鄢格

摘   要：通过对低保制度的概念梳理，体现出近几十年低保的发展趋势以及其在贫困问题上所体现的效果。对于低保制度所体现出的问题加以说明，并对低保制度的发展提出相应的建议。

关键词：低保制度;低保标准;贫困人口

建国以来，我国社会各个方面都取得了令人骄傲的进步，各项社会事业稳步发展，经济、科技等各个领域取得了不菲的成绩。在各项事业发展的同时，我国的民生事业也在稳步发展，包括社会保障的各个方面，尤其是最低生活保障制度从无到有，实现了重大突破。最低生活保障制度自20世纪90年代建立以来，也取得了较大的进步，在保障低保人群最低生活质量方面也在日益调整，现在已经基本达到应保尽保。低保制度设立的目标就是通过制度的建立，使得低保人群早日脱离贫困，共享社会发展成果。然而，在制度不断发展完善的同时，不同程度的问题逐渐暴露了出来。比如，低保人口的鉴定标准是否应该沿用以前的标准，在低保制度执行的过程中如何对低保人群的收入进行较为全面而又尊重到人格的排查，在低保标准的制定上，需要考虑的最低生活标准因素和计算方式以及规定的计算比例是否过度死板等。本研究在对低保制度进行梳理介绍的同时，肯定了低保制度取得的成果，也指出了所面临的问题，并提出改善的意见，希望最低生活保障制度可以科学、有效地发展。

1    发展历程

1.1  初步探索：20世纪90年代初期

1993年5月，由上海市民政局、财政局等单位联合发布《关于本市城镇居民最低社会保障线的通知》;1993年10月，厦门市发布了《厦门市城市居民最低生活保障暂行办法》;1996年人大会议发布的 “九五”计划和“2010年远景目标”，指出要建立城镇居民最低生活保障制度。

这一时期的特点主要是保障标准、救助人数和范围非常有限，1997年8月底，全国共有206个城镇建立了最低生活保障制度，约占当时全国城镇总数的1/3[1]。

1.2  推广普及：20世纪90年代中后期

1997年9月，国务院发布了《关于在全国建立城镇居民最低生活保障制度的通知》，1999年9月，国务院正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》，这标志着中国城镇居民生活保障制度走上了法制化的轨道。

这一时期的特点主要是在1999年9月底，全国668个城市和1 638个县人民政府所在地的建制镇已经全部建立了居民最低生活保障制度，纳入人数大约282万人。

1.3  全面实施：21世纪初期

2001年11月，国务院下发了《关于进一步加强城市居民最低生活保工作的通知》。

这一时期的特点主要是中央财政和地方财政投入资金显著增加，2002年，中央财政补助46亿元，地方财政补助62.7亿元，全年共投入108.7亿元，保障对象迅速增加，2002年的保障对象为2 064.7万人。截至2002年7月，全国城镇低保已实现了应保尽保。

1.4  完善提高：2003年至今

民政部2004年发布《关于进一步加强和规范城市居民最低生活保障工作的通知》，2007年，民政部、财政部联合下发了《关于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有关问题的通知》，同年，民政部下发了《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》，2011年，民政部印发《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》。

这一时期的特点主要是全国各地建立了“分类施保”制度，并且建立了低保标准与物价上涨联动机制，对低保对象进行动态管理。这一阶段救助标准有了大幅度提高，基本建立了以最低生活保障制度和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项配套的综合救助制度，基本实现了动态管理下的应保尽保。

2    背景

2.1  城镇贫困人口逐渐增多

1980—1990年这10年中，我国整体的经济体制在大环境的影响下，由先前的计划经济体制向中国特色社会主义市场经济体制转变。这一体制转变，使我国大量的国有企业和国资企业，由先前的国家管理、国家负责，转向后来的自给自足、自负盈亏。这一进程中，由于经营模式的转变，大量的企业收益减少，甚至破产，导致工人工资发不出，大量企业裁員。在这一情况下，出现了大量城镇职工提前退休，甚至直接面临失业。城市大量失业人口的出现使得城市贫困人口大量增加，城市贫困的问题也愈发严重[2]。

2.2  传统制度保障标准严苛

众所周知，我国建国初期实行的是计划经济，在这样的体制下，员工的工作由国家来进行统一分配。如果国有企业的员工生活窘迫，自会有国有企业的制度来对企业内部的员工提供帮助，员工贫困问题在企业内部能够得到解决。所以，当时我国的贫困救助制度将有工作单位的或者有工作的家庭排除在救助制度之外。并且，救助的对象也仅限定为无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民[3]。从这一救助范围可以看出，许多有工作单位但实际生活困难的人员在经济体制转型的情况下处于工资停发，当时的救助制度又将他们排除在外的尴尬境地，出现了“政府管不上，企业靠不上，家庭顾不上”的情况。20世纪90年代初期的统计年鉴显示，1992年，城镇贫困人口的救助面仅为47.6%，其中得到定期、定量救助的人口不到总贫困人口的1%。

