王双林

土地使用权可以转让导入现行宪法的逻辑精要

——旨在“不忘初心，继续前进”。

习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年讲话中说：“我们党已经走过了95年的历程，但我们要永远保持建党时中国共产党人的奋斗精神，永远保持对人民的赤子之心。一切向前走，都不能忘记走过的路；走得再远、走到再光辉的未来，也不能忘记走过的过去，不能忘记为什么出发。面向未来，面对挑战，全党同志一定要不忘初心、继续前进。”

土地的使用权可以转让导入我国现行宪法，作为一个事关重大的修宪行为和修宪内容，结晶并演绎了宪法建设的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑，从而成为土地产权流转交易中国化、体制化、法治化、市场化道路上的一个里程碑。因此，习近平总书记提出的“不忘初心，继续前进”的伟大号召应当转化为认读我国社会主义宪法建设逻辑的思维范式，应成为土地使用权可以转让导入我国现行宪法的逻辑精要。在国家治理能力和治理体系现代化进程中，在依法从事、参与、监督、见证产权交易活动的过程中，经常进行对标，求得宪法建设逻辑与产权制度建设逻辑的辩证统一，履行好产权交易领域各个相关权利主体应有的宪法义务。

1 从历史逻辑角度认读

土地使用权可以转让导入我国社会主义宪法，再现出中国共产党领导宪法建设以及主持实施宪政的历史缩影。

1931年1月，中国共产党领导制定并颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。其中规定：“中国苏维埃政权以消灭封建制度及彻底地改善农民生活为目的，颁布土地法，主张没收一切地主阶级的土地，分配给贫农、中农，并以实现土地国有为目的。”

1946年4月，中国共产党领导制定并颁布了《陕甘宁边区宪法原则》。其中规定：“应保障耕者有其田。”

1949年9月，中国共产党领导和组织各民主党派及无党派民主政治力量制定了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。其中第二十七条规定：“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。”

一系列史实表明，土地产权制度安排关乎国体与政体的定制，关乎国土资源与国民財富的配置，关乎全部实体经济和各类经济实体的本源。对于中国土地产权制度的顶层设计，中国共产党在武装夺取政权的革命之中、在执政全国之前、在中华人民共和国成立之初，就已经实验式、理念化、决定性地纳入了社会主义宪法建设的不懈探索之中。

我国第一部社会主义宪法，即1954年宪法有关土地产权制度的规定，分布在第六条至第十三条中。分别定义或关联了国家（全民）、集体（合作社、私营企业）、个人（农民、个体劳动者、资本家）、土地（生产资料）所有权的范畴、属性、层次、保护主体与客体。第六条中规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”第七条中规定：“国家保护合作社的财产，鼓励、指导和帮助合作社经济的发展，并且以发展生产合作社经济作为改造个体农业和个体手工业的主要道路。”第八条中规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”第九条中规定：“国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权。”第十条中规定：“国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权。”第十一条中规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”第十二条：“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。”第十三条中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”

较之1954年宪法，1975年宪法和1978年宪法有所不同。1975年宪法没有再现1954年宪法中关于保护农民、私营企业、个体手工业者等社会阶层的土地所有权、生产资料所有权的规定；没有再现1954年宪法之第十二条的全部内容；1954年宪法第七条中关于合作社经济的定义，即“合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济，或者是劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济。”被1975年宪法置换为其第七条中关于农村人民公社的定义，即“农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。”1978年宪法虽然恢复了1954年宪法的部分条文，但仍然以1975年宪法为基础。不过还是应当看到，在1975年宪法和1978年宪法当中，给土地的使用权与所有权分开设定了些许弹性，写进了如下内容：“人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，在牧区还可以有少量的自留畜。”

现行宪法是在中共十一届三中全会开启改革开放的3年后颁布施行的。它深刻总结我国社会主义革命、建设、改革中正反两方面的经验，在继承1954年宪法基本精神和主要内容的基础上，适应我国改革开放和社会主义建设、加强民主法制建设的新需要，确立了自党的十一届三中全会之后的路线方针政策，把集中力量进行社会主义建设规定为国家根本任务，就民主法制建设作出一系列规定，为改革开放提供有力法制保障。尤其是与土地产权直接或间接相关的内容，分别写在了第六条至第十八条当中。

1988年4月12日，第七届全国人大第一次会议表决通过了1982年宪法的首个修正案。关于土地使用权可以转让写入现行宪法的核心内容，在这个修正案第二条中的完整阐述如下：

“宪法第十条第四款‘任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地’，修改为：‘任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。’”

