吴军

摘要：本文简述了消防安全判定标准的含义和厘清消防安全判定标准的意义，分析了监督执法、重大火灾隐患判定、评估监测等当前常见的消防安全判定标准中存在的问题和原因，并结合实例分析如何制定合理的消防安全判定标准，对合理判断消防安全状况有一定的指导意义。

关键词：判定标准; 消防安全; 研究

1   消防安全判定标准的含义

消防安全判定标准，是指在消防安全领域内共同和反复使用，获得消防领域内最佳秩序，实现消防安全的判定标准。当前常见的有公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查规则、重大火灾隐患判定方法、临时查封标准、监督检查判定不合格标准，处罚裁量基准，火灾隐患判定标准、消防产品质量判定标准、火災原因认定规则等等。消防判定标准应用于消防执法和技术服务的各个环节。

2   厘清消防安全判定标准的意义

2.1  确保目的实现

消防执法的目的，不是创造多少执法数据，而是消除多少隐患，消除多大的隐患，确保消防安全。因此，需要明确判定标准，将重大火灾隐患和一般火灾隐患区分开来，将紧急隐患和日常隐患区分开来，并根据现实需要的紧迫性投入执法力量。

2.2  确保合理执法

行政执法应当遵循比例性原则，除了在合法性上不容有误外，在合理性上也要认真考量。只有消防安全判定标准是合理的，才能确保消防行政执法是合理的。比如，不能因为宾馆的一个房间使用了不合格的装修材料就判定整个宾馆消防不合格。

2.3  融洽群众关系

明确消防安全判定标准，可以统一判定尺度，确保执法公平公正，减少执法纠纷，确保严格执法和热情服务相统一。可以减少执法阻力，更大限度地教育引导执法相对人接受和执行消防法律法规，融洽群众关系。

2.4  贯彻改革意见

根据中办、国办印发的《关于深化消防执法改革的意见》，可以较好地改变当前随意执法、选择性执法等制度性成本较高的现状，较好地回应基层执法人员“谁都有问题，查谁都是查”和人民群众“消防怎么改，总是有问题”的困惑。

3   当前消防安全判定标准中存在的问题

当前，我国虽然明确了各项消防执法的判定标准，但绝大多数仅仅是从定性上分析，缺少定量分析，从而出现很多不合理的现象。而且当前的判定规则各自独立，标准分散，没有统一的尺度，常常会出现不协调不一致的情形。

3.1  监督执法方面

日常监督检查结束，应做出检查合格或者不合格的判定。当前消防监督执法系统默认为存在问题即不合格。比如一具或几具灭火器损坏、一个消防泵损坏、一路消防电源故障等等就判定消防检查不合格。消防规范明确了多数消防设施一用一备，用来防止一个设备出现故障造成整个系统无法运转，上述列举问题并不会造成系统瘫痪。当前，《住宿与生产储存经营合用场所消防安全要求》（GA703-2007）、《浙江省居住出租房消防安全要求》、《浙江省火灾高危单位消防安全评估办法（试行）》等规范，只研究隐患定性，缺乏对隐患规模和实际危害性的分析。具体执法中常常会出现“用大炮打小鸟”（违反行政行为比例原则）的情形。开展消防执法，不考虑单位规模，不考虑隐患严重程度，片面强调检查单位的数量、隐患的数量，也会导致消防执法人员集中精力去检查小场所、小单位，因为检查一家200平方米的小足浴和检查一家2万平方米的大酒店，统计出来的执法数据可能是一样的。这种对执法效果统计的简单化，只考虑个数，不统计规模、范围和实际危害性，也会造成错误的执法导向。

3.2  重大火灾隐患判定方面

《重大火灾隐患判定方法》（GB35181-2017）明确了判定重大隐患的直接条件和间接条件，将消防设施的损坏率纳入评价体系，但没有将单位的规模作为一项判定标准。浙江省也仅对省级重大火灾隐患判定制定了规模标准。实践中常会出现，一个200平方米的足浴所有应急照明全部损坏，虽然只有5、6个，但却符合判定标准;一个2万平方米的酒店虽然有20个应急照明损坏，但应损坏率不足50%，达不到判定标准。实际上后者的危害性远高于前者。实践中有些场所，存在的问题很严重，有的甚至可以直接判定为重大隐患，但是场所规模非常小，整改投入少，容易整改。一些基层单位为了完成任务，将其列为政府挂牌督办的重大火灾隐患单位，实际上违背了重大火灾隐患政府挂牌督办制度的初衷。

