基于陆海统筹的海岸线保护与利用管理

2019-09-10张震禚鹏基霍素霞

海洋开发与管理 2019年4期

张震禚鹏基霍素霞

摘要：為提高我国海岸线保护与利用管理水平，促进陆海统筹和海洋生态文明建设，文章概述我国海岸线及其管理，分析目前海岸线管理存在的问题及其产生的原因，并提出对策建议。研究结果表明：海岸线是陆域和海域的分界线，具有资源和生态价值，我国根据海岸线修测成果对其保护与利用进行管理;目前我国海岸线管理存在海岸线划定缺乏统一性和科学性，对海岸线修测成果贯彻不力，对海岸线管理政策落实不足以及海岸线开发利用失序、失度和失衡等问题，主要原因包括新发展理念尚未牢固树立、法律体系尚未健全、自然资源统一监管格局尚未形成、管理制度尚未完善以及占用海岸线的历史遗留问题尚未妥善解决;对此，我国应全面深入推进海洋生态文明建设，完善法律体系，构建陆海统筹的监管体系，加强制度建设、能力建设和信息化建设，妥善解决历史遗留问题，科学合理开发利用海岸线以及形成海岸线管理的监督合力。

关键词：海岸线;陆海统筹;自然资源;海洋生态文明;国土空间

中图分类号：P748 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2019）04-0003-06

Coastal Line Protection and Utilization Management Based on Land and Sea Coordination

ZHANG Zhen1，ZHUO Pengji2，HUO Suxia3

（1.North China Sea Marine Technical Support Center，SOA，Qingdao 266000，China;

2.Beihai Bureau，MNR，Qingdao 266100，China;

3.North China Sea Environmental Monitoring Center，SOA，Qingdao 266000，China）

Abstract：In order to improve the protection and utilization management level of China′s coastline and promote land sea coordination and the construction of marine ecological civilization，the paper summarized China′s coastline and its management，analyzed the problems existing in the current coastline management and the causes，and the countermeasures were proposed.The research results showed the state supervised the protection and utilization of coastlines based on the results of coastline surveys.At present，there are some problems in coastline management in China，such as lack of unity and scientificity in coastline delimitation，inadequate implementation of coastline resurvey results，insufficient implementation of coastline management policies and the disordered，excessive and unbalanced problems in coastline development and utilization.The main reasons include that the new developing concept has not been firmly established，the legal system has not yet been perfected，and the unified supervision pattern of natural resources has not yet been formed.The management system has not been perfected and the historical problems of occupying the coastline have not been properly solved.In this regard，China should comprehensively and deeply promote the construction of marine ecological civilization，improve the legal system，build a unified supervision system for land and sea，strengthen system construction，capacity building and information construction，and properly solve the problems left over from history，scientifically and rationally develop and utilize the coastline and form a joint force for the management of coastlines.

Key words：Coastline，Land sea coordination，Natural resources，Marine ecological civilization，Territorial space

0 引言

海岸线具有重要的资源价值和生态功能，关乎沿海地区的经济发展、民生福祉和生态安全。由于陆地资源的短缺和经济效益的驱动，我国沿海地区高强度和高密度开发利用海岸线资源，导致部分自然岸线破坏和公众亲海空间缩减，甚至生态环境严重退化。同时，在我国海岸线管理实践中仍存在法律缺失、陆海分界不清、实际用途与规划不符、职能交叉以及利益主体错综复杂等问题，不利于对海岸线的保护与利用。

我国首个关于海岸线的专门性纲领性文件《海岸线保护与利用管理办法》提出，对海岸线实施分类保护与利用，严格保护自然岸线，整治修复受损岸线，拓展公众亲海空间，到2020年全国自然岸线保有率不低于35%。在党和国家机构改革的新形势下，我国应加强陆海统筹，建立适合国情的海岸线保护与利用管理体制机制，及时修测和划定海岸线，加强海岸线资源的集约节约利用，将海岸线作为海洋空间和资源理性开发的边界线，有效抑制沿海地区“以陆定海”的发展趋势，实现海岸线保护与利用的和谐统一。

