陈敏 王钊

摘要：本文梳理近20年水的定价原则研究成果，结合新时代特征、南方水资源状况和农村供水工程实际，指出南方农村人饮工程定价运用中存在的具体问题及原因。并结合新时代的新矛盾、新任务，提出了南方农村人饮工程水价制定应处理好两个主体、两个客体、两个时期、两种资源和两个效益等关系，并遵循以民为本、节水优先、两手发力、依法定价和分类分摊等原则=

关键词：农业水价;南方农村;供水工程;制定原则

中图法分类号：F299.24

文献标志码：A

DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0205

供水工程的定价原则，是在制定水的价格体系时应遵循的基本理念、根本立场和主要方法，是剖析水价问题、制定水价体系的立足点、落脚点和突破点。

近10年来，仅国家财政就已投入2 000多亿元，在全国各地农村新建了大量供水工程，其中重庆投入100多亿元，建成各类农村供水工程50多万处。这些工程是否充分发挥效益，不仅是目前我国水资源开发利用和管理中的一个关键问题，而且也是推进国家精准扶贫、精准脱贫战略和全面建设小康社会的关键问题。而“供水价格的制定是否科学合理，不仅关系到供水管理单位的经济良性运行，而且关系到水资源的合理利用和社会经济的可持续发展”[1]，其中，水价的制定原则是建立合理水价形成机制的基础。因此，针对我国水资源南北分布差异大等特点，制定出适合地方水资源分配的科学定价原则，不仅是形成水价价格体系的迫切要求，也是保证这些供水工程正常运行并发挥效益的基础条件。

1常态下生活用水定价原则

近20年，专家学者对水价的研究成果层出不穷，从发表的论文数量及其引用率看，水的定价机制一直是研究的热点，其中大量涉及到定价原则问题，虽然各有各的立场和观点，但总体趋向和主要内容一致。主要包括：可持续发展原则、农户可承受能力原则、企业成本可回收原则、水资源高效配置原则、公平公正原则、合理利润原则、群众参与原则等。

1.1可持续发展原则

可持续发展原则是公认的主要原则之一，不同专家分别从水资源稀缺、水环境污染、节约用水等不同角度阐述了可持续发展的必要性和重要性，既要考虑短期是否有水喝，也要规划民族的未来，确保后人永远有水用。要按照“当前可承受、未来可持续”的原则，用节约水资源、保护水环境，保证民族永续用水。高兴佑认为：“要实现水资源的高效节约利用，價格杠杆这个经济手段起着关键的作用”[2]。有数据显示：当水费支出占可支配收入的比例在为3%以下时，居民用水浪费严重;当比例为3%～5%时，居民开始注意节约用水;当比例达到5%～10%时，居民重视节约用水;当比例超过10%时，居民珍惜水资源，并寻找水的循环接续利用。李波，李秉祥、黄泉川、项贤国等都指出：水资源虽然具有可再生性，但水资源一旦遭到破坏，就很难进行恢复，而且会对生态环境造成长远而巨大的影响，“水的可再生性因地域分布不均匀而减弱，水的可循环性因取水环境的恶化而变得有限”，因此水价制定必须坚持可持续发展原则，不仅包括当代取水、用水的可持续性及代际之间的可持续性，还应考虑对水资源和生态环境的补偿和保护费用，可将对水环境和生态环境的保护、治理及建设维护等费用纳入水价体系，从而促进用水户节水减排意识的增强，使水资源能够可持续开发利用[3-5]。

1.2可承受能力原则

专家研究指出，水资源是人类生活及工农业生产不可缺少的自然资源，是人类生存的前提，与其他常见的商品相比，水资源有着特殊性，因此交易过程中价格保持在社会承受范围之内是十分重要的。高兴佑研究指出：用水是生活中不可或缺的必需品，是生存的前提，因此水价的制定必须保证每个居民都能获得充足干净的基本生活用水。生活用水具有公益性，应该满足所有百姓的基本需要，因为水价的制定要考虑居民的承受能力，特别是低收入群体的利益[6]。王艳、袁宏图、陈明宇也认为“民众生活用水是公益性用水，所以要考虑居民的承受能力，特别是低收入群体的承受能力”[7]。高兴佑指出居民的可承受能力有两个判断标准，一个是国际上的占比法，就是水费支出占可支配收入的比例，一般为3%～5%为宜，另一个是调查法，就是调查百姓的支付意愿。不少专家都对占比法持认可态度，但究竟占比多少合适，不用专家有不同看法，大体认为应在3%以内。

一些专家还从国外水价形成机制的比较研究中发现，不少国家都考虑居民承受能力：加拿大城市决策者必须制定他们的选民所能承受的水费。许多情况下决策者因怕付出高昂代价而推迟实施合理水价并保持了低廉水价。澳大利亚在农业水价的改革中，考虑农民的承受能力，限制农业水价的过快增长;美国垦务局工程水价制定一般考虑用户的承受能力。

