我国村留用地政策的问题与改良

2019-09-10肖龙刘卫

小城镇建设 2019年6期

肖龙刘卫

摘要：文章通过梳理国内现有村留用地政策的相关研究文献与成果，并解读中央与各地政府已出台的相关具体政策，分析村留用地的留地政策、管理政策和开发政策中存在的问题与造成的影响，发现我国当前存在村留用地政策体系不健全、重要政策缺位、政策模糊、政策不科学、政策无效，以及政策过于宏观和不具体的问题，这些问题的存在不利于社会、经济与城市的可持续发展。继而，结合广州市村留用地政策经验，围绕村留用地相关政策问题提出改良建议。

关键词：村留用地；留地政策；管理政策；开发政策；广州市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.06.009 中图分类号：F301.0；F301.24

文章编号：1009-1483（2019）06-0057-06 文献标识码：A

The Problems and Improvements of Village Reserved Land Policy in China： Taking Guangzhou as an Example

XIAO Long， LIU Wei

[Abstract] Through combing the domestic research literature and achievements which existed in the village reserved land policy， and interpreting the policy introduced by the central and local government， analyzed the problem and influence which existed in the reservation policy， management policy and development policy of village reserved land， found that the policy system is not perfect， absence of important policies， policy unclear， policy is not scientific， policy invalid， and policy is too macro and not specific existed in china， these problems are not conducive to the sustainable development of society and economy and city. Therefore， combining with the experience of implementation and development of the policy of village reserved land in Guangzhou， some constructive suggestions are put forward to solve these problems.

[Keywords] village reserved land； reserved land policy； management policy； development policy； Guangzhou City

引言

村留用地是指在征用农村土地时，为保障失地农民后续生活与发展，按照一定的比例留给被征地村集体经济组织的土地类型。村留用地制度的目的在于通过发展非农产业经济为失地农民提供就业岗位与股份红利分配，从而保证农民在失去土地后仍具备保持能媲美城市生活水准的收入来源。但是，随着城市化进程的继续推进，中国各区域现存的村留用地问题不断涌现，进而阻碍了城市经济与城市化发展。因此，政府出台合适可行的政策对村留用地相关工作进行规范是缓和经济发展、城市化与农民利益之间矛盾的关键所在。本文拟结合已有研究成果与全国各地已出台政策的现状，梳理我国现有村留用地政策存在的问题及原因，并重点以广州市为例提出实用的村留用地政策改良思路和对策，为我国村留用地的相关利益主体提供借鉴，从而实现我国村留用地的合理管理与开发，推动社会、经济与城市可持续发展。

1 村留用地政策梳理

村留用地是我国城市化进程中出现的特殊产物，当前广泛存在于我国各区域城市中，其中以广东省、浙江省等沿海发达省份的城市尤甚。原本，村留用地制度的存在有利于新农村建设、城乡统筹发展、农民利益得到保障与集体经济的发展，是维持农村与社会稳定的一项重要举措[1]，但是村留用地问题的浮现又阻碍了经济与城市化发展，因此村留用地现存的问题亟需解决。广州、深圳、杭州、西安等城市为了解决村留用地问题，率先出台了相关政策，通过城中村改造等各种手段一定程度上部分实现了村留用地的应有功能，特别是深圳市以各村为单位，组建股份有限公司对村留用地进行整合开发的经验很值得推广。我国村留用地政策的适用范围主要是城市扩张中不断被囊括入城市管辖范围内的原农村区域；当前的村留用地政策多不存在明确的实施期限，多数情况下仅明晰了留地政策内容，而内容中却未清楚对实施期限进行界定，从而导致后续出现了诸多不适应城市发展的留地问题；村留用地政策的实施主体多为各级城市政府管理部门，由这些部门出台具体的政策细则，進而交给村一级别的单位实施，各城市、各区县的政策差异很大，在全国或同一省域范围内多不存在统一的村留用地政策。随着经济不断发展和城市化进程快速推进，潜伏在村留用地利益之下的一系列问题开始显现，并在一定程度上阻碍了中国经济发展与城市化的步伐。从全国范围来看，村留用地政策仍存在政策实施力度不足，政策留用地指标使用过程繁琐、落地周期长，存在“政策盲点”，区域政策环境不均衡等总体特征。

