钟钰　洪菲

摘要：习近平总书记进一步强调“要扛稳粮食安全这个重任”，粮食主产区是保障我国粮食有效供给的最主要动力源。近年粮食主产区经济尤其是粮食产业经济发展出现了不少新亮点，但粮食生产能力与财力之间的“粮财倒挂”现象依旧十分严重，过去“打补丁”式地出台政策已无法有效解决主产区经济面临的问题和挑战，重塑对主产区的利益补偿新体系迫在眉睫。要以粮食主产省、主产县为平台，从立足生存性需要和发展性需要两个层面，构建粮食主产区发展补偿机制。为此，需要加快培育壮大主产区的粮食产业经济，加快构建定量核算与按量补还的补偿体系，加快构建补贴、保险与贷款“三位一体”的生产支持体系，以粮食为纽带加强产、销区投资合作。

关键词：粮食主产区;生存性补偿;发展性补偿;机制

中图分类号：F326.11文献标识码：A文章编号：1003-0751（2019）06-0030-07

2019年，中央一号文件再次释放明确的重农抓粮信号;全国“两会”期间，习近平总书记在河南代表团参加审议时进一步强调“要扛稳粮食安全这个重任”。他明确指出，确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务。党中央、国务院历来高度重视粮食生产，落实粮食省长负责制，发展粮食综合生产力，特别是依靠粮食主产省、主产县的突出贡献，粮食基本自给的目标不断得到巩固。但是，当前粮食主体利益交错，过去“打补丁”式地出台政策已无法有效解决主产区产业面临的问题和挑战。①在新的发展阶段，要以国家粮食安全战略为指导，进一步加强对粮食主产区多方位的支持与补偿，系统重塑中国粮食的补偿政策体系。

一、我国粮食生产的区域变迁与转移

粮食生产一直在我国占有特殊位置，为了专门针对主要产粮地区给予区别性的支持，由此确定了粮食主产区。②近年来，主产区粮食生产能力显著提高，为保障全国粮食有效供给和社会经济稳定发展提供了有力支持。同时，粮食生产区域也发生了较大变化，体现在粮食生产向主产区集中、生产重心逐渐北移、主产区商品粮供应的责任吃重等方面。

1.粮食生产越来越向主产区集中

随着东部沿海等销区非农化、非粮化势头强劲，主产区对国家粮食总量的贡献率越来越高。通常年景下，主产区粮食产量占全国的比重一直维持在70%左右，意味着粮食主产区是我国粮食生产的主体，为保障国家粮食安全做出了巨大贡献。从整体趋势看，2017年，主产区粮食产量达到51816.80万吨，占全国的比重达到78.32%。从粮食增长幅度看，主产区粮食产量增幅大于全国粮食产量增幅，对国家粮食总量的贡献率越来越大。2018年，主产区粮食产量增加幅度比全国粮食产量增加幅度高80.44%。其次，主产区粮食产量增量在全国粮食产量增量中占到80.27%，即我国粮食产量增量中的80.27%是由粮食主产区贡献的。

2.粮食生产重心逐步向北方转移

粮食生产具有广域性，但随着城镇化、工业化进程的加快推进，地域性和时序性特征越来越明显。先前南方粮食生产集中度基本在60%左右，北方粮食生产集中度在40%左右，南方粮食产量一直高于北方，实现粮食供求平衡主要依靠南方。20世纪70年代中期到80年代中期是“南粮北调”转变为“北粮南运”的过渡期，南北方之间粮食流向发生了重大的历史性转折，进入“北粮南运”时期。1996年至今，南方粮食生产集中度总体呈下降趋势，相应地，北方粮食生产集中度呈上升趋势，我国粮食生产区域持续向北方轉移。1997—2016年，我国粮食生产重心主要向东北方向转移，重心总的转移距离为172.56公里，年均转移8.63公里。这种位移实际上是北方粮食综合生产能力提高的表现，是优化粮食生产布局的结果，同时也是满足市场需求、实现全国范围内粮食供需平衡的内在要求。但不可否认，粮食生产重心北移，也对承载地区的生态平衡、耕地质量、地下水利用等方面带来了不小的压力。