1.3成本可回收原则

成本回收原则是保证水企业不仅具有偿还债务的能力，而且也有能力创造利润，以债务和股权投资的形式筹措扩大企业所需的资金，只有水价收益能保证让水资源项目的投资回收，维持水经营单位的正常运行，才能促进水资源单位的投资积极性。同时也鼓励其他资金对水资源开发利用的投入，否则将无法保证水资源的可持续开发利用。

高兴佑研究指出要保证水供应的安全、充足、稳定，就要保证供水企业保本微利。王艳、袁宏图、陈明宇也认为水定价首先要遵循成本回收原则。“要保证水的供应安全和稳定就要保证水资源企业的利益，在水资源成本较高时需要保持企业的经营积极性，要保证企业的投资能得到合理回报。”王丽萍、陈松清也认为：“在解决企业严重亏损的情况下制定水价，成本回收原则最为重要”[8]。万吕明指出大部分国家的水价原则中，都需要通过水价回收成本[9]。

1.4高效配置原则

市场经济是稀缺资源高效配置的经济，水资源是一种非普通商品，属于稀缺资源，其定价必须把水资源的高效配置放在十分重要的位置。资料显示，我国淡水资源较为贫乏，人均水资源占有量为2 000m3，仅为世界平均水平的1/4，处于世界总排名的第121位，被联合国列为全球13个贫水国之一。据中国工程院相关课题研究报告，2020年后我国将进入严重缺水期，到2030年我国水资源缺口将达到400亿～500亿mi。面对这种严峻的形势，通过价格调节高效配置水资源是大势所趋、形势所逼。专家研究指出：要实现水资源的高效配置，就需要保证价格信号的真实性和合理性，让水价既反映水的价值和稀缺性，又反映供求关系，还反映环境损害成本，这样的水价才能保证水资源被用在合适的生产领域，实现总效益最大化。

高兴佑、陈丹、陈菁、罗朝晖、胡乐等指出，水资源的高效利用是解决水资源利用效率低、水资源短缺问题的关键，农村饮水安全工程的水价同样要考虑这一效率性原则，水价标准的制定、计收方式等要以体现水的价值、促进节水、抑制不合理消费为目标，例如定额用水、基本水价和计量水价、阶梯式水价等。王艳、袁宏图、陈明宇和李波也认为，合理水价应该能在一定程度上提高用水户的节水意识，从而提高用水效率，促进节约用水和水资源的优化配置，有利于水资源的合理利用和保护。

1.5公平公正原则

水是人类生产和生活必须的要素，是人类生存和发展的基础，人人都享有拥有一份干净水的权利，以满足其基本的生活需求，不同用户应区别定价。专家认为，水价的公平公正主要表现在消费者层面，不管是富人还是穷人，要保证其都有使用水资源的权利;也表现在成本平摊的公平上，体现在供需双方的公平。因此水价的制定必须使所有人都有能力承担支付生活必需用水的费用，水资源管理公司通过对水资源的经营可以获得一定的利益，但是不能获得超界线的利益。高兴佑明确指出水价制定公平公正原则的三个方面：第一，消费者之间的公平。富人有用水的权利，穷人也有用水的权利，如果穷人的收入不足以支付基本生活用水的水费，政府应该给予补贴。第二，成本分摊的公平。用二部制定价的办法可合理分摊固定成本和可变成本。第三，供需双方的公平。供水企业应该能收回成本并获得全社会平均利润率的利润，但不能允许其获取超额利润、垄断利润等，从而损害消费者的利益。

差异性水价是实行公平性的一个途径和方法。都瑞丰[10]指出，受水区各省市距离水源的远近不同，供水成本不同，保持各地之间的价格差异是必要的，成本递远递增，是公平负担原则的一个具体体现。

其他还有群众参与等原则。葛雁认为水价的制定和调整应鼓励群众参与，争取用户的理解和信任，增强供水成本透明度，接受社会监督。万吕明研究发现部分国家强调水价管理中的用户参与。如在英国，水务公司在确定水价后，要公布供水收费计划，提出各种水收费款项和条件，与广大用户和用户服务委员会洽谈征求意见，然后予以实施。

2新时代南方农村供水水价定价实践

从研究成果不难看出，这些定价原则对指导全国用水定价具有普遍意义，对推动实际工作起到积极作用。但对水资源相对丰富、农村百姓分散居住的南方农村来说，仅仅遵循这些原则是远远不够的，新时代南方农村供水工程在水价制定中遇到很多问题，成了制约工程正常发挥作用和百姓安全用水的瓶颈。