1 我国海岸线及其管理

1.1 海岸线

我国对海岸线的定义最早见于1990年国家标准《1∶25000，1∶50000，1∶100000地形图图式》（GB 12342—1990），即“海岸线为平均的大潮高潮面所形成的水陆分界线”。此后，同一表述相继被相关国家标准和行业标准沿用至今。1996年国务院明确“陆海分界线以最新版的1∶5万国家基本比例尺地形图上所绘的海岸线为标准”（国发〔1996〕32号）[1]。2002年《中华人民共和国海域使用管理法》首次在法律中提及海岸线，即“内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域”。综上所述，海岸线由平均大潮高潮产生的实际痕迹形成，是陆域和海域的分界线，具有法律意义以及虚拟性、时效性和动态性[2]。

海岸线主要分为自然岸线和人工岸线：自然岸线是由陆海相互作用而形成的海岸线，包括砂质岸线、粉砂淤泥质岸线、基岩岸线、河口岸线以及整治修复后具有自然海岸形态特征和生态功能的岸线;人工岸线是由永久性人工构筑物构成的岸线。海岸线的分类表明其兼具自然属性和社会属性：自然属性的海岸线与其相邻陆海区域内的自然环境要素共同组成海岸线生态系统，为人类提供亲海空间，具有环境开放性、资源天然性、稀缺有限性、功能多样性、整体系统性和空间差异性等特征;社会属性的海岸线与滩涂、盐田和港口等相互交织，承载填海造地、交通运输、油气勘探和渔业生产等人类活动，为发展社会经济提供丰富的资源[3]。

1.2 海岸线管理

作为我国海岸线管理的主要职能部门，原国家海洋局先后开展全国海岸带和海涂资源综合调查以及海岸线修测工作。全国海岸带和海涂资源综合调查自1980年开始外业调查，于1987年通过国家验收。以该综合调查结果为基础，我国海岸线修测工作分为3个阶段：①2002—2007年，按照2002年《海域勘界技术规程》中“以天然岸线和2000年1月1日前建成的人工岸线为海域勘界有效岸线”的技术要求，沿海各市级人民政府自行组织海岸线修测工作，并批准和公布其修测成果[4];②2007—2017年，按照“我国近海海洋综合调查与评价”专项相关技术规程的要求，原国家海洋局组织海岸线修测成果报批工作，沿海省（自治区、直辖市）海域勘界领导小组具体实施，修测成果由省级人民政府批准后公布;③2017年至2018年国务院政府机构改革之前，按照《海岸线保护与利用管理办法》的要求，省级海洋行政主管部门会同有关部门开展海岸线修测工作，修测成果经原国家海洋局审查，由省級人民政府批准后公布。

随着我国海岸线修测工作的逐步完善，原国家海洋局以修测成果为基础，在海洋功能区划、海洋生态红线以及海岸线调查与统计等领域先后出台多个文件，从管控方式、管控目标、保护类别和整治修复等角度，积极推动海岸线保护与利用。

2 海岸线管理存在的问题

根据《中华人民共和国海域使用管理法》实施以来尤其是海岸线修测成果公布以来的海岸线管理实践，结合国家海洋督察组反馈的督察情况，对照海洋生态文明建设和自然资源统一管理的要求，我国海岸线管理仍存在一些问题。

2.1 海岸线划定缺乏统一性和科学性

部分沿海地区的海岸线划定标准与相关国家标准和行业标准不统一，且科学性不足。例如：潍坊市以防潮坝为标准划定海岸线，与相关国家标准不符;东营市自然岸线和人工岸线的划定标准为沿海永久性和半永久性挡水（潮）堤坝向陆一侧是否存在平均大潮高潮时的自由纳潮水域，无法体现自然岸线和人工岸线的本质区别[5]。

2.2 对海岸线修测成果贯彻不力

对海岸线修测成果的信息公开不到位，导致管理权属不清晰。例如：山东省政府于2008年批复省海洋、国土部门联合报批的海岸线修测成果，但仅省海洋行政主管部门于2010年在市县级海洋行政主管部门范围内以印发文件的形式通知，导致日照市岚山港等多宗用海项目在同一海域出现海域使用权证和国有土地使用证并存的现象[5];江苏省盐城市也有类似情况，大丰市港区北部部分海域“二证并存”现象较严重[6]。

部分沿海地区未经批准自行调整海岸线，导致河海和陆海管理混乱。例如：2015年钦州市和防城港市将大风江和茅岭江河口海域划定为河道并按河道管理，与广西壮族自治区政府批准和公布的海岸线不一致[7]。