3.粮食主产区商品粮供应的责任吃重

粮食主产区一般具有较好的粮食生产条件和基础、较高的人均粮食占有量和较大的粮食增产潜力，能稳定地提供部分余粮，承担着保障国家粮食安全的重大责任，但近年来主产区部分省份粮食净调出率不断走低。如表1所示，以全国粮食人均占有量为产需平衡点计算13个主产省份的粮食净调出率，发现2000年13个主产区中有12个为粮食净调出省，其中净调出率在5%以上的省份有10个，分别为黑龙江、吉林、内蒙古、河南、湖南、山东、江苏、安徽、四川、江西;粮食净调出率为负值的省份有1个（辽宁省），净调出率为-34.83%。到2010年，13个主产区中粮食净调出省减少到9个，其中净调出率在5%以上的省份有6个，分别为黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽、山东;粮食净调出率为负值的省份增加到4个，分别为四川、湖北、江苏和辽宁。之后，主产区粮食净调出省份数量波动减少。到2015年，13个主产区中粮食净调出省减少到5个，分别为黑龙江、吉林、内蒙古、河南和安徽，粮食净调出率为负值的省份增加到8个，其中四川、江苏、辽宁、河北和湖南的净调出率超过了-5%。

总的来看，2000—2017年，我国主产区粮食净调出省份主要集中在黑龙江、内蒙古、吉林、河南、安徽5个省份，它们为保障国家粮食安全做出了巨大贡献，但主产区净调出省份数量波动减少，部分省份的净调出率也在持续走低，粮食主产区商品粮供应的责任吃重。

二、粮食大省、财政穷省两极走势进一步强化

为了缓解主产区经济发展慢、粮食投入大的问题，2005年中央财政实施产粮大县奖励政策。总的来看，中央财政逐年加大奖励力度，2010年达到185亿元，比2005年增长130亿元，2018年达到了427亿元的规模。但是，粮食生产能力与当地财力“粮财倒挂”现象依旧十分严重，为国家提供了78%以上粮食的800个产粮大县、75%粮食的13个粮食主产省迄今仍未摆脱“产粮大省、经济小省、财政穷省”的尴尬局面。用地方干部的话说，我们不是“吃饭财政”，而是“要饭财政”。同时，有的惠农政策还需要地方配套，但主产区没有“吃饭”的钱，更无力支付地方配套，陷入“需要钱但赚不到钱、要不到钱”的恶性循环。

1.人均财政收入差距成倍拉大

主产区在粮食方面投入了大量的人力、物力、财力，还丧失了许多发展工业、服务业以及带动农民增收和促进地方财政增加的产业项目，与非主产区相比，人均财政收入差距成倍拉大。2000年，粮食主产区人均财政收入为393.46元，主销区和全国平均水平分别为1158.27、505.44元。之后，主产区与主销区、全国人均财政收入均保持大体相当的增长，收入之比亦基本保持在1.8∶1—2.0∶1的幅度，但相差的绝对值已不可同日而语，2017年主产区人均财政收入5233.11元，主销区和全国平均水平分别为12582.72元和6580.15元，人均财政收入差距绝对额扩大至7349.61元和1347.04元（见图1）。在黑龙江、内蒙古、吉林、河南、安徽5个主要粮食净调出省中，只有内蒙古的人均财政收入没有低于全国平均水平。如果今后仍然长期将解决主销区和产销平衡区粮食缺口的重担全部压在少数粮食净调出大省上，势必继续恶化其财政状况，进一步拉大粮食调出省份与其他省份的经济发展差距，进而影响其民生改善和社会事业与全国的协调发展。