2.1一般性定价原则存在的主要问题

（1）时代性不够

原则不是一成不变的，应随着时代的变迁而变化，充分体现时代精神、展示时代内涵。从文献可以看出，我国水定价原则虽然近年也增加了生态类原则等新时代内容，但总体结合度不够。尤其是党的十八大以来，我国已全面进入新时代，社会的主要矛盾、发展的主要任务、工作的主要重心、百姓的主要诉求、水利行业的工作重点等都发生了前所未有的深刻变化，根据这些新情况，习近平总书记提出了“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的治水方针。如根据全面建成小康社会的时代要求，水利行业应集中精力精准施策，消除因水致贫的根源，水定价原则应注重精准脱贫内涵;又如新时代要求加强生态文明建设，水的定价原则就应该倡导节约用水理念，引导节约型社会建设。

（2）系统性不够

从文献可以看出，关于水定价原则的研究不少，但绝大多数都是从一个侧面进行研究和阐述，而没有进行专题研究和全面论证。从内容上看，经济类原则多于政治类原则，战术类原则多于战略类原則，原则的系统性、全面性不够，如强调了负外部性、忽略了正外部性;强调了数量标准、忽略了质量要求;强调了城市供水、忽视了农村供水;强调了生产用水、忽略了生活用水;强调了如何定价、忽略了谁来定价等。

（3）实践性不够

我国不仅南北地形地貌不同，水资源分布差异大，兴水治水历史不尽相同，而且城乡人们的用水文化和习惯也大不一样，如：北方水资源紧缺，人们对供水工程供水的依赖程度高，选择弹性小;而南方水量丰沛，农村居民可通过井水等多种方式解决生产生活用水问题，对供水工程依赖程度低，选择弹性大。抽象提炼出来的普通性、概念化原则，没有体现问题导向，与各地的具体实践结合不够紧密，因而缺乏针对性和可操作性，尤其难以适应南北迥然不同甚至相反的实际情况，也难以适应城乡快速发展的形势需要。

（4）创新性不够

从文献看，水定价原则研究时间相对较长，但创新内容不多，近20年的体系雷同、概念近似，没有根据新的发展形势和趋势、新的发展理论和理念、新的发展方式和方法，进行理论探索、创新和突破，甚至大多是翻来覆去地“炒剩饭”“抄概念”，只是排列顺序、阐述角度和语言表述稍微有些许变化，可谓“继承有余、借鉴过剩、创新不足”。急需坚持问题导向和目标导向相结合，打破传统思维模式，跳出路径依赖困境，并紧密结合新形势新需求，依托新技术新工艺，专题研究并科学提出适应新时代的新的水商品定价原则。

（5）原则性不够

综上几个原因，导致定价原则难以指导定价实践，定价实践也不遵循定价原则，定价原则理论在书里，定价实践在手上，“两张皮”互不相干，使原则丧失了原则性，也就没有指导性和约束力了。实践没有统一的规则规范约束，衍生出——系列定价乱像，要么全面开花乱定价，要么推卸责任不定价，引起价格纠纷。

2.2定价实践中表现出来的主要矛盾

具体实践中发现，受定价原则的局限影响，目前南方农村供水工程的定价呈现五大主要矛盾和问题。

（1）市场定价问题

市场行为由市场决定，这是目前南方农村供水工程水价制定原则中十分常见的问题。政府投资把供水工程建好后，就通过多种方式交给企业经营，或采用企业方式经营，包括把定价责任也一并赋予，表面是还权给市场主体，给市场经营自主权，其实质是政府回避矛盾、规避责任。在具体实践中，由于南方农村居民以散居为主，特别是山区，集中连片的自然村落少，依山就势零散居住的偏远户多，且海拔落差大，有的乡镇分布在200m到1 200m的山坡上，其供水成本远远高于集中居住的北方和城镇，价格与成本几乎无法挂钩，市场主体难以按照供需均衡关系、成本一收益原理、“成本+微利”等市场方式确定水价。他们有的也采取委托的方式向外推脱责任，要求用水户采取“群众自治”或“一事一议”的方式确定定价原则，但大多因为成本太高而搁浅。在“市场失灵”的情况下，政府“只建不管”“建而不管”“一推了之”，当“甩手掌柜”的做法，使不少供水T程陷入了定价泥潭。

（2）UPP问题

即使用者付费（USER PAYS PRINCIPLE）问题。与使用者付费原则相关的还有受益者付费原则“BPP-BENEFICIARY PAYS PRINCIPLE”和污染者付费原DIU“PPP-POLLUTER PAYS PRINCIPLE”，其内涵精髓是“谁使用谁付费、谁受益谁付费、谁污染谁治理”。在市场经济中这些商品交易的基本规则，近年来在农村地区也广为使用：如有线闭路电视网络付费、无线网络WIFI付费、天然气付费等等，这些新增的收费服务项目，群众乐意接受并毫无怨言。但不容忽视的是，农村饮水十分特殊，它是人们生活的必须品，其性质属于保障类公益品，且没有替代品，跟电视闭路、无线网络、天然气等改善类商品有着本质的区别，在一定程度上属于政府保障的范畴，不能完全按照一般商品的定价原则处理。否则，群众尤其是贫困地区群众、偏远山区群众的正常生活就会受到影响。当然，政府保障群众用水的责任是有限的，只能保基本、不能保福利，更不能由此造成浪费。在保基本的基础上，百姓有改善性用水需求，可通过累进制水价、季节水价、分类水价等多种方式，回收成本，形成利润，实现供水工程内交叉补贴。