2 村留用地政策问题发现

2.1 留地政策问题

2.1.1 划拨标准不科学，留地过多

因在村留用地划拨政策方面存在政策规定模糊与具体划拨标准缺位等问题，导致在具体的村留用地划拨过程中出现留地面积绝对过大或相对过大的情况，这进一步损害到了地区政府和人民的利益，不利于长远发展。以广州市珠江新城为例，总规划用地面积约6.68km2，而事实上去除村庄保留的净用地0.5km2、道路规划1.57km2、市政设施规划0.6km2、绿地规划（包括海心沙）1.06km2之后，真正能用于开发的用地面积仅2.1km2，约占总可出让地的30.4%[2]。

2.1.2规划落点不平衡，留地分散

各村因地理位置不同，再加上政府核定方法的不科学与无效率，容易形成留地分散问题，不利于区域内村留用地后续集中统一开发利用。例如，现实中，国土与规划等部门经常将同一个村的三产留用地规划在不同区域，对区块进行不同落点，从而造成同一村集体留用地布局零散。从长远来看，规划落点不平衡容易导致各村间开发建设的集体资产数量存在不平衡，最终影响整个区域稳定发展[3]。

2.1.3 两种土地所有制并存

村留用地一般归集体所有，而其他土地则归国家所有。这就容易形成不同的土地出让价格，导致村留用地出让价格低于国有土地出让价格，从而引发土地资源流失。在这一价格差背景下，针对村留用地的开发既不符合国家法律法规，也不符合省、市政府的规章制度，从而易引发不公平市场竞争。因此，在留地之初，需尽量避免因两种土地所有制并存所带来的后续问题。

2.2 村留用地管理政策问题

2.2.1 村留用地管理不規范，存在腐败风险

我国在村留用地方面普遍存在管理不规范问题，主要涉及机构设置、政策制定与后期监管等方面。机构设置方面，针对村留用地的规划、开发、建设与使用等不同环节缺乏明确的职能执行机构，容易因某环节存在问题而导致各方协调困难。政策制定方面，缺乏针对留用地管理、建设开发和收益分配的配套政策。后期监管方面，在村留用地划拨之后的处置、管理与开发等环节，群众知情权缺位，存在村集体领导班子暗箱操作、从中获利的腐败问题[4]。

2.2.2 缺乏针对村集体领导班子的培训与监督

村留用地的直接管理班子是村集体领导，就各地的情况来看，在自行开发和合作开发等各类项目中，村领导班子存在自律不严与能力不足的问题。具体来看，村领导班子容易唯亲，倾向于在工程招标、材料采购、物业招租等环节中进行权力寻租，这不仅造成了集体损失，而且也易引发村民与村领导之间的矛盾[5]。

2.2.3 管理政策存在漏洞，引发“擦边球心态”

由于管理政策不完善，导致利益主体与不法分子钻政策空子的事件频发。例如，杭州市在其出台的《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理的补充意见》中，一方面规定开发经营性房产是违规行为，而另一方面却给开发商持有的49%股份的变相经营性房产发放单套产权证，这明显存在自相矛盾[6]，且给了开发商投机的机会。

2.3 村留用地开发政策问题

2.3.1 开发政策不完善，发展步伐不平衡

不同村留用土地的位置存在优劣之分，因此不利于同一区域不同村留用地间的平衡发展。此时，需要政府开发政策的引导，以实现不同位置村留用地间的平衡发展。但是，因现实中此类开发政策的缺位，进一步造成了某些位置的村留用地开发步伐滞后的问题。

