2008年俄格冲突之后，俄罗斯当局清醒地认识到，俄军在进行当代局部战争方面存在严重不足。改革之前，俄军实际上一直保留着苏军的编制特点，但与苏军相比，几乎在所有主要参数上都已经严重衰落了，包括战斗训练质量和人员素质、入伍动机、现代化程度、新武器和军事技术装备的换装情况。机关臃肿、军官结构失衡、常备部队少、武器装备老化等问题突出。2008年9月，时任俄罗斯总统梅德韦杰夫发布军队改革命令，下决心重塑军队面貌，从领导指挥体制到军队体制编制、作战和机动能力到兵役制度等一系列方面加以改造。

一、改革领导指挥体制

军事领导指挥体制改革，实质上是对国防和军队权利利益的再分配和职权关系的再调整，最重要的目标是实现军队建设管理和作战指挥职能的分离，即军政和军令的分离，建立决策更科学、管理更高效、指挥更便捷的军事组织系统，适应联合作战的高效作战指挥，打赢未来战争。

到“新面貌”改革前，俄军原有作战指挥体制仍然存在诸多问题，典型问题有三方面：一是层次过多，纵向作战指挥关系复杂繁琐，指挥效率低下；二是职责不清，总参谋部与军区的地位和职能未明确界定，指挥主体不明；三是交叉指挥，军区与军种司令部与海、空军部队存在事实上的双重指挥，指挥关系不顺。

“新面貌”改革后，基本实现了军政与军令系统的分离，初步建成了总统高度集权、军政军令基本分离的领导指挥体制。其中：建设管理链条，由“总统、国防部长-军兵种司令部-军区-部队”四级机构组成，重心在国防部机关和军兵种司令部；作战指挥链条，由“总统、国防部长-总参谋部-联合战略司令部/独立兵种司令部-部队”四级指挥机构组成，总统和国防部长负责战略决策，战略职能领域作战指挥的重心在总参谋部，战区作战指挥的重心在军区（联合战略司令部）。

（一）保留并改造总参谋部

2004年俄国家杜马修改了《国防法》，国防部长和总参谋长某种“平起平坐”的现象不复存在。经修改后的《国防法》赋予国防部行政与作战指挥权，以及对军队的控制权。虽然《国防法》没有提及总参谋部的作用，但它可能会成为一个研究机构或智库——“军队的大脑”，负责准备威胁评估和原则性文件以备军方审议。至此，领导指挥关系得以理顺，统一领导、统一指挥的原则似乎取得了胜利。

在大幅削减原有的行政职能后，总参谋部作为中央作战指挥机构的功能更加明确和清晰。总参谋部在总统和国防部长领导下，除负责战略筹划、指挥协调全局性行动外，还承担着以下职能：

一是充当战略层面职能司令部的角色，负责指挥诸如战略空运、空天袭击、防空反导等事关全局的职能性作战行动（而常规职能性作战力量战时可配属军区使用）。

二是跨战区、部门协调指挥，即在更宽广的作战地幅协调两个以上军区的作战行动，在军种与联合战略司令部之间、各战略方向之间、俄军与盟国军队之间发挥作战协调职能。

三是指挥在境外的战略行动。如在叙利亚的军事行动，就是由俄国家防务指挥中心（即原总参中央指挥所）通過驻叙军队集团指挥所指挥在叙军事行动，通过远程航空兵司令部指挥所指挥战略空袭行动。

俄军建立起来的适度分权型总参谋部体制，将在战略环节发挥其统合功能，在战区环节把一般任务部队的作战指挥权交给联合战略司令部司令行使。总参谋部作为“军队大脑”，在和平时期以及在局部战争和武装冲突中，可完全委托军区司令部指挥；在爆发大规模战争的情况下，作为最高统帅的工作机关，协助最高统帅对各战略方向和职能领域的作战行动实施战略指导和协调。职能性与战区性作战指挥实现优势互补，是提高联合作战指挥体制效能的重要条件。

（二）新型军区的变与不变

苏联时期，曾设立过多达30多个军区。苏联解体后，俄罗斯将其缩减为8个，后又重组为莫斯科、列宁格勒、北高加索、伏尔加河沿岸-乌拉尔、西伯利亚和远东6个军区。俄军曾经力图建立类似美军那样的战区联合作战指挥体制。在战役层级，俄军在1997年就规定了军区联合作战指挥的职能。1998年，俄军试图通过赋予陆军军区以联合作战指挥权的方式，使军区成为战略方向上的“战役—战略司令部”。但由于其他军种总司令部保留了作战指挥权，在军区建立的战役-战略司令部变成了一个有名无实的空架子。以至于在2008年的俄格战争中，负责作战指挥的俄北高加索军区根本无法有效地组织起陆军集团军与黑海舰队以及空军部队的战场协同，联合指挥效率十分低下。俄军因此下定决心对军区体制进行改造，使之真正成为战略方向上的战略-战役联合指挥机构。