（3）以水养水问题

“自负盈亏，保本微利”是现在水商品定价中一直倡导和坚持的，其要义是按照成本一收益原理制定水价，确保回收企业成本。但另一方面，水定价要在群众可承受范围内实现企业成本回收，又要将企业成本控制在群众可承受范围内。常态下，南方城镇和乡村完全相同的两个供水工程，因城镇供水工程覆盖范围人民居住密度大，具有一定的规模效益，且管网等固定成本远远低于农村供水工程，在一定时间内能实现“以水养水”目标。而农村供水工程覆盖的消费者大多分散居住，点多、线长、面广，高海拔地区还要长距离输送、高落差提升，供水规模小、水损大、成本高，即使执行同地城镇水价（同地农村居民支付能力一般低于城镇居民），农村供水工程收回直接运维成本都十分困难，回收全部成本更加困难。

（4）低价问题

南方農村老百姓祖祖辈辈都用免费水、喝免费水，“吃大锅水”天经地义。国家投资修建的供水工程要计量收费，自然成了新增的收费项目，在中央大量减轻农民负担的背景下，大量供水工程经营者只能按照逐步到位的思路，象征性地收取低价水费，以补贴直接运营成本，如抽水的电费、人员的务工补助等，以保障供水工程的日常运行，水价低回收率导致大量供水工程入不敷出、难以为继，一直处理低质运行状态：用水效率低、管网维护率低、供水保障率低，由此在“低价格一低质量一低保障”中恶性循环，造成水量不足，水质较差。

（5）产权问题

鉴于农村饮水的公益性，国家财政投入大量资金修建农村饮水安全工程，这本是好事。但由于相应的产权制度没有理顺或创新，国有投资的种种弊端在这里集中暴露，甚至不断被放大：有多少钱办多少事，成了“半拉子工程”;效率低下，成了“马拉松工程”;对项目“一批了之”、对资金“一投了之”、地方对工程“一建了之”，这种做法，让很多供水工程一出生就断奶，成了典型的“三无”牌空壳企业——无固定人员、无固定资金、无固定用户，唯一有的国有产权——不能借、不能租、不能送，只能干守着，使供水工程在资产保护中闲置、贬值，最终荒废，被遗弃、被报废。

2.3定价实践中的异常现象

因为没有形成科学的定价机制和价格体系，南方很多农村供水工程都在上述矛盾和问题中挣扎，在现实中表现出诸多异常现象。

（1）“僵尸供水工程”现象

南方农村一些老百姓家都有祖祖辈辈用的水井，与新修的供水工程相比，不仅免费，而且方便、干净。于是当供水工程要收费时，虽然总量不多，但对十分节约和长期吃免费水的用户来水，他们更多地选择了“用脚投票”，这样就导致大量收费供水工程空置，成了名副其实的“僵尸供水工程”。调研发现，这种情况在南方农村十分普遍，如某县新建的120多供水工程中，常年正常经营的只有20多个，闲置率高达80%。

（2）“自助餐”现象

与“僵尸供水工程”形成鲜明对比的是不收费的大锅水、福利水、免费水，一般发生在水资源丰沛的地方。一旦管网入户，有水大家一起用、敞开用、比着用，甚至出现“长流水”，就像吃白助餐一样，不仅尽其所需，而且尽其所能，毫无节制，感觉用少了就亏了。“收费就跑、免费就抢”，在供水工程与用户的价格博弈中，农户常常采取的两种措施，造成南方农村供水工程出现两个极端现象。

（3）“清一色”现象

自国家实施农村饮水安全工程近20年来，财政年年投钱、地方年年建厂，国有供水工程或供水工程基本覆盖了广大农村地区。庞大的国有投资不看条件、不计成本、不算效益，如同“免费的午餐”“天上的馅饼”。于是，不论有没有长期稳定的水源、固定的受益群众和一定的综合效益，抱着国家政策性投资“过了这个村就没有这个店了”“不花白不花”“有比没有好”的心态，千方百计先把项目争下来、把供水工程修起来，由此形成的投资“挤出效应”，让私营企业和民间资本很难进入。即使有的进入了，也在经营时的不公平竞争中倒闭或转让给国有企业了，于是在广大农村地区出现“清一色”的国有供水工程，可谓一支独大，由于缺乏竞争而难以做到一枝独秀。