部分沿海地区未执行海岸线修测成果，对占用自然岸线的用海项目继续实施土地管理，而规避围填海计划指标管控，且与海洋功能区划不符，导致海洋生态环境受损。例如：海南省琼海市将占用海域面积近6 hm2的某文化产业园项目调整至土地管理范畴[8];山东省东营市和威海市约2.2万hm2的围海养殖在海岸线向海一侧未办理海域使用权证，而以养殖使用权证和养殖协议等代替[5]。

部分沿海地区未按海岸线修测成果实施海域划界，导致管理交叉和缺位。例如：《上海市海洋功能区划（2011—2020年）》获国务院批准后，长江口区域仍按照《长江口综合整治开发规划》由水务行政主管部门管理，至今未纳入海域管理[9];《浙江省海洋功能区划（2011—2020年）》获国务院批准后，浙江省未及时调整其他相关规划，约1.1万hm2区域未纳入海域管理[10]。

2.3 对海岸线管理政策落实不足

部分沿海地区落实海岸线管理政策“打折扣”。例如：河北省出台的多个文件中降低自然岸线保有率指标要求[11];江苏省市海洋功能区划确定的海岸线整治修复长度与省海洋功能区划相比有所缩短[6];天津市已触及自然岸线保有率的底线要求，但仍将大部分海岸线规划为填海项目，而仅保留海岸线两端，保护格局欠合理[12]。

2.4 海岸线开发利用失序、失度和失衡

涉海行业对海洋空间需求的排他性竞争加剧，海岸线开发利用矛盾突出。例如：鸭绿江口湿地和大连斑海豹国家级自然保护区的环境保护让位于经济发展，实施的围填海项目破坏海岸线，并改变海域自然属性[13]。

海岸线开发利用方式粗放，闲置、浪费甚至破坏现象较严重。例如：潍坊市、东营市和滨州市占用海岸线修建港口，但因建港条件较差，海岸线资源综合效益较低;盖州市和莱州市改变占用海岸线的项目用途，将公益性项目规划为住宅和商业等房地产项目[5]。

大规模围填海等海洋开发利用活动导致海岸线生态系统破坏，优质沙滩和典型地质地貌等海岸线景观及其公共服务功能减少，公众亲海空间大幅缩减。例如：潍坊市防浪（潮）堤建设对海水动力产生影响，改变海岸线区域的潮位痕迹，自然岸线逐渐向海退移;潍坊市白浪河河口的填海工程破坏部分河口海湾典型生态系统[5];大连市小窑湾城镇建设和旅游基础设施填海项目致使自然岸线消失，纳潮量骤降[13];山东省丁字湾、石岛湾、莱州湾和靖海湾等重要海湾因围海养殖被截弯取直，海域自然属性改变，纳潮功能几乎丧失[5]。

3 问题产生的原因

3.1 新發展理念尚未牢固树立

沿海地区对海岸线资源的价值及其稀缺性的重视不足，仍不同程度地存在“重开发轻保护”“重发展轻管理”和“重经济轻生态”的惯性思维。“以陆定海”的传统观念尚未从根本上转变，保护与利用和谐统一的新发展理念尚未牢固树立，与新形势下自然资源的管理要求不适应[14]。

3.2 法律体系尚未健全

由于不同领域现行法律的立法背景、立法理念、起草部门和立法时间等不同，法律规定有所缺失或冲突。例如：海岸线的定义尚未以法律形式明确，效力和权威性较低;滩涂仅为地理概念而非法律概念，相关法律对滩涂区域属于土地还是海域的认定不统一，甚至存在矛盾;河流与海洋之间的界线至今没有法律规定，多数入海河口未划定河海分界线，管理矛盾突出[15-19]。

3.3 自然资源统一监管格局尚未形成

自然资源尚未实现统一监管，导致组织实施要求不具体、主体责任不明确以及监督检查和考核评估体系不健全。海岸线保护与利用管理体制机制不顺畅，相关行政主管部门之间缺少协调和沟通，以海岸线为基础编制的《海洋功能区划》与《城市总体规划》和《土地利用总体规划》等相关规划难以衔接。相关技术标准不统一，部分区域划定的海岸线与土地利用调查线存在交叉或空白。海岸线所在区域的权属不清，存在职能交叉和缺位，且相关权属数据缺少融合和共享。

