甘媛

摘   要：近年来，经济发展如雨后春笋，环境保护却迫在眉睫，两者利益的均衡越来越成为人们关注的焦点，引发的群体性事件不胜枚举。环境群体性事件呈现发生频率增加、参与人数增多、行为对抗性加剧、组织化程度提高等新态势，严重影响社会的和谐稳定和经济的可持续发展。究其原因，主要是民众的利益表达存在障碍，参与主体分配不合理、参与程序设置不完全、参与机制保障不充分，民众意见得不到及时、有效的反馈，政府无法做到听取民众真实意愿，实现与民众的良性互动。在现有环境群体性事件中利益表达存在诸多问题的基础上，以仙桃市“反焚”事件为例，试图说明有效的利益表达在化解环境群体性事件中发挥的重要作用，并针对当前环境群体性事件中利益表达的障碍提出对策性建议。

关键词：群体性事件;环境群体性事件;利益表达

1    基本概念界定

1.1  群体性事件

群体性事件是指一些特定群体或不特定多数人，因共同社会矛盾引发群体利益遭受损失，通过规模性聚集，以语言行为或肢体行为上的冲突等方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。环境群体性事件就是其中一类因环境问题而引发的群体性事件。

1.2  环境群体性事件

环境群体性事件是指由生态污染、环境破坏等现实或潜在问题因素引起的社会公众生活环境恶化或公众对生活环境恶化的担忧，进而诱发社会公众抗争的群体性事件的统称[1]。本课题研究的环境群体性事件，限定在由环境污染引发的、有一定数量个体参与的、通过体制外手段如聚众游行等，维护自身合法权益不受侵犯的，表达诉求的群众性抗议、抗争的事件。

1.3  利益表达

利益表达是社会中的群体或个人向执政党和政府表达其利益诉求的过程，包括利益表达的主体、程序和机制。环境群体性事件中，相关利益群体往往因政府的某一项决策侵害了自身合法权益，而没有正当有效的程序和完善的机制表达利益诉求，或正当程序和表达机制没有取得有效性结果，转而寻求其他利益表达渠道。

2    国内外研究现状

西方国家一直非常重视公民权利，尤其是涉及公民利益的问题，这在一定程度上推动和完善了学术界对于民众利益表达问题的研究。戴维·伊斯顿[2]认为，任何政治系统的存在和运行都需要满足一定的要求，这些要求来自于民众;政治系统对价值权威性的分配需要获得民众的支持。这里的“要求与支持”就是民众的利益表达。阿尔蒙德[3]从政治过程的角度阐述了利益表达问题，提出政府只有满足民众要求，获得民众支持，其政策输出才具有权威性，要求和支持的输入可以看作是一个转换过程，这个过程即利益表达的实现。汤森和沃马克认为，利益表达的过程其实就是进行有效沟通的过程，利益群体通过与传播媒介和政府的沟通，表达真实意愿，达到利益诉求得到有效解决的过程。

国内较早对利益表达问题进行研究的一些学者首先从主体进行阐述，认为利益表达的主体是不特定的，是多种多样的，政府的各种政治结构和利益结构都可以從事利益表达活动。其次，利益表达的目的也不是单一的，可以是为个人利益，可以是为集体利益，也可以是为国家利益。朱光磊[4]认为，“利益表达”或“意见表达”就是对执政党提出政治要求的过程，政府是为人民服务的，代表着广大人民的利益，但为了更好的经济发展需要，政府的一些决策不免损害了部分人的正当权益，为此，民众对政府提出政治要求，要求转变政府决策。王春福[5]更强调利益表达的方式，指出“利益表达是指社会各阶层的人士，通过体制内或体制外的渠道和方式表达自身利益要求，以影响政治系统公共政策输出的过程。”李景鹏[6]认为，人们进行利益表达其实是发表一系列态度，对于利益问题不同的人表现出不同的态度，而当这些态度相似或相近时，就会融合吸纳表现出一系列相同的行为。

综上可知，虽然国内外学者分别从不同角度对利益表达问题进行了研究，得到了不同的研究成果，但对于利益表达的核心问题，即基本理论如出一辙，认为利益表达的主体是社会不同阶层的利益相关个人或群体，客体是进行利益分配的执政党和政府，利益表达是一种自下而上要求参与政治决策的行为，输出利益需求的行为。当前由利益表达问题引发的环境群体性事件越来越多，且影响重大，因此，本课题在借鉴已有研究成果和理论的基础上探析环境群体性事件中利益表达的有效性问题。