（4）“多根管”现象

南方一些农村百姓家中有两三根水管的现象并不奇怪，多的甚至还有五六根。这既有“九龙治水”带来的多头管理、分头实施、重复建设、浪费资源弊端，也与百姓逃避或减少水费密切相关：他们把自己的水井作为常用水源、水塘作为备用水源、供水工程作为应急水源，并分别安装上了水管，由此形成一家“多根管”现象。在日常生活中，他们尽量使用免费的山泉水、井水，不用或少用国有供水工程的收费水，久而久之就导致国有供水工程消费者流失、设施设备失修，出现“只建自来水管、不见自来水流”等问题。

（5）“剪刀差”现象

与城镇相比，南方农村百姓以散居为主，供水工程因为覆盖人口少、输送管网长等原因，建设的固定成本、资源的机会成本和运营成本、管理成本和长距离运输的损耗等，都比城镇供水工程高得多，相反，农村人口的支付能力相对较弱，出现水价剪刀差现象。同时，在农村还存在二次剪刀差问题：海拔越高、位置越偏、交通越落后的地方经济条件越差、百姓的支付能力越弱，但管网建设难度更大、水损率更高，供水成本相应也更高。两个价格剪刀差叠加，就会出现越落后的地方水价越高，跟支付能力成反比。

（6）“集体亏”现象

调研和统计显示，南方农村供水工程的亏损现象极其普遍，供水工程成本回收率极低，有水无定价、定价不买单、欠钱不缴费等是常态，“无厂不亏”“负债运行”成了共性，尤其是那些需要用电抽水的供水工程，很多连电费都无力支付，只能靠挪用其他资金垫付。只有极少数地理位置好、水源丰沛、规模较大、成本较低的供水工程，能勉强回收成本。

（7）“乱定价”现象

由于定价机制不健全或方法不统一，南方农村供水T程的定价目前基本处于无序状态，按户计价、按人计价、按水量计价、按电费计价、政府定价、供水工程定价、群众一事一议定价等都存在，导致农村执行的水价五花八门：有包干价，即规定每月或每年的缴费总额，用水不限量;有最低价，即规定每个用户最低缴费数量，在一定额度内用水，超过限额另外计费;有零水费，即不收费的;还有按电量计费的，把电费平摊到水量上，计量收费……同厂不同价、同网不同价、同村不同价、城乡倒挂价等不一而足。

（8）“过山车”现象

冬干夏旱时、春节团年时、红白喜事时，是南方农村用水高峰期，供水工程超负荷运转仍供不应求，甚至出现“水荒”“停水”“抢水”现象。而其余时间村里人口少、用水量小，不少家庭一个月用不到1t水，甚至长时间不用水，水费总额还不够支付收水费的成本。需用水量的波峰、波谷成“过山车”变化，使供水T程长期赋闲和短期服役并存、“水多无人用”和“水少不够用”并存、丰水期白白流失和枯水期苦苦等候并存，难以调剂调配做到可持续发展。

（9）“滴滴水”现象

群众逃避水费除了“用脚投票”之外，还有多种偷水逃費的办法，其中最常见的就是“滴滴水”：他们利用目前安置的计量设备敏感度不高等特性，采取细水长流的办法储水备用，“水在不断滴，表纹丝不转”。长期这样不仅会大大提高水损率，有的地方水损率达到50%以上，进而波及到水费和管理成本，使水价陷入恶性循环，而且还具有“道德风险”。（10）“临时工”现象

“清一色”现象导致大多数农村供水T程“有人建、无人管”。要么是基层干部代劳，要么是用水户协会推荐人照看。这些纸面上的责任制和责任人主要以挂名为主，他们空时看一看、管一管，既不专业也不敬业。“临时工”管理的“白来供水工程”变成了“自流供水工程”，既无专款保运维、又无专人搞管理，逐步成了闲置工程、废弃工程，饮水安全工程变成了“安全隐患工程”。

以上这些问题和异常现象，有的单独存在，有的交叉感染，有的供水工程只陷入一个或多个困境、存在一种或多种异常现象。

3新时代南方农村水价制定原则的完善建议

新时代有新矛盾、新任务，必须要有新思维、新战略。定价原则虽然具有普遍性，但不是全球唯一和统一的，具有地域性和行业性;虽然具有根本性，但也不是一成不变的，具有阶段性和时代性。科学的定价原则应根据不同的时代要求、不同的地域差别、不同的资源禀赋、不同的经济实力和不同的文化氛围等基本条件，并结合目前供水工程价格低廉、效率低下、管理低效、服务低质的现状和市场化、节约型、综合性发展趋势及其基本规律，逐步改进、完善和提高。