在1988年修正案将关于土地的使用权可以转让的内容正式导入现行宪法之前，《中华人民共和国土地管理法》于1987年1月1日生效，国务院《村镇建房用地管理条例》于1982年2月13日生效，国务院《国家建设征用土地条例》于1982年5月14日生效。当土地使用权可以转让导入现行宪法之后，全国人大对《土地管理法》进行了修改，在其第二条增加了第四款规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”国务院于1990年制定了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。全国人大1994年制定、2007年修定了《城市房地产管理法》，其中第九条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”后来常见的“土地财政”现象，其法律根据概出于此。当农村集体土地的使用权转让时，如果其用途为非农业建设，便只能经政府（主要是地方政府）代表国家进行征收，将其变为国有建设用地，涵养“土地财政”的土地产权一级市场由此促成。

综上，土地的使用权可以转让导入我国社会主义宪法，是总结借鉴我国宪法建设历史上正反两个方面经验的结果，也是我国宪法建设伴随改革开放历史进程的节点式写照。土地产权制度建设融于宪法建设并且属于宪法建设历史中不可忽略的一部分。就我国城乡土地一级市场、二级市场的本源与产权市场起源来讲，这两者可以、应当、能够提供正相关的认知和认定。这就是基于我国社会主义宪法建设历史逻辑推导出的结论。

2 从理论逻辑角度认读

“土地是一切生产和一切存在的源泉。” ①

“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”②

中国共产党登上政治舞台近百年来，将马克思列宁主义与中国国情相结合，相继形成了中国特色鲜明、实践基础深厚、发展逻辑严整的理论体系——毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想。这五个一脉传承、实事求是、不断发展的理论体系先后载入了我国社会主义宪法，作为其指导思想的理论基础。土地使用权可以转让导入我国社会主义宪法，在当时的历史背景下，具体体现了毛泽东思想、邓小平理论中的宪法观和产权观。它是马克思列宁主义宪法理论和产权理论中国化创新的产物。

在马克思列宁主义经典著作中，有关宪法的论述多至难以枚举。我国理论界将其归纳为12个方面：“宪法的本质和作用”、“资产阶级宪法的特征”、“社会主义宪法的特征”、“国家的阶级本质”、“政权组织形式”、“选举制度”、“人权的基本理论”、“公民的权利和义务”、“婚姻家庭权利”、“国家机构的一般理论”、“司法机关的性质、任务与活动原则”、“宪法的实施与监督”。

对于马克思列寧主义宪法理论中国化创新的要义，不仅蕴含且分布在中国共产党历史文献和党的历代主要领导人的著作中，而且蕴含和体现在宪法和相关法律文件中。对此，我国理论界归纳为以下四个方面：第一，宪法是统治阶级意志的集中体现；第二，宪法为经济基础服务；第三，宪法体现阶级力量对比关系；第四，坚持中国共产党的领导。这是我国现行宪法及其理论逻辑的本质特征。其主要内涵有：中国共产党的领导是历史和人民的选择；坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一；坚持中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。③

关于马克思列宁主义产权理论的基本内容，国内学术界研究认为有以下三个方面：一是关于产权的起源。人类历史经历了从占有到所有的发展，在这个过程中产权得以产生。区分所有权与占有权、公有产权与私有产权的起源，是马克思列宁主义产权起源说的显著特征；二是关于产权制度的历史演变。在资本主义以前，财产存在三种历史形式，即原始土地财产、劳动工具财产和生活资料财产。在原始土地财产阶段，不存在所有权。在劳动工具产权阶段，产权性质是劳动者所有权。在生活资料产权阶段，劳动者只是生活资料的所有者，土地、劳动工具，甚至劳动者本身也不归劳动者所有。产权发展的最终结果是社会所有制；三是关于产权的统一与分离。产权由多种权利构成，多种权利之间既可统一，又可分离。当权利统一时，形成完整的产权。产权分离有多种表现形态： 土地的所有权与使用权、经营权的分离，劳动力所有权与使用权的分离，资本所有权与使用权的分离。④

为了清晰认读马克思列宁主义土地产权理论的中国化创新，笔者在学习经典著述，同时阅读与此相关的数十份学术论文的基础上，就其中有关马克思列宁主义土地产权理论中国化创新的论点，作了力所能及的汇集与归纳，特简述如下：

一是体系构成的综合性。马克思列宁主义土地产权理论的中国化创新，蕴含在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想当中，正在或已经形成独立的理论体系与专门的学科体系。

二是推进过程的阶段性。新民主主义革命阶段的产权理论核心内容是，通过土地革命，废除封建土地所有制，建立农民土地所有制。社会主义革命和建设阶段产权理论的核心内容是，通过生产资料社会主义改造和人民公社化运动，把土地的个体农民私有制改造为人民公社所有、以生产队为基础的集体所有制。改革开放以来产权理论的核心内容是，在农村实行家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制，在城市实行建设用地产权国有化，进而推进城乡土地使用权流转交易一体化。