3.4 管理制度尚未完善

尚未建立海岸线使用占补平衡制度和有偿使用制度。现有海域使用论证体系未充分考虑海岸线管理需求，仅将自然岸线的占用情况列为参考指标而非关键指标;现行海域有偿使用制度仅考虑用海面积和用海位置等因素，未将占用海岸线纳入海域使用金缴纳范围[20-21]。

3.5 占用海岸线的历史遗留问题尚未妥善解决

部分沿海地区海岸线向海一侧涵盖围垦滩涂、海堤、海塘、矿场和盐田以及军事用地、农用地转建设用地和国有建设储备用地等，在修测和划定海岸线前甚至《中华人民共和国海域使用管理法》出台前，相关权利人已对海岸线所在区域形成事实性占用，其中部分区域已取得国有或集体土地使用证、养殖使用权证、探采矿权证和农村土地承包经营权证等，导致管辖权争议和所有权混乱，且由于涉及土地、海洋、渔业和林业等多个行政主管部门，至今未能妥善解决[22-23]。

4 对策建议

4.1 全面深入推进海洋生态文明建设

沿海地区须尊重和敬畏自然规律，站在新时代的高度，深刻领会生态文明建设理念的精髓，彻底改变惯性思维，以新发展理念为引领，坚持“保护优先、适度开发、陆海统筹、节约利用”，实施海洋主体功能区规划，落实海洋生态红线管控要求，确保海洋空间开发利用与资源环境承载能力相适应，全面深入推进海洋生态文明建设[24]。

4.2 完善法律体系

制定保障自然资源统一监管的上位法，为相关法律的制修订提供依据，解决相同位阶法律之间的矛盾。进一步明确国土空间总体规划的法律地位，强化其对其他规划的刚性控制和战略引领。加快推进《中华人民共和国海域使用管理法》的修订，明确海岸线的法律定义，进一步明确海岸线与陆海分界线和河海分界线的关系，并制定相关法规和实施细则。适时修订与海岸线相关的其他法律，保持法律规定的一致性和协调性。

4.3 构建陆海统筹的监管体系

加强顶层设计，构建陆海统筹的“国家-省-市-县乡村”4级和“空间规划-总体规划-专项规划-控制性规划”4层的规划体系，统筹协调各级和各层规划的布局导向、关键指标、价值理念和调控原则，减少城镇建设区、生态区和渔业区等的大规模交叉。同步各项规划的编制时间、标准和年限，推动海洋功能区划、海洋主体功能区规划、土地利用总体规划和城市总体规划等“多规合一”，编制全方位、多层次和大融合的国土空间总体规划。

落实生态空间用途管制，构建科学合理的海岸线保护与利用格局，将海岸线与城镇开发边界、永久基本农田控制线和生态保护红线有效衔接和有机结合，设置海岸线“三线”：①“生存线”，即严守资源消耗上限，保障海岸线资源的多样性，禁止海岸线生态空间转换为城镇空间和农渔业空间等;②“生态线”，即严守生态保护红线，限制海岸线开发利用规模和强度，划定海岸线生态空间保护范围，在保护范围内对已占用海岸线的用海项目实施逐步退出和转变用途的措施，严禁不符合海岸线保护要求或有损海岸线生态功能的用海活动;③“保障线”，即严守环境质量底线，按照城镇建设适宜性、农渔业发展适宜性和生态功能重要性进行海岸线空间分类，合理安排海岸线开发利用的数量、时序和分布，保障沿海地区经济社会发展和公众亲海的需求[25]。

国家统一组织包含海岸线在内的自然资源的调查评价、规划管理、确权登记和整治修复工作，地方政府切实履行海岸线管理的主体责任，积极探索陆海统筹的海岸带综合管理模式。将海岸带作为特殊区域，明确其范围以及管理的基本原则和重点内容，合理制定综合保护和总体利用规划。明确沿海地区各级政府和相关部门在海岸带管理中的职责，建立海岸带协调管理联席会议制度以及海岸带定期巡查、联合执法和违法行为处理首接负责制度，形成专业化和整体化的管理合力[26]。