3.3  评估检测方面

目前主要依据国家消防技术规范的强制性要求进行判断，而不考虑此项消防设计内容对场所整体消防安全的影响。有些问题虽然不违反强制性条文，但是会对整个建筑、场所的本质安全造成影响，比如《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）对厂房的火灾危险性分类和耐火等级要求不属于强制性条文，而厂房的火灾危险性定性直接决定厂房的设防等级。有些问题虽然违反强制性条文，但仅仅限于很小的区域。根据现有标准，只要违反强制性条文，直接判定不合格。

4   如何制定合理的消防安全判定标准

4.1  合理确定火灾隐患

调整火灾隐患定义，把火灾预防作为重点，其次才是火灾控制。把对本质安全度有影响的隐患作为重点，比如建筑构件、装修材料方面，比如用火用电等火源管理方面，比如可燃物、助燃物种类和数量等管理等方面。

4.2  依托目的导向分析

在各类执法活动中，要结合消防技术规范设计和消防执法的目的来制定判定标准。执行国家消防规范首先是为了预防火灾，其次才是灭火逃生。消防工作的方针是预防为主，应当将建筑内部装修的相关要求摆在更加重要的位置，突出建筑的本质安全度。当前对待消防工作，常常把“防”和“消”分开，这里的“防”是狭义的防火，仅仅指防止火灾发生，防止火灾发生主要有两种方法，控制火源和控制可燃物。而从广义上说，“防”“消”不分家，“消”属于“防”。广义的防火不仅仅指防止火灾发生，还包括防止火灾蔓延扩大，而“消”实际上就是防止火灾损失扩大的一项措施，包括灭火救援，也包括消防设施的设置、防火分区、防火间距、疏散设施等等内容。从这个层面讲，当前我国的消防技术规范多侧重于“消”，弱于“防”。当前消防技术规范对消防设施、安全疏散等方面规定颇多，而对于控制可燃物方面相对弱化，在控制火源方面至今没有系统性的规范，多零零散散出现在部分规范性文件当中。试想如果火灾发生的条件都没有，又何须要灭火逃生。

4.3  注意定性和定量结合

定性分析主要看违反的国家消防技术标准是否属于强制性条文，定量分析要看违反强制性条文对整个项目的影响程度。要结合具体要素，结合单位场所规模，对火灾发生和蔓延扩大的作用等方面综合考虑，既要考虑隐患的性质（即违反国家标准的程度），也要考虑隐患的范围、数量等量化因素。可以采取计分制判定，比如影响建筑场所全局安全的作为一票否决项，其他的采用百分制，对不同的局部问题赋分扣分，总分低于80分的判定不合格。制定赋分项时，要充分考虑火灾隐患规模的大小，根据火灾隐患所威胁的人数的多少和程度进行综合分析。开展消防检查，不能因为一个房间不符合要求就判定整体不合格，因为业主只要停用存在问题的房间，也不会影响建筑整体功能，同时也不存在火灾隐患了。

4.4  用好价值判断和因果分析

任何一个标准的制定都离不开价值判断和利益衡量。标准制定的过于理想则不利于操作，出现大量的违法、大量的选择性执法，影响执法公平公正。标准制定的过于实际则不能很好地预防火灾事故。这就需要我们在各种价值博弈中寻找一个平衡点。在制定消防安全判定标准时，也要认真充分地考虑当前的消防违法行为到底有多大的危害性，要充分考虑火灾危害性的产生与现场条件达不到标准的因果联系程度。比如，一个多层建筑，出租给别人开酒店后，消防审批合格。后出租人擅自在顶楼加层，使建筑整体变成高层建筑。实际上对下面酒店的消防安全影响不大，而且又是因为出租人的问题，如果此时要求酒店安装自动喷水灭火系统和火灾自动报警系统显然是不合理的。这种就可以通过风险因果分析分别判断加层与原酒店的安全状况。从酒店来讲，将顶层拆除则恢复原状，符合要求;但是将顶层停用，对酒店也没有什么危害。因此完全可以判定顶层不符合消防要求，对顶层进行停用处理。

作者简介：

吴  军（1982—），男，汉族，江苏启东人，丽水市消防支队龙泉大队大队长兼工程师，国家一级注册消防工程师，东南大学法学学士，主要从事消防管理、消防法制等工作。

参考文獻：

[1]   全国人大常委会法工委刑法室/公安部消防局.中华人民共和国消防法释义（第1版）[M].人民出版社，2009-03.

[2]   胡建淼.行政法学（第二版）[M].法律出版社，2003.

[3]   柯良栋.公安机关办理行政案件程序规定（修订）释义与行政法律文书制作指南[M].中国人民公安大学出版社，2006.

[4]   全国人民代表大会.中华人民共和国行政处罚法[M].中国民主法制出版社，1996.