三是动力来源的群众性。中国为农业农村农民大国、古国，农耕文化源远流长，人民群众特别是广大乡村和农民的实践活动，为马克思列宁主义土地产权理论的中国化创新提供了深厚的土壤。

四是表现形态的多样性。马克思列宁主义土地产权理论的中国化创新不仅表现为学术意义的理论著述，而且更多体现在中国共产党的章程纲领中、国家宪法法律中、政府政策规章中，反映在当时当地的社会舆论中。

五是功能发挥的有效性。马克思列宁主义土地产权理论的中国化创新的需求直接来自土地问题，创新的目的是为了解决土地问题。解决土地产权方面的问题，一直以来属于中国革命、建设、改革的主要突破口。

3 从实践逻辑的角度认读

我国社会主义宪法将土地使用权可以转让导入本法，既是宪法建设理论和土地产权理论在实践中的有效应用，也是土地产权革命、建设、改革实践的进一步凝练和深化。关于前者，已经在关于土地所有权和使用权入宪的历史逻辑中作了认读，在下文中侧重认读后者。

一是新民主主义革命以土地革命为基本内容，土地革命实践紧紧围绕土地所有权展开。

1921年7月，在第一次全国代表大会上通过的《中国共产党纲领》中列有 “耕地农有”的明确主张。并且在此后中国共产党与国民党共同领导的大革命运动特别是南方诸省的农民运动中作了推行。

中国共产党独立领导的第二次国内革命战争，循名责实地被定义为“土地革命战争”；“打土豪、分田地”，成为土地革命的基本表征和普遍行动。

“减租减息、交租交息”，属于中国共产党领导的抗日民族统一战线旗帜下的土地改革，其本质是在不改变封建土地所有制的前提下，要求地主让渡部分土地租金与利息，减轻农民租地用地负担；在今天，用当代资本市场的眼光看来，这个政策近似于针对土地的使用权，注入了能够被地主和农民所共同接受的流动性。

第三次国内革命战争是与土地制度改革同步展开的。从1946年中共中央关于土地问题的“五四指示”发布，到1947年下半年人民解放战争转入战略反攻，仅用一年半时间，就解决了2/3地方的“耕者有其田”问题。中共中央在此基础上制定并发布了《中国土地法大纲》。

二是社会主义革命和建设贯穿土地制度变革的实践，造就了农村土地产权集体所有、城市土地产权国家所有的二元格局。

1950年6月中央人民政府委员会出台的《土地改革法》明确指出，土地改革的目的是“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。”“废除一切地主的土地所有权。”

截至1952年底，土地改革在中国大陆基本完成，全国3亿无地少地农民分得7亿亩土地。免除了过去每年向地主交纳的3000吨以上的粮食的土地租。

从《土地改革法》到1962年9月《农村人民公社工作条例草案》（六十条）的公布实施，农村土地所有权出现大变革，即由农民个人和家庭所有变为集体（生产队、大队、公社三级）所有。

此间，有过局部地区和不长时间的“三自一包”（自由市场、自留地、自负盈亏和包产到户）的实践。“三自一包”的总体精神是：放还给农民一些与当时农村生产力水平相适应的农业生产经营权，或者叫作农户自主经营权。由于众所周知的原因，“三自一包”没有得到持续和完全的实行。但是，“三自一包”特别是“包产到户”所体现的农村生产资料管理权、使用权、收益权的改革调整思路，经过十几年的坎坷与搁置之后，终于在改革开放新时期得以落地并加以完善。

三是进入改革开放的新时期以来，土地产权改革实践与企业产权改革实践联袂前行。

从1978年底起，一个被安徽凤阳农民称为“大包干”的做法，在向全省、全国的推广过程中，逐步完善为“双包”（包产到户+包干到户）责任制；提升为农村家庭联产承包责任制的主要实施形式。“双包”责任制较之十几年前部分地方试行的“包产到户”，加注了产权管理、产权经营、产权委托与承包意义上的创新因素；以此为基础，构建了以农村集体经济组织为发包方、以农户为承包主，以承包合同为纽带的产权关系共同体。土地等主要生产资料所有权属于集体，生产经营活动和权益实行统分结合，生产经营收入与利润按劳分配。

党的十一届三中全会之后，以邓小平为核心的中央领导集体曾经就包产到户、大包干给予肯定。1980年5月31日，邓小平与中央负责同志谈话时指出： “农村政策放宽以后，一些适宜包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。” “有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”⑤

“土地的使用权可以依照法律的规定转让”载入现行宪法的修正案之前，为推进家庭联产承包责任制以及完善农村土地政策，中共中央从1982年起连续5年颁发了5个“中央1号文件”。一直以来，“中央1号文件”成为重视和解决农村问题的专有名词。它对土地产权改革实践的指导作用主要体现为，着力构建土地所有权体系并调整使用权、经营权、承包权、管理权之间关系。