3.1当前南方农村供水工程定价需处理好五个关系

（1）两个主体的关系

农村供水工程供应的产品兼具有公益性或准公益性和商品性的特点，还具有网络寡头垄断地位，单靠市场或政府一种定价手段，必将产生“市场失灵”和“政府失灵”。如政府不管控定价，供水工程必将借助自身的垄断地位，定高价赚利润，损害百姓的基本权益，甚至可能导致贫困百姓因交不起水费而喝不上水。如市场主体不参与定价，政府就很难掌握供水工程的运维成本，定低价虽然保障了百姓利益，但不利于鼓励节约用水，甚至使企业入不敷出最终关闭。所以，农村供水工程定价需要市长和市场两只手同时发力，使政府调控和市场调节相向而行，最好是在政府的主导下，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，有条件的地方还可以借助“第三只手”的功能，引导涉事群众参与其中。

（2）两个客体的关系

农村饮水定价其实质就是企业和用户两个客体间的利益博弈：企业想水价越高越好，用户想水价越低越好，涨价和降价是一对不可调和的矛盾。在这场价格博弈中，企业因为具有网络垄断性和资源占有性，有店大欺客的条件和动机;而南方农村长年形成的水井、盖板水等取水方式，使农民选择取水方式的弹性大，有“用脚投票”的机会。科学的定价需要平衡好企业的可回收率和百姓的可承受力之间的关系，变两者的“相背而行”为“相向而行”，找到两者都能接受和承受的结合点，从而形成稳定的刚性供需关系和均衡点：供水工程愿意为百姓提供服务，百姓愿意使用供水工程提供的商品，双方友好互动并持续发展。

（3）两个时期的关系

农村饮水从不收费到收费的改革，涉及国家发展方略和广大群众的切身利益，不可能一蹴而就，也不可能一步到位，更不可能一劳永逸。需要建立逐步增长、稳步到位的定价机制，并不断调适和完善，重点是处理好当前和长远两个时期的关系，切实做到农村水价当前可承受、未来可持续，既要保障当前市场均衡、又要保证年际代际平衡，既不能停滞不前，也不能转急弯跨大步，更要防止坐过山车式的大起大落。

（4）两种资源的关系

水资源有地下和地上、主水和客水之分，在定价时应充分考虑不同水资源的利用成本和效益，既要考虑它的稀缺性，不能“有水乱用”造成铺张式浪费，又要考虑水资源的流动性、随机性、年度性和区域性分布特征，不能“有水不用”造成节约型浪费，让资源白白流失。定价应充分考虑当前水资源承载能力和水环境承载能力，既不能超量使用、更不能超量排放，通过区别定价，提高地表水和本地水资源利用效率，减少地下水开采，杜绝地下水超采。要掌握客水规律，尽量用好客水，但也要减少对客水的依赖程度，尤其要防止污染水偷排乱排和超排。

（5）两个效益的关系

农村供水工程的定价既要考虑经济效益，保证企业成本可回收、发展可持续，又要考虑社会综合效益，保证百姓负担和生态环境可承受。如当前要处理好政府鼓励节水和市场鼓励用水的关系：企业为了追求经济效益最大化，在一定范围内产品卖得越多效益越大，于是他们倾向采取累退制水价，刺激大客户用水;而政府为了追求综合效益最优，倾向累进制水价，用量越大单价越高.倡导节水。

3.2新时代南方农村供水工程定价原则建议

鉴于以上分析，结合新时代的新矛盾、新理念、新特点、新任务、新趋势和治水新方针，南方农村供水工程定价应遵循以下基本原则：

（1）以民为本原则

这是制定水价的首要原则，既是供水工程产品的公益性和供水工程企业的垄断性决定的，也是共产党的性质和根本宗旨决定的。党的十八大以来，中央高度重视群众工作，尤其高度重视农民工作，习近平总书记多次强调要树立以人民为中心的发展理念，农村饮水定价关系到广大百姓最基本的生活，是最直接、最现实的、看得见、摸得着的民生，应站在为民、便民、利民、惠民的角度思考问题，并作出决策和制定政策。

定价要满足老百姓的新要求。新时代农民对饮水有新的需求，即“五不”要求：保障水——不缺、干净水——不脏、自来水——不挑、便宜水——不贵、长效水——不断。农村饮水作为百姓日常生活的必须品，且无替代品，定价时必须考虑他们的支付意愿和支付能力，保障他们的基本饮水需要。

要引导群众积极参与其中。群众的事情尽量让群众自己做主，政府不包办、不包揽，为民做主不替民做主，应通过多种措施引导他们通过多种渠道积极参与水价制定工作。在全程参与中全面深入准确领会中央精神，统一思想和行动，逐步提高他们参与决策的积极性、宣传发动的主动性、贯彻落实的自觉性和榜样示范的带动性。