除此之外，我国的救助制度在设立之初的目的虽然有想要避免养懒汉的情况，但是过于严苛的救助标准，使得一些现实情况很贫困的人口得不到有效的帮扶，生活境遇愈发艰难。1992年，城镇贫困人口所拿到的定时、定量的救济金的总额是8 700万元，这些款项分摊到个人身上，每人每月不足40元，甚至负担不了一个正常人平均食品支出的33%。由此可见，这一制度并没有使得在救助范围之内的人员得到有效的保障，又何谈不在救助对象之列的其他贫困人员。

城镇贫困人口的增多，但这并不符合传统的社会救助制度保障对象的标准，这就使得另一种社会保障形式最低生活保障制度出现，用以解决这些贫困人群的生存问题。

3    效果

3.1  我国城镇最低生活保障的资金投入

进入21世纪以来，我国各级政府不断加大在社会民生方面的财政投入。从图1可知，在1997年最低保障制度试行时，全国各级政府投入为11.5亿元，2002—2013年有较大幅度增长，从108.7亿元上升到756.7亿元。

3.2  我国城镇最低生活保障的规模

从城镇低保制度建立以来，这十几年我国的保障规模不断扩大，受益群众不断增多。从图2可以看出，在1997年受益人次只有87.9萬人，此后十多年我国的低保人次不断增加。2003年增长速度最快，并且在2009年制度覆盖人数达到最多，已超过2 340万人。之后的几年人数有所下降，也体现了我国低保退出机制有一定的效果。

3.3  我国城镇最低生活保障的标准

我国政府对低收入群体的保障问题十分重视，中央政府和地方政府每年不断加大对最低保障的投入资金，因此，各地的低保线也一直呈现升高态势。2002—2016年，从每月57元上升至494.6元。

由此可见，我国的最低生活保障制度在不断完善的同时，还是取得了不错的成绩。从政府不断扩大的资金投入可以看出，我国十分注重民生事业发展，巨额资金的投入体现了政府重视的态度。保障规模不断提高，说明低保制度在发展过程中也是不断完善的。从20世纪90年代至今，制度也经历了一个不断调整、适应社会发展的过程，说明制度在发展的过程中越来越细致地考虑到了贫困人口的识别。每月低保标准的不断提高更是体现了在计算最低生活的标准问题上，考虑到了物价水平和最低生活需要的生活用品方面，更加细致地体现出了低保制度对于贫困人群的关怀。

从这几个方面可以看出，我国的最低生活保障制度在缓解贫困人口的贫困问题上有一定成效。

4    问题与对策

4.1  低保标准更加细化

低保制度在贫困标准本身的瞄准机制上，分为绝对贫困和相对贫困两种方式，低保制度目标定位的不同，所解决的问题也会相应地有所差异。绝对贫困是为了解决贫困人口的生存问题，所以，可以理解为最低生活保障是贫困人口的生存线，而生存线的设立，最主要考虑的就是食品的价格，依照能够保障贫困人口生存的最低需要来设立生存线。虽然这种方法出发点是好的，但是也存在着不可避免的缺陷。我国是一个多民族和跨越多个地域的大国，各个地方的饮食风俗存在不小的差异，南方人偏爱大米，北方人喜食小麦，少数民族，比如回族就不吃常见的猪肉，价格较高的牛羊肉才是平常最常食用的。这些不同民族和地域的差异决定了各个省、市、县低保标准的影响因素存在很大的不同，不能仅以经济发展水平对低保标准进行各地区划分，还应将上述因素考虑在内。关于相对贫困的问题，其本身就是一个相对动态的概念。低保标准的制定，一般在相对贫困上会根据当地社会平均收入的一定比例确定。由此可以看出，这一标准无法与别国进行相应的比较，因为每个国家的国情不同，发达国家与发展中国家存在较大的差距。并且这一标准也不能用来衡量本身就十分贫困的国家，所以，相对贫困测算低保标准的理念存在缺陷。

我国在测算低保标准时，虽然使用的一直都是绝对贫困的测算方式，比如“菜篮子”、恩格尔系数法，现在也在逐渐使用相对贫困的测算方式，比如消费支出比例法。但是落实到实施效果方面，解决的还是绝对贫困的问题。虽然各地区的低保标准是各地区自行制定，但是参考的标准基本相同，只考虑到经济发展的影响，并没有考虑到地域和民族以及生活习惯的差异。在以后的低保制度完善方面也应将这些因素考虑进去，使得低保标准更加贴近生活、公平、公正。