在农村改革的推动下，上世纪80年代中期，经济体制改革主战场转向城市。以增强国营企业活力为中心环节的城市改革和以“让利放权”、“自主经营”为主要内容的企业改革，均借鉴了农村“双包”改革经验。1984年10月，党的十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“所有权同经营权是可以适当分开的。”“在服从国家计划和管理的前提下，企业有权选择灵活多样的经营方式，有权安排自己的产供销活动，有权拥有和支配自留资金，有权依照规定自行任免、聘用和选举本企业的工作人员，有权自行决定用工办法和工资奖励方式，有权在国家允许的范围内确定本企业产品的价格，等等。”上述“两权分开”、“六个有权”，突破了把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈的传统观念和政府对企业实行集中统筹、包揽一切的做法。

在《中共中央关于经济体制改革的决定》的指引下，在国营企业“两权分开”、“六个有权”需求拉动下，“企业产权转让办公室”、“企业兼并市场事务所”、“厂办银行”等服务协调企业所有权与经营权分开的组织机制应运而生。农村土地改革与城市企业改革联袂前行，按照我国社会主义宪法建设逻辑所示意的方向，演绎了许许多多产权转让——交易的故事。为纪念改革开放40周年和产权市场30周年，中国产权协会于2018年编纂了《中国产权交易资本市场经典案例》，其中收入了107个关于产权转让——交易的经典案例。⑥

从党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，到党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，党的历届三中全会都作出了关于进一步推进改革开放的重大决定。十三届三中全会通过了《关于价格、工资改革的初步方案》，确定治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的指导方针，为进一步深化经济改革扫清了道路。十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出包括建立现代企业制度、深化农村经济体制改革和扩大对外开放等政策方向。十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出了到2010年建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标。十六届三中全会通过了《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》，提出鼓励非公有制经济发展、国企改革、转变政府职能、建立现代产权制度等。十七屆三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，会议提出加强农村制度建设；积极发展现代农业，提高农业综合生产能力；加快发展农村公共事业。

当纪念改革开放40周年和产权交易资本市场30周年的时候，我们重温党中央的上述重大决定的内容，就会清楚地看到，农村改革实践与城市改革实践是联袂前行的，土地产权制度改革实践与企业产权制度改革实践也是联袂前行的。

据考证，采用“产权交易”这个概念的第一部法律是《中华人民共和国中小企业促进法》。这部法律于2002年6月29日由第九届全国人大常委会第二十八次会议通过，于2017年9月1日由第十二届全国人大常委会第二十九次会议修订。在这部法律中，“产权交易”被列为各类服务机构为中小企业提供的15项服务内容之一，并写在该法的第四十六条：“国家鼓励各类服务机构为中小企业提供创业培训与辅导、知识产权保护、管理咨询、信息咨询、信用服务、市场营销、项目开发、投资融资、财会税务、产权交易、技术支持、人才引进、对外合作、展览展销、法律咨询等服务。”由第十一届全国人大常委会第五次会议于2008年10月28日通过，自2009年5月1日起施行的《中华人民共和国企业国有资产法》进一步明确规定：“除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。”站在我国社会主义宪法建设逻辑的高度来认读“产权交易场所”，它包括且不限于企业国有产权转让交易机构。而就当前而言，分布在中心城市的、主要服务于企业产权关系调整的产权转让的交易机构，事实上是由农村改革实践催生、由城市改革实践接产的制度成果。它的初始功能定位属于履行事业单位职能的、专司企业产权转让活动的协调监督机构。随着经济体制改革向纵深推进，产权“转让”机构的市场化功能取向日趋明朗并持续增强，一路沿革下来的产权“转让”机构现今大多数已经转型为产权“交易”机构，引进了现代公司制企业的治理机制和运营模式，功能定位也正在或已经演化为产权交易资本市场的基础设施平台——我国资本金融市场现行监管体制下和话语体系内的基础设施平台。正是鉴于产权交易机构初步具备了上述功能，《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》〔中发（2015）22号〕中进一步重申：“支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业。”（待续）

注释：

①引自马克思：《政治经济学批判》导言。马克思恩格斯选集第二卷，1972年版第109页。

②引自习近平主席在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话。

③主要观点参考了黄惟勤著：《马克思主义宪法理论中国化发展研究》，法律出版社，2014年5月出版。

④部分观点参考了武汉大学马克思主义学院周子健文：《国内马克思主义产权理论研究综述》，载于人力资源管理月刊2016年第1期。

⑤引自邓小平：《关于农村政策问题》，载于邓小平文选第2卷，人民出版社1994年第2版，第315页。

⑥《中国产权交易资本市场经典案例》一书由中国经济出版社于2018年9月出版并由各地新華书店公开发行。

（本文作者为中国产权协会副秘书长）