2.3.2 开发政策缺乏具体的操作实施细则

以《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》为例，其中涉及到村留用地的条款仅三条，分别围绕村留用地的审批方式、供地标准、土地用途管理三方面做出，且均仅基于宏观层面做了大体指导，缺乏实施细则，容易引发误读和疑问。因此，有必要出台更具体的操作细则对开发中的利益风险、资金管理、农转用指标等进行规范。

2.3.3 开发后运营管理政策有待继续强化

村留用地开发后的运营管理过程中，由谁统一领导，谁配合，谁负责协调与监管，例如用地申请、手续办理、工程建设与资金使用的具体过程与责任主体，均应该有明确的划分。而当前，中国多数城市和区县在这方面的工作是不足或缺位的，造成了村留用地运营管理过程中的违法违规行为，滋生了一系列社会乱象。

3 村留用地政策案例研究——广州市的成功与失败

3.1 广州市村留用地政策演变

当前，广州的村留用地总面积将近10万亩，主要集中在花都、番禺、白云、南沙和开发区[7]。相比20年前，广州的村留用地规模已下降了一大半，村留用地问题也得到了很大的改善。20多年的发展历程中，广州的村留用地政策经历了翻天覆地的变化（见表1）。

3.2 广州市村留用地开发模式转变

比较广州市传统向新型转变的村留用地开发模式，可显示广州市传统模式下的失败经历与新型模式下的成功经验。

3.2.1 传统模式

（1）出租土地

村集体将留用地租予他方，收取土地租金营利。实践中承租人多将土地作为停车场使用，或上盖简单棚屋作为厂房再出租。此开发模式是较原始的形态，租金稳定但收益最低，通常是村集体缺乏经济实力且留用地区位条件较差的情况下采用。

（2）出租物业

村集体在留用地上盖物业租予他方，收取租金营利。产业类型多以汽车机械设备及零配件销售、较小规模的物流仓储为主。此模式较之出租土地收益略高，但仍较粗放。

（3）合作开发

村集体以土地作股，开发商以资金作股，双方协议根据土地价格和建筑成本分得相应物业产权，再统一经营和分别出租获取收益。产业类型多为百货销售、电子零配件及家用电器销售、室内装修材料销售、建材销售。相比前两种模式，该模式有了很大的发展与进步。

（4）自主经营

村集体对留用地自行投资开发建设商铺用房、物流厂房、仓储库房等，并自我经营和管理，以维持集体成员的长期利益。此种模式下，村集体可以自行掌握项目内容和收益，但对村集体的经济实力和项目开发专业知识要求较高。

传统模式下，广州市村留用地的利用较低效。当前，广州市作为一线城市，在增量用地不足的情况下，越来越将城市发展的重点转向存量用地，特别是农村存量用地的高效利用。

3.2.2 新型模式

（1）政府统租

在留用地集中安置或置换的前提下，由政府出面注资组建企业，租用集中留用地，各村按占地比例發放分红。由组建的企业负责土地开发、招商和运营，在约定期满后将土地及附属物业返还给村集体。政府统租的留用地较为集中，且规模较大，政府统一协调建设并以公信力背书可以吸引更多、更优质的企业进驻，发挥大规模效应。缺点是政府投入较多，缺乏市场化运作，运营主体的积极性不够，往往导致盈利能力欠缺。

（2）集体建设用地使用权流转

村集体将用地性质为集体建设用地的留用地使用权挂牌出让，村集体获得一次性使用权出让金、一定比例的配建物业产权和受让方对配建物业的经营使用费，受让方则获得留用地使用权（工业50年、商业40年）、自有物业产权及村集体配建物业的经营收益。此种方式需符合《广州市农村集体资产交易管理办法》和《广州市集体建设用地使用权流转管理办法》的相关规定。“白云汇”项目就是此种模式最为典型的成功案例，该项目宣称为广州首宗集体建设用地使用权流转项目，实现了政府、企业、村民的多方共赢。