2.人均财政收入与粮食产量关系加速扭转

粮食主产区政府不仅要拿出相当一部分财力支持粮食生产建设，还没有获得相应的财政收入，而且粮食生产越多，政府补贴越多，财政困难越大，且人均财政收入与粮食产量的比值随着时间变化逐渐扩大。2000—2017年，13个主产区人均财政收入与粮食产量的比值略有增加。但同期，浙江、广东的人均财政收入与粮食产量的比值却从0.52和0.28猛增到9.36和10.18，这意味着主产区省份粮食生产越多，当地人均财政收入越少。如表2所示，2000年13个主产区人均财政收入与粮食产量的比值为0.20，到2015年，主产区人均财政收入与粮食产量的比值仅增至1.55。分省份看，黑龙江、内蒙古、吉林、河南、安徽5个主要粮食净调出省的比值分别为0.36、1.46、0.69、0.27和0.57，全国绝大多数省份人均粮食产量和人均财政收入呈不对等状态，黑龙江、河南等粮食大省尤为显著。研究结果显示，人均财政收入和人均粮食产量的回归系数显著，为-0.07，说明人均财政收入和人均粮食产量总体上呈显著的负相关关系，即两者之间的背离程度为：人均粮食产量每增加1%，人均财政收入会减少0.07%。

3.粮食生产的增收能力受限

受国家环保标准提高及农资销售环节多的影响，农资工业企业成本和农资价格直线上升，种粮利润受到严重挤压，出现“市场旺、加工旺、服务旺，就是种植不旺”的局面。2000—2017年，三大粮食作物的每亩总成本由356.2元持续上涨到1081.6元，增幅超过3倍;每亩净利润经历了先增加后减少的变化过程，先由2000年的-3.22元增长到2011年的250.8元，之后下降到2017年的-12.5元。以小麦为例，每亩产值由2000年的323.7元上涨到2014年的1052.9元，之后下降到2017年的1013.7元;每亩总成本从2000年的352.5元持续上涨到2017年的1007.6元，增幅为1.9倍;而每亩净利润由2000年的-28.8元上涨到2008年的164.5元，之后下降到2017年的6.1元（见图2）。由此可见，粮食生产带来的收益有限，对粮农增收的效果乏力，这无疑会削弱其从事粮食生产的积极性，从而危及粮食生产的稳定性。

4.产粮大省奖励资金不增反降

為了进一步调动主产区粮食生产的积极性，弥补经济发展不足，产粮大县奖励政策持续实施，奖励对象逐渐增加，2008年新增超级产粮大县奖励，2013年新增商品粮大省奖励。目前已经形成了包括常规产粮大县、超级产粮大县、产油（料）大县、商品粮大省、制种大县等五方面内容的综合奖励政策体系。从奖励资金对粮食产量的贡献来看，2005年每万元的奖励资金能带来0.09吨的粮食产量，而2017年每万元的奖励资金仅带来0.02吨的粮食产量，说明产粮大县奖励资金对粮食产量的贡献逐渐下降。从粮食主产省来看，自2017年开始大部分粮食主产省的奖励资金出现下降趋势。从财政部产粮大县奖励资金的分配结果来看，2017—2019年，13个粮食主产省中有12个省的财政奖励资金有所下降，其中黑龙江的产粮大县奖励资金从71亿元下降到49.1亿元，下降幅度最大（下降了21.9亿元）;河南次之，产粮奖励资金下降了10.9亿元（见图3）。总体来看，产粮大省奖励政策的实施一定程度上改善了地方财政状况，但财政拮据窘境仍十分突出，因此，更应当警惕产粮大县奖励资金对粮食产量边际贡献下降与产粮大省奖励资金减少带来的风险。

三、对主产区补偿机制的构建

要从立足生存性需要和发展性需要两个层面，构建粮食主产区发展补偿机制。中央统筹协调资源配置，负责生存性补偿，以主产区政府和粮食生产者为对象重点补偿，加大对粮食主产区公益性服务方面的专项转移支付力度;主销区负责发展性补偿，支持鼓励销区资本企业到产区投资，依托销区资本、技术、装备方面的优势与产区的资源优势相结合。