要尽量减轻百姓的负担。坚决杜绝侵害百姓的定价原则，现在部分地方和企业利用自身的资源性、垄断性优势，在水价制定中有“以大欺小”“强买强卖”的嫌疑，如全成本水价、保底水价、包干水价、平均水价等，在一定程度上强迫百姓用现在的钱为未来的发展买单、用私人的钱为公家的事项买单、用近端客户的钱为远端客户买单，损害了部分群众当前的、合法的切身利益。

（2）节水优先原则

这是制定水价的核心原则，既是产品的资源性和稀缺性确定的，也是建立和完善社会主义市场经济体制的必然。虽然南方水多，但是相对的，水量不够、水质不好，不能满足“人民群众对美好生活的向往”仍是农村饮水面临的主要矛盾，工程性（水源型）缺水、质量型（污染性）缺水、季节性缺水、地域性（高山型）缺水、结构性缺水等问题突出，水资源缺乏仍是目前面临的最大问题，水价制定一定针对这个问题，紧紧围绕节约用水原则，加快节水型城市、节水型企业、节水型社会建设，以破解水商品供不应求的困境，实现高效配置和可持续发展。

要执行鼓励节约用水的定价原则。在保障百姓基本用水需求基础上，对超额用水、浪费用水等行为实施高额水价，如阶梯水价、累进制水价、惩罚性水价等。尤其是在夏天和春节等农村用水高峰期，应采取分类水价、分时水价等方式，引导群众节约用水，杜绝发生之前经常出现的争水权、打水架现象。

要杜绝刺激浪费用水的定价原则。要采取精准化约束机制、精细化管理措施，抑制鼓励用水的定价机制，如杜绝使用保底价、累退水价、零水价等定价原则，逐步消除“大锅水”“福利水”“免费水”“滴滴水”。

要加强节水文化和技术推广。节约用水，人人有责，技术优先。要优化定价原则，调整价格机制，完善节水制度，逐步形成“节水光荣、浪费可耻”的用水氛围，并主动推广节水技术，引导大家打破思维惯性、克服路径依赖、改变用水行为，逐步树立节水理念、养成节水习惯。

（3）两手发力原则

这是制定水价的基础原则，既是水产品的不可替代性和必须品性质决定的，也是应对市场失灵和政府失灵的关键手段。农村水价与已经市场化的城市水价不同，公益性偏重，需要市场调节、政府调控两只手同时发力，既要保障市场在资源配置中的决定性作用，又要充分发挥政府的积极作用。市场配置既要体现水资源的稀缺性和市场的基本规律，提高利用率，又有保证公平，确保百姓的基本生活需要。政府要有所为有所不为，既不能权利寻租，也不能权利闲置，既不能简单粗鲁地把定价责任和权利推向“市场”，也不能大包大揽，搞成“免费水”“大锅水”“福利水”，而要通过政策约束、经济激励等方式和手段，彻底改变之前的“水配套”地位，增强“水主导”和“水约束”功能，真正做到“以水定产、以水定城、以水定需、以水定人”。当前重点要做好“三变”工作。

变财政暗补为明补。应在政府主导下，制定农村水费收支两条线管理制度：企业按全成本定市场价，确保市场在资源配置中的决定性作用;百姓交可承受水价，保证他们的基本生活用水需要不受影响，保证不增加他们的经济负担;财政补差价，确保供水工程的正常运行。这样，成本、价格、补贴和消费都明明白白，可让百姓逐步增强商品意识和成本意识，为实现市场价格奠定基础。

变补企业为补市场。现在很多财政补贴都是直补供水工程，分事前补固定成本、事中补运行经费、事后补经营亏损等多种方式，其目的是保障供水工程的正常运行。这种直补企业方式不仅降低了企业的生存能力和服务意识，他们可以躺在补贴上过日子，而且无法刺激农户节约用水，更无法在供水工程和农户之间形成市场。建议采取发放水票补贴农户水价的方式，按人口和基本用水量对农户进行补贴，农户用水票到供水工程买水，形成刚性供需市场，避免“用脚投票”出现“僵尸供水工程”，同时也可将剩余的水票卖给其他农户，形成水权交易市场，不仅鼓励节约用水，而且增加百姓的直接收入。

变单一补为交叉补。农村饮水紧紧靠财政补贴是远远不够的，也是效率低下的，应通过市场方式，变财政单一补贴为内部交叉多元补贴。如采取城乡供水工程一体化经营模式，用城市供水工程的盈利补贴农村亏损供水工程;也可采取累进制水价，对用水大户收取高额水费，赚大户的钱补贴小户;还可收取惩罚性水价，对超定额多的富裕户收取超额水价，补贴贫困户。这样可形成以城补乡、以多补少、以富补穷、以近补远等市场补贴体系，不僅可缓减财政补贴压力，也可用价格杠杆促进节约用水。