4.4 加强制度建设、能力建设和信息化建设

加快制定海岸线管理制度及其实施细则，建立健全规划实施情况的第三方评估制度、海岸线开发利用审批许可制度、海岸线有偿使用制度、海岸线动态监测预警和评估制度、海岸线资源环境承载能力调查和开发利用适宜性评价制度、海岸线保留区和退缩线制度、海岸线资源生态修复和补偿制度、海岸线专项调查统计和定期修测制度、海岸线属地化协议管理制度、海岸线管理差异化绩效考核和奖惩制度、海岸线资源档案管理制度以及海岸线专项督察制度等，定期开展海岸线专项执法工作，落实海岸线管理责任制。

加强海岸线修测和划定、海岸线动态监测预警和评估、海岸线保护与利用总体规划以及海岸线整治修复等技术标准和规范的研究，实现相关技术标准和规范的有效衔接。

推动建设“大平台”“大网络”和“大系统”，实现陆地和海洋管理“一張图”。应用“云管理”和“大数据”等信息技术，完善海岸线、生态保护红线、城镇开发边界和永久基本农田控制线等空间信息数据库，整合相关权属和规划信息，促进数据融合和共享，及时发现和处理权属争议和规划冲突，为海岸线管理提供信息支撑[27]。

4.5 妥善解决历史遗留问题

在现行法律制度框架下，掌握权属争议区域的现状并建立台账，以争议区域是否具有海域基本属性为根本，综合考虑历史原因和法律规定等因素，对部分争议区域“区别化”对待：对于海岸线向海一侧已经成陆的区域，及时修测和划定海岸线;对于已取得相关权属或事实性占用海岸线但仍具有海域基本属性的区域，具体问题具体分析，与相关行政主管部门协商修测和划定海岸线，并积极探索衔接管理以及退出和补偿机制。

4.6 科学合理开发利用海岸线

对于新建用海项目，进一步提高海岸线开发利用产业的准入门槛和生态门槛，鼓励采取区块组团、人工岛和多突堤等离岸用海布局方式，在海岸线与用海项目之间预留一定宽度的生态和生活空间;对于已批准占用自然岸线的用海项目，加大财政支持力度和拓宽资金投入渠道，构建海岸线生态修复项目库，通过建设人工湿地和滨海廊道、实施退养还滩以及开堤通海等措施，推进海岸线开发利用的生态化、自然化和绿植化。

4.7 形成海岸线管理的监督合力

进一步扩大海岸线信息的公布范围，不仅包括自然资源管理部门，而且包括环保、水务、农业和住建等与海岸线密切相关的管理部门，甚至包括沿海地区党政机关、司法机关、监察机关和部队等，提升各职能机构对海岸线管理的关注度。充分利用各种媒体和渠道开展海岸线知识的宣传普及工作，及时和准确发布海岸线保护与利用管理信息，定期举办听证会和研讨会，提升社会公众和非政府组织对海岸线管理的参与度。

参考文献

[1] 孙书贤.关于海陆管理分界线的探讨[J].海域管理，2003，20（5）：32-34.

[2] 钱迈.我国领海基线向陆一侧“内水”的涵义[J].海洋学研究，2010，28（2）：36-43.

[3] 赵梦，岳奇，徐伟.论海岸线的资源属性和特点[J].海洋开发与管理，2015，32（3）：33-35.

[4] 孙书贤.我国的省际间海域勘界实践[J].海洋开发与管理，2002，19（3）：12-23.

[5] 于燕妮.国家海洋督察组向山东反馈围填海专项督察情况[N].中国海洋报，2018-07-04（A1）.

[6] 赵建东，张向冰.国家海洋督察组向江苏反馈围填海专项督察情况[N].中国海洋报，2018-01-15（A1）.

[7] 杨子健.国家海洋督察组向广西反馈围填海专项督察情况[N].中国海洋报，2018-01-16（A1）.

[8] 庞修河.国家海洋督察组向海南反馈围填海专项督察情况[N].中国海洋报，2018-01-17（A1）.

[9] 朱彧.国家海洋督察组向上海反馈围填海专项督察情况[N].中国海洋报，2018-07-04（A1）.

[10] 郭媛媛.国家海洋督察组向浙江反馈围填海专项督察情况[N].中国海洋报，2018-07-05（A1）.

[11] 朱彧.国家海洋督察组向河北反馈例行督察和围填海专项督察情况[N].中国海洋报，2018-01-17（A1）.