胡珊

案例

53岁的李某原是某市制药厂的一名销售人员。从1999年开始，李某就多次分别举报该药厂和药厂的车间承包人高某制售假药。

据李某称，1999年8月他在高某处买了一批xx牌xx霉素。后该药品出现质量问题，被认定为假冒药，导致他遭受巨额损失。为此他举报到该市药监局，请求药监局查办制假责任人，并赔偿他的实际损失。

2002年6月27日，该市药监局正式立案调查，后因该药厂不复存在，药监局以无法对药厂实施行政处罚为由做出撤案决定。李某对这个撤案决定不服，认为虽药厂不存在，但车间承包人高某涉嫌刑事犯罪，应移送司法机关。遂向该省药监局申请复议，省药监局作出不予受理的决定。

李某称，此后他得知，原来市药监局是向市政府汇报、报请、批准同意后，才对此“假药大案”撤案的。2016年4月11日，李某向市政府提出政府信息公开申请，申请公开该市食品药品监督管理局关于此案向市委、市政府督查室汇报的4份材料，以及领导批示、会议纪要和处理意见、结论。

2016年4月29日，该市市政府对李某作出《政府信息公开告知书》，对其申请公开事项逐项作出答复称：李某申请公开的该市食药监关于此案向市委、市政府汇报的4份材料不是市政府办公室制作的政府信息，不属于公开的范围，建议李某向市食药监提交申请；李某申请公开的关于此案的领导批示、会议纪要属于市政府的内部管理信息，也不属于公开的范围；而李某申请公开的关于此案的处理意见信息，市政府并未制作过，政府信息不存在。

但接到这份告知书后，李某不服，将市政府诉至法院，请求法院判决确认市政府作出的《政府信息公开告知书》违法，并判决市政府依照其申请公开相关信息。

此案历经一审、二审和再审。最高院认为，李某已经获知案件的处理结论，其所申请公开的领导批示、会议纪要、处理意见等，属于行政机关内部或者行政机关之间对于案件处理的意见交换，市政府不予提供并无不当，李某的再审理由依法不能成立，最终驳回了李某的再审申请。

说法

相较于一般的政府信息，行政执法信息，特别是行政处罚信息，属于比较特殊的一类政府信息。这一领域的政府信息关注度很高，其中涉及的“敏感信息”也很多，比如个人隐私、机密信息、执法手段等，公开中需要注意的事项也多，公开不当可能引发一系列后续问题。因此，行政执法领域的信息公开一直是政府信息全面公开的“软肋”，对这类申请，行政执法机关大多处理得比较谨慎。

为了促进严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责，维护群众合法权益，从2017年开始，国务院办公厅部署开展了推行行政执法公示制度的试点工作。

国务院办公厅印发的《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》规定，应当向社会公开的行政执法信息主要包括行政执法主体、人员、职责、权限、随机抽查事项清单、依据、程序、监督方式和救济渠道等一般性执法信息。相对于个案来讲，只要求在事中出示能够证明执法资格的执法证件和有关执法文书，在事后公开行政执法决定即可。

而具体行政执法活动中有关执法调查方法、机密信息来源、内部研究意见等“敏感信息”，通常不应公开，否则将有可能妨碍行政执法活动的正常进行。《政府信息公开条例》虽然没有明确将行政执法中的“敏感信息”规定为可以不予公开的情形，但这类信息一般都具有“内部性”或“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息。一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论，并防止在决定作出以前不成熟地予以公布。“内部性”“过程性”信息不公开也符合国际通例，有利于兼顾公开与效率的平衡。

目前在司法实践中，法官们认为“内部性”“过程性”信息需要公开的情形，只发生在这类信息对外产生了约束力的情况下，即信息内容对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，而且这份信息已通过送达等途径对外公开化。达到这两个条件，此份信息其實已经丧失了“内部性”的特征。

通过上述案件，最高院指出，如果行政机关援引《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”，决定对执法“敏感信息”不予公开的，人民法院经权衡也认为不公开更有利于保证行政执法活动（包括今后的行政执法活动）正常进行的，应当予以支持。