（3）物业+货币

政府收取国有性质的留用地进行出让拍卖，扣除垫付账目后，将土地出让金的一部分存入村集体公共账户，其余部分用于村集体购买或置换土地附属物业。此种开发方式需规划用途为商业或住宅的国有性质留用地产权清晰，可以分割。在保障村集体购买商业物业的基础上，企业可以灵活开发多业态项目。产业类型以金融保险业、信息服务业和商务服务业为主，表现形式多为大型商业综合体。广州市开发区科学城萝岗村项目就是该模式下较为典型的案例。

4 村留用地政策改良

4.1 明确政策目标

根据国家规定，村留用地主要用于发展除经营性房地产以外的其他第二、三产业，可以涉及标准厂房、综合大楼、外来人员公寓与商业等经营性项目。村留用地的根本目的在于让村集体通过发展“产业经济”“楼宇经济”实现经济不断增强和农民增收[6]。任何改变国家和政府初衷，变相进行村留用地开发的活动都是违法违规的，村留用地开发必须以国家规定的产业形式和发展经济、促进农民增收的目的为基础。

4.2 明晰政策原则

4.2.1结合地区实际，创新发展思维

各区域均具有自身的特点，不同区域或区域内部均存在差异，例如有些村起步早、发展快，而有些区域的村则起步晚、发展滞后。可见，这些不同的特征要求地区政府在政策制定过程中需分清本区域不同村当前所处的村留用地发展阶段，坚持村留用地政策制定从实际出发，从自身出发，借助思维创新突破村留用地发展难题。

4.2.2 坚持村主体地位，增强部门联动

村集体是村留用地的实际所有者，具体的村留用地划拨、管理与开发活动均同村集体的利益相关，因此针对村留用地的具体活动和工作均需以村为主体，充分尊重村民意愿，在村集体领导班子组织下进行。上级政府可以介入的活动就是划分具体的协调与监督部门，通过增强各部门间的联动，推动村留用地发展工作进行。例如，统一协调村留用地开发、建设、管理中存在的矛盾与问题，负责全区管理、指导、监督等工作[8]。

4.2.3 调整政府角色，转变政府职能

政府是解决失地农民问题的主要责任者，面对失地农民未来的发展问题，政府需要转变职能，将以往的管理型政府角色向服务型政府角色调整。政府进行自身角色调整，在政策上，需提供有利于解决失地农民问题的政策体系与制度安排，例如出台有效的政策为市场提供方便，以将村留用地发展工作交给市场，政府则以服务者和监管者的姿态为村留用地与农民发展谋出路。

4.3 政策完善

4.3.1 留地政策完善

在当前中国发展的大背景下，虽然取消留地政策尚不可行，但是可以针对现有的留地政策或村留用地划拨政策进行一些改良。一方面，可调整原有的划拨标准和比例。比如基于长远发展的目标，取缔会导致总征地重复计入后来村留用地的方法，或者以净面积来计算村留用地[2]。另一方面，完善划拨方法，尽量将同一村社的村留用地进行集中布局，对同一村社村民进行集中安置，避免分散划拨的情况。针对同一区域不同村，则应尽量协调，基于后续平衡发展的目的，保证不同村社拥有相同比例优劣位置的留用地。此外，我国对村留用地的产权归属划分一般是将其归入集体所有，但这为后续的村留用地开发留下了诸多限制，首先同国有土地间存在巨大的收益差异就是其中之一。因此，应考虑在无法变更产权归属这一大前提的情况下，尽可能地赋予村留用地一些便宜权益，以弥补其同一般国有土地之间的差距。

4.3.2 管理政策完善

在村留用地的管理方面，我国当前的现状主要是存在管理政策模糊、不科学、趋于宏观的特征，这些政策问题的存在可能导致较高寻租与腐败风险的产生。因此，当务之急是建立具体的管理操作与实施政策细则体系，组建有效的领导班子以加强对村留用地的审批、管理与供给，并做到拓宽发展途径和优化服务指导[9]。