（4）以法定价原则

水价涉及千家万户广大群众的当前切身利益，主体多元、立场多元、利益多元，在全面依法治国的背景下，水利行业必须依法治水、依法定价，做到职责法定、程序法定、内容法定，责任人要主动扛起于法有据的责任，既要有“敢于担当”的精神，又要有“善于担当”的能力，不能“横向踢皮球、纵向推责任”，搞“层层委托责任、层层推卸责任、层层不负责任”，也不能简单的“算经济账”，搞“一事一议”“举手投票”，更不能“拍脑袋”决策，搞“以言代法、以权压法、徇私枉法”。可以在法定范围提高效率，但不能压缩程序、减少环节，该听证的要认真听证、该公示的要广泛公示。

不能以“公权”侵犯“私权”。在法治意识逐步增强的情况下，定价工作要依法公平公正公开，坚持用公权、讲公德、说公理，不能偏袒任何一方。既要维护公共利益，也要维护群众的合法利益，既不能损公肥私，也不能因公侵私，更不能独断专横以上压下、越俎代庖替民做主。

不能以“大多数”欺负“极少数”。在当前群众工作中，尤其是涉及众多群众利益的事项中，“以大欺小”的事情经常发生——以维护大多数人利益为名、侵害少数人的合法权益，表面上是集体主义精神的体现，实质也是侵权行为。“以少欺多”的现象也不少——利用群众面对公共利益“集体沉默”的契机，在大多数群众利益“无发言人”“无代言人”的情况下，为了维护少数供水工程的经济利益，通过“微涨价”等方式侵害大多数群众的切身利益，其表面上是维护公共利益，实质是维护“私人”利益。

不能只算“经济账”不算“社会账”。农村供水工程定价表面上是经济问题，其背后还有政治问题、社会问题、生态问题等，不能简单算算经济账，更要算综合效益。现在定价原则中考虑了污染环境等负外部效应，但很少有考虑正外部效应的。如群众富了、上访少了、环境美了，百姓安居乐业、社会和谐稳定，不仅降低了维稳压力，减轻了干部负担，而且也体现了社会主义制度的优越性，这些都应当纳入定价的考量范围权衡研究，该政府买单的，政府应积极支付。

（5）分类分摊原则

南方农村供水工程因为覆盖范围广管道长、数量多规模小、成本高效益低等原因，能维系工程长期有效运行的全成本价格普遍偏高，必须进行合理的分类和分摊。分类原则就是要根据水的来源不同、用途不同、时间不同分别定价，如自流水与提灌水、地表水和地下水、河流水与山塘水、波谷水和波峰水等应区别定价，其目的在于引导人们分类用水、分时用水、循环用水。分类用水如煮饭烧菜用白来水、洗衣洗脚用山塘水;分时用水即把可自主调整的用水，想法错过用水高峰期和枯水期，如煮饭高峰期不洗衣、不洗澡等;循环用水如浇菜灌地用洗菜水、洗脚水等。分摊原则就是要政府、企业和百姓要合理分摊水价，重点是政府要给补贴、企业要控成本，不能简单地执行“谁使用谁付费”原则，确保百姓的基本水费在可承受范围之内。具体操作中应注意：

比较效应原则。定价时应与当地城镇执行水价比较，划定两条红线作为百姓支付的最高水价，确保农村水价不能高于当地城镇水价、不能高于当地百姓可承受力水价。高出部分由财政和企业分摊，消除水价“城乡倒挂”和“剪刀差”现象。

邻同效应原则。虽然允许不同供水工程可根据不同地区的资源情况分别定价，但老百姓追求价格公平和支付平等。邻居、邻社、邻村、邻镇水价高低，都是他们比较的参照系，比别人低就有幸福感、获得感，比别人高就要上访讨说法。农村供水工程定价应尊重这个文化传统，尽量做到同网同质同价、邻网邻质邻价，相邻地区、相邻供水工程价格相对平衡，尽量不搞“远近高低各不同”的差额价，更不能搞“同村不同价、同网不同价、同厂不同价”的歧视价。

规模效应原则。农村供水工程要通过分类分摊定价，引导百姓自觉、长期使用并依赖自来水，避免出现文中所指的“私有地悲剧”现象、“僵尸供水工程”现象、“半年闲”现象、“过山车”现象等。只有锁定客源、固化市场，才能逐步扩大用水规模并稳定增长，形成规模效益，实现均衡发展。否则，供水工程就会因顾客流失而造成“闲置性浪费”。

总之，农村饮水定价原则涉及到千家万户的生产生活等切身利益，不是单纯的会计学或经济学问题，而需要随着时代的演进不断完善和地区的差异不断调整，逐步形成独特的逻辑起点和完备的制度体系，并在指导实践中不断升华成型和成熟。

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