2009年，俄确定利用既有的六大军区建制，成立了6个战略方向战役战略司令部，其责任区则以本土为主，适当向境外延伸。但6个战略方向司令部的布局又与俄罗斯军事战略方针出现了不一致。根据新的《俄联邦军事学说》和战争构想，俄罗斯重新划分了战略方向，同时着手将原有的6个军区调整合并为4个军区。这一方案最终得以落实。2010年7月14日，经俄总统梅德韦杰夫批准，俄军正式宣布合并军区、成立四大联合战略司令部的方案。同年12月1日，新组建的四大军区正式开始运行。

此次军区调整的意义和影响，决不只是表面上的数量增减问题。

首先，军区数量和区划调整对应战略方向的变化，同时缓解力量分散和多头指挥的问题。国土空间大、兵力规模有限，一直是俄军面临的一个巨大矛盾。俄罗斯的国土范围极其广阔（近1 710万平方公里，几乎相当于中美两国领土面积之和），而武装力量的规模已经减少到百万以下的水平。虽然比起大多数邻国还占有明显优势，但由于平时兵力分散在多个战略方向，实际上俄军在每个具体方向上的兵力都相对较弱。这种形势对俄组织战略防御极为不利。俄军将主要战略方向进一步调整为四个。与此相对应，将六大军区改组为四个加强军区，使军区区划与战略方向相一致，比如，西部军区成立伊始，就整合了欧洲战略方向的五个原有军事单位――莫斯科军区、列宁格勒军区、北方舰队、波罗的海舰队以及加里宁格勒特别区。这无疑会提升欧洲战区兵力的集中使用和统一指挥，形成一个拳头。

其次，军区地位从战役战略级提升到战略级，实现了军区和战区合一。改革前，军区只是陆军战役战略军团，平时只掌管辖区内的陆军部队，只在战争初期（或受到威胁时）才被授权组建联合指挥机构，统一指挥辖区所有一般任务部队。如今通过总参放权、军种让权（将战略力量指挥权上交总参，将战役力量指挥权下交军区），实现了军区扩权（接收总参谋部和军种总司令部原来涉及的战区层级指挥权，在平时和战时都具有对辖区内陆、海、空常规力量的作战指挥及行政管理权，在战时对辖区内边防、内卫等其他强力部门部队实施统一指挥）。因此今天俄罗斯的“军区”，与“战区”“战略方向”实际已合为一体，每个军区其实就是一个战区，也代表着一个战略方向。

在机构设置上，新成立的指挥机关最明显的变化是增设了军种指挥和使用协调机构——陆军兵团和部队训练与使用局、海军局、航空兵和防空兵局等。联合战略司令部司令通过这些军种局来行使对辖区内三军部队的指挥权。因而在俄现有军区内并未出现军种指挥层级。

再次，军区仍然实行政令合一，保留了地区军事行政和防卫功能。改革后的俄军区依然保留了大量的行政职能。作为国家的军事行政单位，军区原有的兵役、动员、地区防卫等主要职能继续存在。这是一种联合司令部职能与陆军军区职能相结合的方案。这样的特点，使军区不可能按州、共和国等联邦行政主体划分，而是跨行政主体设立。军区负责协调和监督主体权力机关在国防领域的活动，这是一种隐形功能。军区与地方行政主体没有共同利益，它们之间只有国家利益。

（三）军队指挥链上的其他环节

俄罗斯立国后，决定效仿西方模式，由文人管理军队。其目的有三：一是确立文官治军制度，将军人彻底置于文职政治家的领导之下；二是明确区分军队的行政管理职能与作战指挥职能，使军人尽量摆脱与战备无关的一切职能，集中精力搞好训练，将一些职能交给政府或社会去办，其他不需要专业军事知识的职务也改由文职人员担任；三是建立军事领域的国家管理体系，使立法权力机关能够对军队建设实行文职监督，从而彻底解决军费合理分配与使用的问题。1992年版的俄《国防法》规定“国防部长、副部长及武装力量其他官员可以由文职人员担任”。