1.补偿机制

为全面缩小与粮食主销区的发展差距，利益补偿需要根据主产区生存和发展两个需求层面，区分为生存性补偿和发展性补偿。生存性补偿是为了解决主产区基本生产生活需要而实施的补偿性转移支付。主产区长期肩负粮食生产重任，粮食经济效益长期低于非农领域，导致财政收入低下，不得不依靠上级的转移支付。很多粮食主产区不仅在农田基础设施建设上捉襟见肘，而且在整个基本公共服务、企事业职工基本工资等方面都举步维艰。③由于农民种粮收入不高，所以村里通过“一事一议”建设公共设施难度极大，生存性补偿需要首先满足这一部分基本建设需求。主产区发展不能仅停留在维持基本生存的层面，还需要加快经济社会发展。生存需求满足以后，仅仅是解决了主产区的基本温饱需要，离全国平均发展水平仍有很大差距。满足更高层次公共服务需求、提高粮食主产区的综合竞争力和发展水平，需要进一步实行发展性补偿。发展性补偿是利用销区的资本装备优势，通过产销双方对接合作，提升产区相关产业经济活力而实施的补偿性支持。

综合考虑生存性和发展性的补偿内容，需要中央政府和主销区共同承担。中央政府从粮食主产区带来的粮食安全总福利效应中获益，提供生存性的补偿。生存性质的补偿与基本农田建设、政府企事业单位维持运作紧密相关。这两部分与中央财政关系密切，在此基础上构建补偿机制，具有一定的可操作性。主销区在主产区的支持下，获取了发展非农产业的额外收益，要担当主产区发展性补偿的职责。主产区为了保障粮食安全的任务，牺牲了发展非农产业的机会，导致经济长期落后于其他地区，这一部分由优先发展非农产业的主销区来承担比较合适。

2.补偿对象

补偿的宏观对象是粮食主产区，进一步细分为粮食主产区政府和粮食生产者。补偿基金划拨到粮食主产区政府，当地政府在资金使用上具有一定自主性。可以根据当地粮食产业发展的实际需要，以及当地经济社会发展的实际情况，灵活安排补偿资金。主产区政府在安排资金上，首先要保障粮食产业发展资金所需，确保粮食产业稳步发展、增强和巩固粮食生产能力。进一步拉长粮食产业链条，繁荣粮食产业经济。在此基础之上，保障主产区政府、企事业单位基本运作，完善提高公共基础设施服务水平，改善人居生活环境。

另外，要注重对粮食生产者的补偿，确保种粮积极性。我国粮食收益长期不高，种粮收入占农民总收入的比重进一步降低，劳动力兼业和非农转移现象突出。同时规模种植户在近年来大多处于亏损状态，种植意愿有所降低。为此要进一步增加对粮食生产实际经营者的补贴力度，增强补贴的精准性，对规模种植、生产优质品种、采用先进生产方式的生产者进行补贴。打消生产者继续从事粮食生产、提高生产水平的后顾之忧。

3.补偿额度

补偿额度根据主产区的生存需要和发展需要两个层面来估算。生存性补偿需要包括完善粮食生产能力的需要以及维持当地政府企事业单位基本运作的需要，这一部分的补偿额度可以根据两个方面的需要分别测算。其中维持粮食生产能力的补偿额度，可以根据高标准农田建设、统防统治等的标准设定补贴上限。根据当前已有补贴额度与补贴上限之间的差额，确定补贴数量。维持政府企事业单位运作的部分，分别根据农业农村基础设施、义务教育、维持基本治理等层次，分别测算维持生存需求的转移支付总额。发展性补偿的额度则在生存性补偿的基础上另行测算。这一部分补偿的标的是以非粮食主产区的发展水平为参照，对主产区进行一定程度的补偿。补偿金额可以从主产区的发展潜力来体现，具体可以包括土地非农使用、农业资源生态等方面。其中土地非农使用部分与地方经济发展水平紧密相关。可以参考全国人均GDP（人均财政收入）水平，结合粮食主产区总人口数和实际GDP水平（财政收入水平）计算达到全国人均标准的差额，以确定补偿额度，同时考虑发展粮食生产带来的农业生态资源环境的损失，这一部分可以参考一般生态补偿的方法测算。将两者进行加总，可以得到发展性补偿的额度。

