的方向、赛道、增长点，可以在国家政策中找到依归。对泛文娱产业领域来说，无论是出自国有机构、传统媒体和公共服务机构的实践者，还是来自民营企业与资本场域的实践者，都需要高度重视新时代的政策与规制动向，及时根据政策方向调整业务，并抓住政策提供的良好机遇，从而寻求新的发展良机，贡献更丰富更健康的文娱产品。

注释：

①《文娱产业的黄金时代》，《中国战略新兴产业》2016年第12期。

②古永锵：《新视听 大文娱》，《电视研究》2017年第2期。

③任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第257页。

（作者陈清洋系中国传媒大学戏剧与影视学院教授;阿希塔系中国传媒大学传播研究院博士研究生）

【特约编辑：纪海虹;责任编辑：李林】