3    环境群体性事件中利益表达存在的问题

3.1  参与主体分配不合理

2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定在政府作出有关环境项目的决策行为时，应当“合理选择被征求意见的公民、法人和其他组织”。这一规定对于公众参与主体的界定非常模糊，“合理选择”的主体范围有多大，标准是什么，哪些个人和组织应当被选择等，给地方政府留下完全自主的操作空间，导致地方政府在实施具体项目的过程中，对于民意调查这一块总是不够充分，或者选取的范围过大、调查方式过于简单，包含很多无利害关系群体，得到支持率的数据失真;或者选取的范围过小，象征性地征求个别利益相关者的意见，以偏概全，忽略广大利益相关者的真实意愿，剥夺广大利益相关者参与决策、表达意愿的权利[7]。无论政府倾向于哪一种选择方式，其主体群体总是不具有代表性，使得政府行为流于形式，对于切实利益相关者的真实意愿并没有纳入项目决策的考量范围。

3.2  参与程序设置不完全

3.2.1  公众参与方式受限

虽然《暂行办法》中明文规定了可以通过直接调查、专家咨询、举行座谈会和听证会等方式实现公众参与决策，表达利益诉求。但在实践中，很多现实问题丞待解决，政府决策也都是临时拍板决定，时间、经费限制往往不允许政府仔细、全面地同时采用几种方式调查基层民众意见，而选择其中较为简便的一两种比如咨询专家意见，就完成公众参与程序的执行。有时甚至借用其他项目类似问卷进行发放，简单征集后就开始项目实施[8]，导致很多切实利益相关者甚至不知道这一项目的存在。

3.2.2  公众参与阶段滞后

一般来说，公众参与应当贯穿于项目实施的各个阶段，尤其是前期决策阶段，公众越早介入环境影响评价程序，对于项目实施的可接受度可能更高。但实践中，政府总是认为公众对项目专业性不够了解，花费大量时间和精力让其了解获得支持是一个非常缓慢的过程，项目的实施不允许前期耗时这么久，因此，常常等到项目落地，水到渠成了才告知民众，这时候就不是听取民众意见，而是通知民众。

3.3  参与机制保障不充分

3.3.1  公众缺乏有效反馈机制

政府通常会在项目实施的后续阶段采取简单的方式收集部分民众的意见，但对于这些意见往往收之任之，具体的举措还是依照政府原计划进行，也就是说，政府确实依照合法程序公开征求了民众意见，但对民众提出的意见并没有进行仔细考量，给出有效反馈。而对于政府的这一行为司空见惯，也没有明确的机制保障，因为最终的环境影响评价文件是不公开的。

3.3.2  公众参与缺乏司法救济

当前我国的环境公益诉讼机制还不够完善，而且行政诉讼体制也对公众参与环境影响评价的司法救济造成了一定的障碍。司法救济的缺失，使得民众通过正当渠道维护自身合法权益的行为得不到有效保障，有似于无，只能选择体制外的方式发声。

4    仙桃市“反焚”事件中利益表达的有效性

4.1  发生与经过

2015年，湖北省仙桃市为推进城乡环卫一体化改革兴建生活垃圾焚烧发电厂，截至2016年初，工程总量完成70%。6月21日前后，仙桃本地论坛、微信群、朋友圈陆续出现“仙桃要建垃圾焚烧厂”的消息，引发市民们的警惕和不满。在通过正规渠道表达合法权益没有得到有效回应后，26日数万民众冒雨走上街头，手举横幅，聚众游行并将高速路口拥堵。警方在进行镇压过程中双方发生冲突，群体性事件全面爆发。之后，市政府发文称该项目将立即停建，事件才有所缓和。

2016～2017年，仙桃市委市政府针对该项目的规划作出政策转变，积极组织大批群众赴广东、江苏、浙江等地实地考察生活垃圾焚烧发电项目，并向社会公开选聘义务监督员，对项目建设、运营、管理进行全面跟踪监督[9]。同时，深入基层民众家中，发放宣传手册和调查问卷、举行宣讲会，征集民众意见。经过市政府一系列的努力，截至2017年4月，该项目的建设发生了质的变化，群众支持率高达99%。

4.2  利益表达的有效性

4.2.1  参与主体选择合理

当“反焚”事件全面爆发，超出当地政府可控制范围时，政府意识到民众意见的重要性，在项目被迫叫停阶段，政府采取积极措施，一方面，分批次组织与该项目有切身利益的群众前赴其他各地垃圾焚烧厂进行学习体验，让民众亲自感受垃圾焚烧发电的安全性与无害化;另一方面，公开选聘社会监督员保证这一行为绝对的公开性与透明性。因为有这两方群众组织最终达成的一致同意，增加了广大民众的信服力，后期项目不但没有面临迁建或停建的命运，反而在原址得以重建。