4.补偿资金用途

一方面，发展补偿资金可用于支持主产区粮食生产能力建设。维持粮食主产区生产能力可以从农田基础设施建设、生产服务全覆盖和种粮收益保障三方面入手。完善农田基础设施是保障粮食生产能力的基本要求，也是藏粮于地的关键手段。目前国家有高标准农田建设项目补贴，但补贴额度较小，设计也缺乏一定的科学性。发展补偿资金可以弥补这一部分不足，进一步提高建设标准，切实保证农田高产稳产。粮食种植产前中后服务正在兴起，但发展水平仍然较低。利用补偿资金完善社会化服务的装备水平、技术水平，扩展服务覆盖范围，对服务广大经营者、提高粮食生产技术水平意义重大。维持种粮积极性的关键是确保一定的种粮收益，近年来粮食生产者收益持续下滑，农民尤其是规模种植户的生产积极性遭到较大打击。地方政府可利用部分资金补贴粮食生产经营者，向规模种植、品种改良、技术改良等方向进行倾斜，推动粮食生产转型升级。

另一方面，发展补偿资金可用于完善当地公共基础服务和基础设施。加大基本的教育、医疗等投入，提升地区教育水平和医疗水平，切实服务粮食主产区城乡居民基本生活需要。增加对道路、水、电、气等方面的投入，提高生活的便利程度，营造优质的生活环境和营商环境。提升主产区粮食生产技术装备和产业化水平，培育新经济、新业态和新模式，推动现代产业经济快速发展。

四、建立和完善发展补偿机制的综合配套措施

粮食属于“准公共产品”“战略品”，保障粮食供给是乡村振兴战略的首要任务。总的看，近年来主产区经济尤其是粮食产业经济发展出现了不少新亮点，面临的挑战仍旧不少，重塑对主产区的利益补偿新体系迫在眉睫。要以粮食主产省、主产县为平台，建立完整的利益补偿政策体系，支持主产区发展粮食生产，进一步巩固国家粮食安全基础。

1.加快培育壮大粮食产业经济

组织农业部门、加工企业、农业生产者共同选择优质品种，着力增加绿色优质、营养健康粮食及粮食制品供应。粮食生产要从重视产量考核转移到更加重视质量，做到数量与质量兼顾。要按照优势农产品区域规划布局的要求，继续推进粮食优质品种专区种植。建议在全国全面开展绿色优质品种专种、专收、专储、专用行动，制定相应的政策措施，变绿色为效益，通过优质来提升粮食效益。组织大户、粮食加工企业等粮食经营主体研究市场需求，选择若干市场接受度高、效益好的品种开展种植，采用与之相配套的管理技术，有条件的可签订购销合同，确保“专种”。开辟优质品种购销通道，对优质品种给予适当的价格溢价，确保“专收”。为优质品种腾出优质储备库容，确保存储质量，防止品种混杂，确保“专储”。稳定向高端客户输送优质粮，开展优质粮竞价活动，确保优质粮与高端需求有效对接，做到“专用”。以示范区为基础，加大财政投入，强化信贷支持，确保技术指导，做好对外宣传推广。

2.加快构建定量核算、按量补还的“两个补偿”体系

多年来粮食主产区“背着包袱抓粮食，抓了粮食背包袱”的困境一直无法改变。要从顶层设计上统筹建立粮食专项发展补偿体系，着力开展中央政府向主产区转移、主销区向主产区转移的“两个转移”发展补偿机制。现行国家税收政策对粮食初加工企业享受企业所得税优惠，对国有粮食企业购销、加工及零售等按国家规定的作价办法销售的政策性粮油免征增值税，对按顺价原则销售的国有粮食免征增值税。这些税收优惠政策为粮食行业的健康发展做出了重要貢献，但对于主产区政府来说，则减少了税源。一种解决方案是粮食加工企业正常交税，国家定量返还给企业;另一种方案是将现在对粮食加工企业的免（减）税优惠额度作为中央对地方税收定量返还的核算依据，中央财政对粮食主产县市的专项转移支付中要涵盖这些税收，以增强主产区财政能力和调配余地。建立主销区与主产区对口利益补偿关系，依据粮食净流入量、粮食生产资源消耗，对标全国人均GDP（人均财政收入）水平、农民人均可支配收入，估算主产区发展补偿规模。

