马志娟 朱巧英

关键词：民办;高职院校;教育政策;教育公平;问题

民办高职院校的发展在二十一世纪迎来了良好的机遇和广阔的空间。在十二届全国人大五次会议上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出要加快发展现代职业教育，并且明确了要办好公平优质教育，提到了教育的公平问题，民办教育迎来了巨大利好。《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》（国发[2017]4号）也指出要大力发展民办教育，教育部发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确了民办教育发展的问题，鼓励全社会积极参与民办教育，并且号召各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责，谋划的是公办教育和民办教育共同发展的格局。在党的十九大报告中也提到支持和规范社会力量兴办教育。但是在民辦高职院校发展中存在着以下问题。

一、教育政策不完善。落实顶层设计的渠道不通畅

（一）国家初步完成了顶层设计，但地方政府实施力度弱，致使政策无法落地

2016年和2017年，是民办教育顶层设计形成的关键时期和集中时期。这期间，《民办教育促进法》进行了修订，国务院出台了《关于鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展的若干意见》，教育部等五部委联合下发了《关于印发（民办学校分类登记实施细则）的通知》，教育部、人力资源和社会保障部、工商总局联合下发了《关于印发（营利性民办学校监督管理实施细则）的通知》。这些意见和细则的密集出台，体现了国家关于民办教育形势的新判断、新定位，所以在制度上进行了新的安排，并且集中出现了一系列的上位法律。这也标志着关于民办教育的顶层设计初步完成。剩下的工作就需要地方政府落在实处了。可以说中央给予了地方政府相当大的政策创新空间，让地方政府结合省情制定适合自己的实施细则，同时也对各省（区、市）给予了很大的政策创新期待，但是现实中很多省（区、市）在民办教育政策创新的力度和速度上与中央的期待却出现了很大差距。这也反映出地方政府治理创新的动力不足、勇气不够。由于民办院校伴随着改革开放产生，所以地方政府对此治理经验不足。

例如，《民办教育促进法》修订后，明确了“分类管理”原则，也就是说所有民办学校必须选择“营利性”或“非营利性”的办学类别，针对不同的类别享有不同的税收、土地属性、收费等政策。但是民办院校分类管理的相关问题仍未明确，相关的配套措施不完善，使民办学校都处于观望状态，学校的举办者一直处于等待与纠结中。因为民办院校的犹豫不决，该项工作进展缓慢。所以《教育部办公厅关于民办教育分类管理改革地方配套文件制定工作进展情况的通报》（教发厅函[2018]79号）就客观地指出：部分省份工作进展缓慢的原因就在于，配套文件仍未出台;部分文件操作性不强，分类登记的关键环节不明确。综上，我们认为，地方政府在民办院校的发展中起着重要的衔接作用，是民办高职院校健康持续发展的真正创新者、推动者。

（二）民办院校投资者的利益驱动影响着政策的落地

民办高等职业院校是自筹经费办学，且只有学费收入维持学校运转，没有国家教育经费支持，属于自负盈亏，没有生均拨款。例如，郑州商贸旅游职业学院办学经费的主要来源一是学生交纳的学费收入;二是董事会成员——河南省海悦实业有限公司的支持。郑州电子信息职业技术学院在2017年度收入经费总额是4128.30万元，其中包含着学费收入3300.00万元。郑州电力职业技术学院2017年总收入为7535万元，光学费收入竟有6909万元。

在《民办教育促进法》修订以后，规定民办院校必须在营利性和非营利性之间选择一者。通俗地说，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，但是学校的办学结余也要依照公司法等有关法律法规的规定处理。究其实质，选择非营利性，可能获得更多的优惠政策和更多的财政资助;选择营利性，可以更好地保护举办者一方的权益，而且可以有更多的融资手段和资金运作方式。鉴于要使民办教育处于稳定的状态，又要让举办者积极地、继续去举办民办教育，地方政府也要考虑投资者的态度，所以地方政府在夹缝中很难做出决定。