4.2 ; 完善目标定位

完善目标定位和我国目前低保制度的目标定位密切相关。从制度名称来看，最低生活保障制度只能保障基本生存的需要，起到最低层次的社会安全网作用。从中国目前的经济发展水平来看，城市居民最低生活保障线制定仅考虑了衣服、食品、水电煤气等维持生存必需项目，而医疗、教育、住房、交通、通信、社会交往等项目考虑得非常少[4]。从计算方法来看，我国各地普遍采用绝对贫困取向的低保标准计算方法。如市场菜篮法和恩格尔系数法，这两种方法是测算低保标准和贫困标准最常用的两种方法，具体思路就是只考虑人们生存所需要的最低食品支出和最低非食品支出因素，因此，采用这两种方法制定出来的贫困标准也会偏低。从和谐社会建设的角度来看，低保制度从绝对贫困定位向相对贫困定位适当发展，让低保对象在一定程度上分享社会经济发展成果应是制度发展的必然趋势，因此，从长远来看必然会涉及提高低保标准的问题。

4.3  分类施保

我国各地区没有使用统一的低保标准测算方式是符合我国各地区经济发展差异大这一状况的。既然对不同的地区都能体现测算方式的差异性，为什么低保制度不能考虑不同贫困人群、不同致贫原因的差异性呢？

人类每个时期的需求都是不同的，并且上一时期的需求没有得到一定的满足会对下一个时期形成较大的影响[5]。贫困家庭的儿童与富裕家庭的儿童相比，本身就会在健康状况、受教育程度和机会，甚至学业成绩和工作表现上有着不小的差距。由此可见，一群人在不同的生命阶段都会在贫困的问题上挣扎，年轻时经济窘迫，年老时受病痛折磨。因此，低保政策也应该将不同人群的不同需要考虑进来，制定合宜的反贫困政策。适龄儿童可以公平地接受教育，年轻人可以工作，帮助失业者提升就业技能，这样的救济政策才能够发挥真正反贫困的作用[6]。

4.4  操作性列入制度考量

最低生活保障制度的保障对象，是要经过一定的程序和一定的财产限额进行认定的。财产调查制度本身涉及公民的财产隐私，在实际的操作过程中很难有效或者准确地获得公民的财产信息。并且为了获得准确的财产信息，就会产生一定的成本，导致实际调查过程中排摸的成本高于低保制度本身，这也是这项制度一直饱受诟病的原因之一。并且在操作过程中，负激励作用要大于正激励作用，申请人员故意隐瞒、少报财产，也会导致制度“养懒汉”。在以后的制度完善过程中希望能够考虑到这一因素，如何准确、有效地获得财产信息也是进行制度需要设计考虑的一方面，而不是只有一项笼统的制度，在操作的具体方面不作细致的考察。

4.5  完善低保制度跟踪调查机制

从低保制度改革取得的效果可以看出，一方面，我国的财政投资和低保规模迅速增长，体现出我国对于低保制度的重视，是令人高兴的。但是另一方面，低保规模不断扩大也是有一定隐患的，低保制度是对贫困人口实行救助，也是帮助其摆脱贫困。规模不断扩大，只是体现了对贫困人口的帮扶，并没有体现脱贫问题的解决。一个人一年两年是低保人口是正常的，但要是5年10年都是贫困人口，这就说明低保制度并没有帮助他们解决贫困问题，只是一种暂时的帮助，在以后的发展方向上应该更加注重脱贫问题而不是一味地帮扶。

4.6  注重就业技能帮扶，永久摆脱贫困

一个为生存发愁的人，得到了救助金，第一件事便是将得到的救助金放在生存问题的解决上。对于提升就业技能方面并不会有较大的支出，而这恰恰是摆脱贫困的重点，所以，培养提升就业技能也应该在低保制度或者其配套制度中有所体现，注重帮助贫困群体永久脱离贫困。

5    结语

最低生活保障制度对解决我国贫困问题有一定的缓解作用。但是制度出现的问题也是不容忽视的，虽然在低保制度的贫困认定标准以及低保标准的制定和制度的可操作性问题上都存在着不少的缺陷，但是这些缺陷并不能抹杀低保制度在解决贫困问题上的作用。为了更好地解决贫困问题，还需要处理制度执行过程中所出现的各种问题。

[参考文献]

[1]于佳露.北京市城镇居民最低生活保障标准研究[D].沈阳：辽宁大学，2014.

[2]姚建平.中国城市最低生活保障标准水平分析[J].中国软科学，2012（11）：57-67.

[3]姚建平.基于消费支出比例的最低生活保障线研究[J].人口经济，2012（1）：78-85.

[4]杨立雄，胡 姝.城镇居民最低生活保障标准调整机制研究[J].中国软科学，2010（9）：33-46.

[5]徐娟娟.我国城市居民最低生活保障标准问题研究[D].天津：天津财经大学，2011.

[6]黄 凯.上海市城市居民最低生活保障标准问题研究[D].上海：华东师范大学，2011.