3.加快構建保障有力的补贴、保险与贷款“三位一体”的生产支持体系

玉米临储取消、价补分离充分激发了市场活力，建议在总结玉米生产者补贴经验的基础上，取消稻谷、小麦最低收购价政策，全面实行粮食生产者补贴。在春播前及时公布补贴方案，稳定种粮农民生产预期。以信贷和保险方式促进调控手段市场化，加快建立市场化的信贷和保险补贴方式。支持发放种粮中长期贷款，对农民开展农业生产、建设仓储烘干设备等与农业生产密切相关的投资活动给予税收减免、财政贴息、融资担保等扶持政策。结合种植作物周期调整农民还贷梯次，延长或缩短贷款期限，实行错峰还贷。对当地农业发展银行、农业银行、农村信用社等设定涉粮贷款业务指标，避免涉农银行“脱农”，确保涉农银行切实为农业和粮食产业发展服务。增加保险保障类型，将市场风险同自然风险一道纳入保险范围。放宽“绝收才保”的隐性限制，按照受灾面积、成灾面积占种植面积比重进行保险赔付。适当提高保费标准，同时将赔付标准提高为种植成本保障，可缴纳20元/亩保费保障800元/亩种植成本，在部分经济发达地区提高到种植收益保障，对有能力的粮食加工企业开展粮食收购贷款服务，促进粮食收购市场化，增加市场主体收粮、储粮积极性，促进价格市场化形成，降低政府储粮负担。

4.以粮食为纽带加强产销区投资合作

坚定粮食市场化改革信念，下狠决心、下大力气迈出粮食市场化改革步伐。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，在国际市场压力下倒逼国内粮食生产转型和技术优化，增强国内粮食竞争力。充分理顺粮食市场各方关系，促使国内市场价格机制形成。破除资源流动的体制机制障碍，以市场确定资源流动方向，提高资源利用效率。增强收储机制灵活性，取消超期、超标储备粮顺价销售要求，随行就市加快旧粮轮出。国家粮食和物资储备局要为粮食主产区和主销区牵线搭桥，帮助产销区建立长期稳定的购销协作关系，引导销区地方政府在确保区域内短期粮食安全的前提下，尽可能与产区企业开展异地粮食储备。支持主销区资本、技术、企业等主体到主产区投资建设粮源基地、粮食加工转化和仓储物流设施，激发产区粮食产业经济活力。

注释

①比如我们在某产粮大县调研，县领导直言不讳地说道：“从讲政治角度要抓粮食生产，但从讲效益的角度难以继续种粮”，“这种局面再不改变，主产区就被压塌了”。②2001年粮食流通体制改革时，我国划分了13个粮食主产区、7个主销区和11个基本平衡区。粮食主产区为河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川;主销区为北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南;基本平衡区为山西、广西、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。③比如吉林省前郭是我国著名的产粮大县之一，全县233个行政村，账户存款达到20万元的村子不足20个，50%以上村子没有存款，甚至有1/3的村子负债超过50万元。

Thoughts on Constructing the Compensation Mechanism for the Development

of Main Grain Producing Areas

Zhong YuHong Fei

Abstract：General Secretary Xi Jinping has further stressed that "we should shoulder the important task of food security"， and that the main grain producing areas are the main driving force to ensure the effective supply of food in China. In recent years， there have been many new highlights in the economy of the main grain producing areas， especially in the development of the grain industry. However， the phenomenon of "inversion of food and finance" between the grain production capacity and financial resources is still very serious and the previous "patch-up" policy can no longer effectively solve the problems and challenges faced by the main producing areas. Therefore， it is urgent to reconstruct the new system of compensation for the main producing areas. We should build a compensation mechanism for the development of major grain-producing areas on the platform of major grain-producing provinces and counties and from the two levels of survival and development needs. It is recommended to accelerate the cultivation of the grain industry economy in the main producing areas， accelerate the construction of compensation system of quantitative accounting and replenishment， accelerate the "Trinity production supporting system" including subsidy， insurance and loan， and strengthen the investment cooperation that takes grain as the link in production and sales areas.

Key words：main grain producing areas; subsistence compensation; developmental compensation; mechanism