但俄罗斯国防部长的文职之路并不顺利。2001年3月，联邦安全会议秘书伊万诺夫被任命为国防部长。库杰林娜作为俄历史上首位女国防部副部长掌管俄军的财政大权，更加引人注目。俄舆论普遍认为，普京对文职国防部长的任命有助于推动停滞不前的军事改革。2007年2月，俄国家税务总局局长谢尔久科夫被普京任命为国防部长。此人的文职防长色彩“更纯”，除年轻时服过兵役，与军队几乎没有任何关系。在其任内，国防部文职副部长的比例也最高。谢氏在国家领导人的支持下主持“新面貌”军事改革，取得了重大成就，但其行事风格饱受争议，2012年11月因卷入贪污丑闻被解职。继任者绍伊古又是一位军人，曾任俄紧急情况部部长，拥有大将军衔。俄舆论认为，这标志着俄罗斯文职防长时代的终结。

军种司令部也根据改革要求，退出作战指挥链。根据新法规，军种总司令部被赋予新的职能，即主要负责本军种的建设发展、战斗训练、干部培训、装备发展、维和行动等。不仅作战指挥权被剥夺，武器订货职能也上交国防部武器订货署，仅保留组织所属部队进行战斗训练的职能。按照前总参谋长马卡罗夫的说法，三军总司令部将主要承担四项重要任务：一是集中精力研究、规划本军种的建设与发展事宜，拟定本军种发展的具体建议；二是组织本军种部队的战斗训练，包括演习、远航集训和训练；三是准备并执行维和任务与行动；四是负责本军种武器装备的发展、装备及专业保障。再就是增强作战部队实力。

实际上，俄军兵种司令部并未彻底退出作战指挥链。在战略职能性作战方面，空天军总司令部还掌握着对远程航空兵、军事运输航空兵和空天防御兵的指挥权，海军总司令部还承担着海军远洋作战的指挥功能，战略火箭兵和空降兵等独立兵种司令部仍然拥有本兵种作战指挥权。俄军还没有建立起运用职能司令部模式解决联合问题的思路，在战略职能性作战领域实行的是总参谋部指挥独立兵种及其他战略性兵种部队的体制。在战略核力量领域，总参谋部实际上扮演着联合职能司令部的角色。

放弃权力意味着失去利益。让军种总司令部放权的改革，不可避免地遇到了当事者的强大阻力。改革设计者为此不惜动用强硬手段。为了建立以联合战略司令部为重心的战区联合作战指挥体制，俄总统梅德韦杰夫和国防部长谢尔久科夫面对来自军种的阻力绝不妥协，强行将军种中央指挥所并入总参谋部，军种总司令退出作战指挥链。为了确保军种顺利交权，梅德韦杰夫甚至于同一天解除了空军和海军总司令的职务，有力地震慑了改革的反对者。

（四）国家防御指挥中心

2013年底，根据俄国防部提议，普京总统批准在原武装力量中央指挥所基础上建立国家防御指挥中心，并与总参中央指挥所、紧急情况部危机管理中心、俄联邦原子能机构、俄联邦水文气象与环境监督中心实现信息连接，以统合各强力部门资源，使国家领导人在线获得有关军事政治形势、俄联邦武装力量各军区、军兵种战备状况和变化方面的信息。国家防御指挥中心于2014年12月1日正式投入战斗值班，包括战略核力量指挥、战斗指挥和日常活动管理三个分中心。与中央层级的国家防御指挥中心相配套，2015年底在各军兵种总部设立军兵种防御指挥中心，2016年底在各军区设立地区防御指挥中心，2017年底在各军团（陆、空军集团军，海军舰队和区舰队）设立区域防御指挥中心，同时更新升级指挥通信系统，逐步建立起覆盖全軍战术兵团以上指挥节点的三级联合作战指挥网络和统一信息，从指挥大厅可直接对作战单元实施指挥。有关部队作战与战斗训练进展和活动、武器装备事故、俄联邦境内各种紧急状况方面的信息也将汇集到该中心。

国家防御指挥中心平时作为国家最高国防指挥机构，战时转为最高统帅部大本营，用于在紧急情况下保证国家领导人在最短的时间内做出调动军事力量的决定，以应对外来威胁。这里集中了全俄最优秀的军官，配备了最先进的数据处理系统，并拥有下达发射核导弹命令的权力。俄罗斯国家防御指挥中心主任米津采夫在致俄总统报告中表示，该中心的“总计算能力超出五角大楼类似数据处理系统两倍，而数据储存量高出18倍”。俄总参谋长格拉希莫夫认为，这一机构为俄罗斯预防抵抗外来侵略再添一重保障，有助于提高军队决策效率。

国家防御指挥中心主要负责直接就具体事件的信息通报、提出对策建议和监督任务执行；总参谋部主要负责制定中长期规划、预测事态发展并对其施加影响。因此两者的职能并不重叠。