二、民办高职布局存在的问题

（一）地区布局不均衡

从全国范围来看，高职院校主要集聚于东中部经济发达省份，而且区域间布局不均衡，主要聚集地在中心城市，民办高职院校的区域聚集现象更为明显，主要位于中东部和中心城市。从教育部发展规划司网页上公布的民办高职院校数量统计表上可以清晰明了地看出这条规律，2018年民办高职数量前八名分别为广东、四川、福建、江苏、河南、重庆、安徽、山东、上海。这些基本上都是位于中东部的。排名位于最后的分别为新疆（4所）、甘肃（2所）、宁夏（0）、西藏（0）、青海（0），这些省份则位于中西部。从河南来看，据2017年河南省教育事业发展统计公报得知，目前，河南的民办高职20所，其中有8所位于河南省的省会郑州。从地区布局上可以看出民办高职院校还是倾向于在中心城市办学。

（二）与产业布局的联系不紧密

民办高职院校在办学中一定要紧密围绕国家“十三五”战略性新兴产业开设专业，不能故步自封、因循守旧。要根据经济转型和产业结构调整，及时地培养社会亟需的高素质的技能型人才。相应地，河南省的高职院校要根据《河南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《河南省“十三五”战略性新兴产业发展规划》来适时地调整自己的相关专业设置，从而去契合产业布局。

根据《郑州市人民政府办公厅关于印发中国（河南）自由贸易试验区郑州片区产业发展规划（暂行）的通知》郑政办[2018]94号，我们可以看出在自贸试验区背景下，规划了郑州片区的产业布局整体设计和重点区域功能。自2018年开始，经过三至五年的发展，郑州地区将基本形成贸易新经济、物流新经济、金融新经济、文化新经济、信息新经济、专业服务新经济、制造业新经济七大产业集群组合的自贸区产业体系。这些产业集群给郑州地区的民办高职院校指明了方向。我们以郑州地区的两所民办高职院校为例，郑州电子信息职业技术学院和郑州电力职业技术学院。在专业设置方面，郑州电子信息职业技术学院的专业设置多年来一直改动不大，像电子信息类的应用电子技术、计算机应用技术、计算机网络技术，都已经不再是与新兴的产业集群相适应的专业。郑州电力职业技术学院的专业“机电设备维修与管理”“社会体育”“商务英语”“飞机机电设备维修”形同虚设。高职院校培养的是技能型人才，主要服务的是地区产业，所以在专业设置上要灵活，及时与地区产业布局对接，这样才能为地区的发展培养技能型人才。

三、教育公平问题

（一）从国家层面上看，国家对民办高职院校扶持力度小

1、政府在资金支持力度上，民办高职院校远低于公办高校。民办高等职业院校属于自筹经费办学，自负盈亏，维持学校运转靠的是学费收入，没有国家教育经费支持，没有生均拨款。我们以郑州的两所民办高职院校来看，2017年度，郑州电子信息职业技术学院收入总额4128.30万元，其中在经费收入中，学费收入3300.00万元，财政经常性补助收入23.70万元，中央地方财政专项投入329.40万元，其他收入475.20万元。可以看出中央和地方的補助加起来才有350万左右，而且该校2017年财政支出4087.58万元，政府的补助只是凤毛麟角。郑州电力职业技术学院2017年总收入为7535万元，学费收入6909万元，占比91.67%，各级政府的支持资金仅有270万元。可以看出，政府对民办高职院校的财政支持力度太小。另外，政府对公办高校还有生均拨款，而且这几年的生均拨款大幅提高，大概从6000元每人提高到12000元每人。《2018中国高等职业教育质量年度报告》显示，60%的公办高职院佼生均拨款水平超过12000元，中东部及经济发达的中心城市的高职院校生均拨款甚至超过20000元。《民办教育促进法》明确地将民办教育定性为公益事业，实质上与公办高校的属性一样。既然两者都属于公益事业，都在为国家培养人才，为什么国家在经费支持上差别如此之大。特别是《民办教育促进法》修订以后，规定了民办高校要在营利性和非营利性之间做出选择，如果选择非营利性的民办高校更应该得到国家的大力支持。在2017年9月1日开始施行的《中华人民共和国民办教育促进法》第四十六条规定：“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持;对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”既然有法可依，各级政府就要制定切实可行的支持政策鼓励民办高职教育继续办下去。