管理的客体包括人、事、物三个方面，涉及到的事项不可胜数，因而在村留用地的管理领域中需针对可能涉及到的各种细节情况进行规范。为了有效管理村留用地中的人、事、物，政府制定出台一系列的工作规范形成具体的管理政策体系是很有必要的。例如，如何规避村领导等具体操作实施班子可能存在的寻租行为，如何确保村民实现自己的权利，如何协调村留用地开发项目中涉及到的一切关系，如何保证村留用地审批、供应、监管等方面管理工作的顺利进行，如何防止村留用地的流失等等。

4.3.3 开发政策完善

针对开发政策不完善与缺乏实施细则的情况，则需从村留用地开发申请、开发审批、建设开发等整个过程的全部环节进行政策设计。

村留用地开发申请方面，可以通过具体的政策规定降低村留用地的申请门槛，实施两种或多种预支办法，推动更多的村享受到留用地政策的好处。例如，杭州市余杭区实施了两种预支办法，一方面规定被征收耕地在10%～20%范围内的村集体在申请开发的时候可以预支1/3的留用地面积额度，而20%～30%范围内的村社则可预支2/3的留用地面积。另一方面规定暂不符合申请条件的村社，若能引入一个需要使用集中连片1000亩以上土地的项目，则可申请预支5亩留用地额度[10]。

村留用地开发审批方面，需要简化审批手续，以节省不必要的审批时间与费用，为村社发展提供便利。在这方面，各地区可以根据自身的需要与发展目标出台相应的指导意见，并结合相应的审批细则，合理解决审批难、审批程序复杂的问题。

村留用地的运营管理方面，明确村一级单位的直接上属政府为统一领导，相关部门配合，例如镇街、开发区应落实相应机构与人员，协调、监督并管理村级留用地，包括用地申请、手续办理、工程建设与资金使用等。村留用地的招商工作则应统一于镇街、开发区等单位手中，将村留用地纳入总体招商范围，并主动对接产业规划。

村留用地建设开发方面，则需要在规划选址、招商引资、开发模式、资金管理、组织领导等各个方面进行明确规定。尤其在权证办理、物业管理、开发模式等容易出现操作流程模糊情况的方面，更需注意进行细化落实，针对额度核拨流程、留用地农转用指标分配、土地换房产、房产折额度等问题尽快出台具有可操作性的留用地实施细则[11]。

5 结语

村留用地制度原是政府在征地过程中为保障失地农民的后续权益与可持续发展而按照一定比例划拨出的作为集体经济统筹发展的土地。但是，随着社会、经济的发展与城市化进程的不断推进，我国城市土地资源日益紧缺。同时，现实当中村留用地的开发利用情况又面临着各类问题，在全国范围内仍然普遍存在低效利用、闲置荒废与无序开发和竞争的问题[12]。基于这一背景，本文通过梳理我国现有村留用地政策的相關研究文献与成果，并解读中央与各地政府已出台的相关政策，分析了我国村留用地的留地政策、管理政策和开发政策中存在的问题及造成的影响，发现当前存在诸多村留用地政策问题，这些问题的存在不利于社会、经济与城市的可持续发展。因此，针对这些政策问题，政府应完善政策体系、出台更为具体的操作实施政策细则为村留用地的管理与发展工作提供指导，希望本文研究成果可以为政府相关工作提供参考。

参考文献：

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[4]王华品.村级留用地安置模式浅析——以湖北宜昌市为例[J].中国土地，2014（9）：14-16.

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[6]王苗苗.“村留用地”开发商品房合法吗 [N].中国商报， 2009-12-08（7）.

[7]王晓蕾，彭鹏.恭喜你喜提一份《广州地区村“留用地”的开发模式》[EB/OL].（2018-09-03）[2018-12-01].http：//www.sohu.com/ a/251662793_649095.

[8]朱雨.多措并举促进村级留用地“落地开花”——对杭州市余杭区村级留用地发展情况的实践与思考[J].浙江国土资源，2014（7）：55.

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[11]陈勇.对余杭区村级留用地发展情况的调查与思考——以创新思维破解留用地发展难题为基点[J].浙江国土资源，2013（2）：18-19.