于德顺 陶佳锟

摘要：本文强调了城镇低效用地进行再开发利用的重要意义，明确了城镇低效用地再开发利用的范围，分析了形成城镇低效用地的原因，并就此提出了城镇低效用地再开发利用的工作建议。

关键词：城镇低效用地;再开发范围;形成原因;建议

中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI编号：10.14025/j.cnki.jlny.2019.15.016

土地资源是社会经济发展的基础，改革开放以来，大量的新增建设用地供应，有力地促进了我国经济社会的发展，但伴随着我国城镇化和工业化进程的快速发展，土地作为一种稀缺资源，其供需矛盾也在不断加大。与此同时，存量建设用地中土地利用率、投资强度、产出率低的土地数量也越来越多，土地节约集约水平还有待提升。因此，必须有效盘活存量建设用地，着重对城镇低效用地进行改造和开发，以提高土地利用率和产出效益，实现土地资源的节约集约化利用。

1.城镇低效用地再开发范围

按照《国土资源部关于印发<关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）>的通知》（国土资发[2016]147号）文件下发的指导意见，城镇低效用地再开发范围包括：一是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧、产权清晰无异议的城镇存量建设用地;二是国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地;三是不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地;四是布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工業区等用地。

2城镇低效用地形成的原因

城镇低效用地的形成原因有多种，既有企业自身原因，也有政府部门的原因，还有国家政策、市场经济形势等原因。总之，城镇低效用地的出现，是市场经济发展过程中出现的阶段产物，是企业自身发展转型过程中与市场经济脱节、与政府宏观调控政策不一致而产生的，是政府、企业、市场综合作用的结果。

2.1招商项目质量不高。项目用地规模把关不严

一是地方政府招商引资时，招商水平不够高，对招商项目研判不够，不严格执行招商目录，降低入院门槛，有些招商项目质量不高、前景不明朗，造成园区企业良莠不齐;二是招商项目落地后，涉及具体用地规模时，企业往往虚报用地规模，地方政府也没有严格执行用地标准，仍旧粗放式供地，造成一些企业用地规模偏大，既浪费了土地资源，又降低了土地产出效益。

2.2轻视用地监管，部分企业有囤地行为

一是招商项目落地后，对后续的用地监管存在缺失，地方政府与企业就土地供后监管约定的措施不足，对企业约束不够，企业在取得土地没有按照规划内容和进度进行投资和建设，监管部门未及时的采取有效措施督促企业按期建设投产;二是部分企业投资落地的初衷就是为了囤地，趁土地价格较低时大规模购置土地，没有进行实质建设，这也是由于土地供后监管不到位造成的。

2.3企业生产经营遇阻，缺乏有效的市场激励政策和引导机制

一是部分企业受到国家宏观调控政策的约束和市场经济规律的影响，生产经营陷入困境，生产经营停滞，资金链断裂，最后停产、停工，造成了土地和厂房的低效和闲置;二是在政策方面对生产经营困难的企业没有有效和引导机制和激励政策，已经闲置低效的土地厂房难以通过注资、联合经营、有序流转等方式实现城镇低效用地的再开发利用。

3城镇低效用地再开发利用工作建议

3.1严把招商项目入口关，严格控制用地规模

科学合理编制招商目录，严格按照招商目录进行招商，已经落后淘汰、高耗能、高污染、低产能的项目要严格禁止招商落地，投资强度达不到标准的要禁止落地;同时，建立健全项目用地会商制度，严格执行国家用地标准，从严控制单层厂房，鼓励建设多层厂房，合理确定土地供应规模，杜绝企业占多建少，对能分期建设的项目，必须实行分期供地，从根源上杜绝城镇低效用地。

3.2严格执行国家法律法规，加强土地供后用地监管

地方政府必须加强对项目用地供地监管工作，一是定期进行实地巡查，督促用地企业按照投资协议、土地出让合同、规划设计方案抓紧投资建设，抓紧投产经营;二是对用地不履行合同规定，已经涉嫌拖延或延期投资建设，未能及时开工、建设、竣工投产的用地企业，地方政府部门要及时介入，及时调查，及时处置，将城镇低效用地遏制在萌芽状态。

3.3多措并举。有效实现城镇低效用地再开发利用

作为地方政府及部门，企业在积极寻求转型脱困的同时，也需主动发挥作用，有效实现城镇低效用地的再开发利用。一是鼓励企业自行转型升级。企业在不改变土地用途的前提下通过改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高土地利用效率，可不增收土地价款;二是嫁接重组，联合经营。由地方政府牵线搭桥，对产业相近的项目企业进行联合经营。一方以土地厂房出资，一方投入资金，采取联合经营的方式，来实现城镇低效用地恶再开发利用;三是对债务繁重、已进入司法程序、无法继续经营的企业，地方政府应积极主动与法院对接联系，出现相应的优惠政策，鼓励现有的项目单位参与竞拍，有效盘活存量土地资产。