2、在监督、规范管理方面，对民办高职院校力度太小，以致出现了“鱼龙混杂”的局面，影响了民办高职院校的声誉。所以，在社会上就有了公办院校正规、民办院校不正规的说法。在河南省，2017年度河南省教育厅对民办高等学校（教育机构）办学情况的年度检查中，竟然有河南华夏专修学院、河南秘协秘书进修学院、郑州高等职业专修学院、郑州国际工商专修学院、中原摄影专修学院、洛阳东方成教培训中心、洛阳经贸专修学院、洛阳市西工电大高教辅导中心、河南科技大学高等教育辅导中心这7家机构不合格。特别是2017年《中华人民共和国民办教育促进法》开始施行以后，随着积极推进民办学校分类管理改革，管理起来更是繁琐，政府要积极作为，严格规范民办学校办学行为，加大对违法违规办学行为的查处力度。

（二）在民办高校层面，“补充”和“附庸”的偏见也加剧了不公平现象

1、外部环境。改革开放以后，我国的民办高职教育逐渐产生，随着30多年的发展，从摸索阶段开始，也逐渐发展壮大，根据教育部2017年全国教育事业发展统计公报，我国现在有民办高校747所，可以说发展势头很迅猛。

我国在创立民办高职院校的初期，也是基于应对高等教育大众化时代的来临，国家的发展需要全面提高人们的文化素质。再加上国家经费有限，所以鼓励兴办民办教育，这样既可以弥补公办高校资源的不足，又可以减轻国家教育投入的负担。在当时的社会条件下，“补充”与“附庸”的地位是符合社会实际情况的。在河南省，许多民办高职院校都是作为公办高校的附属产生的。例如，郑州商学院，在2006年作为民办二级学院，附属于河南财经学院，经过几年的发展，于2012年独立为郑州成功财经学院;郑州大学西亚斯国际学院依附于郑州大学，在2018年才分立为郑州西亚斯学院。

2、自身因素。公办院校培养的是学术型和理论型人才，民办高职培养的是应用型、技能型人才，那么民办院校就觉得自己低人一等。再加上人们的偏见，认为大学就是要学知识的，所以，民办高职院校不能坚持自己的办学定位了，逐渐偏重理论知识的讲解，轻实践环节和动手能力，但是由于学生基础偏低，师资力量不稳定，所以培养的学生理论知识不精通，动手能力不强，更加让社会诟病。人们的偏见更大，政策导向也相应地倾向于公办高校，致使不公平现象的出现。

现在，我国经济发展进入新常态，人才供给与需求关系发生了深刻变化，经济结构、产业升级步伐加快、出现了生产服务一线紧缺应用型人才的形势。作为民办高职院校，他们培养的是技能型、应用型人才，正好与时代背景对接。社会在发展，我国的经济实力逐渐增强，现在需要的是民办高校与公办高校并存、良性竞争的格局，是齐头并进、共同发展的局面。

民办高职虽然远不能与强大的公办高校匹敌，但是当今时代正是民办高职教育的春天，而且2019年是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年，是深入贯彻落实全国教育大会精神开局之年，无论是公办院校还是民办院校都要深入学习贯彻全国教育大会精神，坚持发展抓公平、整体抓质量，加快推进教育现代化。在国家大力发展职业教育、鼓励民办教育的时代背景下，办好人民满意的教育，充分发挥民办高职院校促进经济社会发展的职能。