4.2.2  参与程序设置规范

仙桃市政府一改前期只征求部分民众意见的做法，带领工作人员深入民众家中，通过发放宣传手册、进行宣传讲解，让更多民众了解垃圾焚烧发电这一先进无害科技，并通过发放调查问卷，让尽可能多的利益相关者都参与到这一项目决策中来，并对他们的意见进行认真分析与考量，及时作出回应，保证公众参与方式完全，弥补前期阶段民众参与缺失带来的不良后果。

4.2.3  参与机制保障完善

第二次政府进行决策时，针对民众提出的意见不仅积极回应，还主动询问民众的意见，使得民众具有参与感和归属感，感觉自己的合法权益得到有效保障，放低心理界限，愿意与政府平等对话，相信政府的选择。当地政府也以此吸取教训，积极完善民众参与机制，保障民众信访、诉讼等机制的顺畅与高效。

5    环境群体性事件中利益表达的对策性建议

5.1  构建利益表达主体组织

通常在群体性事件中，政府面对众多群众无法实现一一对话，因此需要建立一个代表公民利益的主体组织，实现政府和群众之间的可持续对话。这一主体组织的范围视具体情况而定，要能充分代表民众意见。政府要为这一主体组织创造制度空间，使个体利益通过组织化结构和方式进行表达，使公共问题在公共空间中得以化解。在仙桃“反焚”事件中，当地政府选取批次人员前赴参观学习、选聘社会监督员，就相当于构建了这样的利益表达主体组织，由他们代表民众意见与政府进行持续性沟通。

5.2  规范利益表达程序设置

最新法律规定中，无处不体现“听取民众意见”的重要性，尤其是关乎民众利益的邻避项目建设，更需要早在项目规划期间及时公开共享信息，告知民众参与意见表达的合法渠道，及时收集民意，采纳合理建议并反馈民众，对于其他建议也作不予采纳的合理说明，将最新消息快速反映给民众。不仅如此，项目实施的每一个重大转折阶段，都应当保障民众的知情权与参与权，让民众切实参与到保障自己合法权益不受侵犯的行动中来。仙桃“反焚”事件中，若是当地政府早在紧张招投标阶段就主动邀请利益关系最大的民众组织参与学习实地考察，再由组织反映给其他民众，获得一开始的认可与支持，此次事件也可能不会发生。好在当地政府及时作出整改举措，避免了同样事件的再次发生。

5.3  完善利益表达保障机制

一方面，政府要整合信访资源，统一信访受理机构。将涉法涉诉信访纳入法制轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度;其余信訪案件的受理建立一个统一的受理机关[10]。在仙桃市“反焚”事件中，正是因为民众的利益诉求无处表达，信访渠道堵塞，积压已久的民众心声没有得到相应部门及时、有效的反馈，民众感到自身正当权益受到严重威胁，才不得不采取“上街游行”这种极端方式。另一方面，政府应当正确认识发展中存在的问题，平衡个人利益和集体利益、局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的关系，充分运用现代科技手段，搭建与群众直接平等的互动交流沟通，积极体察民情、回应民意[11]。仙桃“反焚”事件中，当地政府在后期也意识到了民意的重要性，主动组织民众前往外地考察，向民众讲解焚烧发电的原理以及安全保障性，将民意纳入项目建设考量范围，最终获得了民众的支持，项目得以重建[12]。

[参考文献]

[1]曾繁旭.环境抗争的扩散效应.以邻避运动为例[J].西北大学学报，2015（3）：110-115.

[2]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，译.北京：华夏出版社，1989.

[3]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，G·鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹佩霖，郑世平，公   婷，等，译.北京：东方出版社，2007.

[4]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2002.

[5]王春福.构建和谐社会与完善利益表达机制[J].中共中央党校学报，2006（3）：19-24.

[6]李景鹏.政府职能与人民利益表达[J].中共中央党校学报，2006（3）：15-18.

[7]徐   磊.我国政府危机管理中存在的问题与对策[J].理论前沿，2007（6）：40-41.

[8]于建嵘.中国的社会泄愤事件与管治困境[J].当代世界与社会主义，2008（1）：4-9.

[9]李济东，张卫华.仙桃是怎样化解邻避效应的[N].湖北日报，2018-05-02（A03）.

[10]刘娜娜.由环境群体性事件看我国参与式民主建设[J].福建省社会主义学院学报，2012（2）：88-92.

[11]李   萍.环境群体性事件的特点与应对[J].探求，2010（5）：70-75.

[12]HUANG R，SUN X.Weibo network，information diffusion and implications for collective action China[J].Information Communication and Society，2014，17（1）：86-104.