总体来看，俄军联合作战指挥体系的改革是成功的，在俄军近几场军事行动实践特别是在叙利亚军事行动中发挥了很好的效能。总参谋部在国家防御指挥中心设立战斗指挥组，驻叙俄军基地设有国家防御指挥中心终端，俄军高层在莫斯科通过该终端对驻叙部队实施全程监控和指挥。以国家防御指挥中心为核心的新型联合作战指挥平台，决策层次高，战场态势信息处理及时，指挥环节少，指挥链路通畅，确保了部队能够对瞬息万变的战场态势迅速反应。据俄媒体评估数据显示，与俄格冲突相比，俄军在叙行动情报处理传递时效提升3倍，指挥效率提升4倍，整体战斗力提升1.5倍。

二、打造精干迅捷的常备部队

“新面貌”改革的基本方向，是从应对大规模战争的补充动员型军队向应对局部战争的快速反应型军队转变，改革的核心是“提高部队机动性和快速反应能力”，着力点是实现常备化、精干化和机动性。

（一）缩减至百万军队

裁军，是俄罗斯建军20多年来一以贯之的旋律。苏联解体时，俄罗斯大约有280万军人。此后一路裁军：1992年裁军22万，1993年裁军29.99万，1994年裁军38.55万，1995年裁军21.74万，1996年裁军20万，1997年到1999年再次大幅裁减30万人。进入21世纪以来，俄军人数基本保持在110～120万现役军人+87.5万文职人员这样一个水平上。“新面貌”改革也无一例外地提出了裁军指标：军人由113.4万裁至100万，文职人员削减1/3。

整整100万！俄罗斯外有北约步步紧逼、内有分裂势力和恐怖主义威胁，100万军队能否应付日常守备和国家内外安全需要？难怪在俄罗斯国内有人质疑。比如俄著名专家阿尔巴托夫就提出了异议：“没有哪个国家的军队正好是100万，或者多一点，或者少一些”。整数听上去很美，但这跟俄罗斯军事学说毫无关系。军队人数应该是与国家当前和今后面临的军事威胁挂钩的。俄国防部说，这一数字是最优的选择。据说这是从领土面积、边界长度、国家经济实力、适龄应征服兵役者数量等角度综合考虑的结果。事实上，俄国防部对100万正规军的数量是否够用还是心中有数的：首先，俄罗斯通过改善与周边国家的关系减少了日常驻守任务；其次，在日常国内秩序维护与反恐任务中，俄罗斯内卫部队可以代替正规军甚至超过正规军的作用，目前有26万人，装备精良，平时参与的作战和战备活动可能比正规军还要多。另外，俄罗斯还有一支较大的预备役力量，人数可能是正规军的3至4倍，在需要时随时可以把军队扩充成数百万。

此次裁军的目的在于：“减人员”“增装备”；“消肿”保精干高效；削减人员整合结构。但俄军这次裁减就与以往有很大不同。

首先，裁的是军官，包括相当一批将军。调整前，俄军军官数量约为35.5万，占总员额的32%，而世界公认的合理标准是不超过20%。而且军官结构也不合理，国防部长谢尔久科夫说“像个鸡蛋，中间臃肿”——校级军官太多。为便于在动员预备役时向基干部队分派军官，俄罗斯军官中上校的数量竟然超过了中尉。可是虽然有这么多高级军官，关键时刻真正顶用的却很少。于是谢尔久科夫把军官比例从32%徒降至15%，即设置15万名军官。还取消了14万准尉。但尉官数量不减反增，由50 000增加到61 000人。裁减的结果是使人员结构由“鸡蛋形”变成“金字塔形”。

其次，裁的是管理机关和非战斗部队。俄军官兵结构失调的一个奇怪现象是，服役条件优越的总部机关人浮于事，而偏远艰苦地区军官位置严重缺编。机构臃肿的后勤部门更是“大肚腩”。据悉，俄军一名作战士兵对应的后勤保障人员是10人，就等于一个士兵配了10个保姆，这是严重不合理的。国防部中央机构、总司令部和军区司令部计划削减一半以上（国防部中心机关由10 500人减至3 500人，各军种管理机关由11 300人减至5 000人），后勤部门削减的幅度更大。军事院校的数量也缩减到原来的六分之一。

第三，在裁减的同时，对各军兵种的部队数量进行大幅简并整合。其中陆军裁减90%、海军裁减49%、空军裁减48%、火箭兵裁减33%、太空兵裁减15%、空降兵裁减17%。

（二）常备兵团和部队

建立常备部队的一个主要目的，是解决战备程度不高的问题，将所有兵团和部队都变成常备兵团和部队，提高军队在和平时期的战斗准备水平。因此，俄军将不再有动员组成的部队。

对于今后是否还需要进行全面动员的问题，俄军专家阿列克赛·阿尔巴托夫认为，今后像第二次世界大战或上世纪60～80年代所准备的那种“大战”，只能发生在俄罗斯与北约集团或某些大国之间。这种大规模常规战争不会给全面动员留下机会。比如在与北约集团发生的战争中，不存在像两次世界大战时期那样不遭打击的后方。现代的远程精确打击兵器，在对手完成對数百万预备役军人的动员、武装、训练和向前线投送之前，就已经摧毁了全境的军工企业、仓储设施、运输和后勤保障设施，俄罗斯保存不下足够的武器储备。至于地区冲突或局部冲突、维和行动与反恐行动，全面动员肯定是不需要的。

因此，“新面貌”改革采用了撤、并、改等方式。俄国防部将简编部队撤销、合并或改编，挤出“泡沫”，让真正有战斗力的部分得到保留；撤消基干部队，将必须保留的基干部队（仓库等）交给军区，成立旅级武器储存基地，动员扩充任务也由集团军上交到军区。

（三）打造新型作战旅

废除师、团建制，推行“集团军-旅-营”编制结构，是“新面貌”军事改革中最引人注目的内容之一。俄方称这得益于战争经验的总结。

俄陆军师、团两级编制合并为旅级建制的一个好处，就是减掉了一级指挥链，有助于提高部队的指挥效率。

俄军提出以重、中、轻三种类型旅代替已组建的坦克旅、摩步旅和掩护旅的计划。新型作战旅实现了“模块化编组”。这同样借鉴了俄格战争中组建突击集团的经验。据统计：过去一个师的展开时间长达15～20昼夜，现在一个旅的展开只需8～24小时。加之在编制调整中增加了火器配置，如今一个满员旅的战斗力不见得比过去一个师差。

而有了旅一级作为基本模块，俄陆军的集团军一级编成也会比较灵活，视情况而定。

尽管如此，“旅”作为战术兵团取代“师”，毕竟打破了60多年来俄军所奉行的大纵深作战理论及与之相应的体制编制，对陆军整体战斗力产生了深远的影响。从作战能力上讲，“新面貌”旅作战人员仅有3 000～4 000人，其战斗力不可与13 000多人的师同日而语，这导致俄军在一些重点战略方向上防御力量明显不足。而北约国家并没有大规模裁减常规兵力，仍然保持着强大的陆军地面作战力量。一旦国际局势风云突变，俄军现有陆军实力无法对付北约如此强大地面作战力量的威胁。考虑莫斯科地区的作战实际，绍伊古重点加强了首都地区陆上重装对抗力量，于2013年恢复被裁撤的第2近卫摩步师、第4近卫坦克师原有师级建制――这也是俄陆军最有传奇色彩和影响力的两支王牌部队，2015年上半年又以上述两个师为基础组建第1坦克集团军，并对第20近卫集团军进行了编制调整与员额补充。2016年1月，又决定在西部军区增加3个师，以应对北约军事威胁。

（四）力量投送与预置

俄罗斯国土空间大也有其难处，就是在各战略方向部署的兵力规模都相对有限。2010年12月，六大军区改组合并为西、南、中、东四个加强军区，分别对应来自欧洲、高加索、中亚和西太平洋地区的安全威胁。2014年12月，组建北方舰队联合战略司令部，负责北部战略方向的军事威胁。这是一种“分片包干”的做法，可在一定程度上缓解各战略方向力量分散和多头指挥的问题。

从地面输送能力看：俄罗斯西部的铁路网很发达，将1个旅投送到1 000公里之外尚需要5个昼夜。而遥远的东部地区，地面交通就不够发达。出于经济、政治和条约—法律方面的原因，俄罗斯不打算像20世纪70～80年代那样在东部地区重新建立强大的军队集团。但也无法指望从欧洲调兵来加强东部集团，通过漫长而单一的西伯利亚大铁路，在铁路未遭敌方破坏的理想状态下，运输1个摩步师或装甲师也需要500节车皮和2个月的时间。所以最好的辦法是空运。

在空中投送方面，俄罗斯有一定优势：军事运输航空兵扩编后，到2020年一次出动可投送不少于1个空降师的兵力与装备；民航潜力很大，国内机场网发达，能保证不同战区作战部队之间的快速加强。 （未完待续）

（作者简介：曹永胜，国防大学教授，俄罗斯问题研究专家。）