孙广华

摘要：高速公路作为国民经济基础性、先导性的行业，近些年由于筹集资金困难，在高速公路的飞速发展中，公共财政投入已经不能在满足其需求。PPP模式作为一种重要的融资方式，能够解决项目资金短缺、融资渠道单一的难题，因而在我国交通领域得到了广泛应用。本文结合高速公路投融资的现状，对PPP融资模式进行了一系列的分析，并着重分析了其中存在的优势内容，并对其在高速公路建设中的应用做了讲解和分析，旨在为提高高速公路建设的健康持续发展。

Abstract： Expressway is a basic and leading industry in the national economy. Due to difficulties in raising funds in recent years， in the rapid development of expressways， public finance investment can no longer meet their needs. As an important financing method， PPP mode can solve the problem of project capital shortage and single financing channel， so it has been widely used in China's transportation field. Based on the status quo of expressway investment and financing， this paper analyzes the PPP financing model and analyzes the existing advantages. It also explains and analyzes its application in expressway construction， aiming to improve the healthy and continuous development of expressway.

關键词：PPP模式;高速公路;投融资;建设模式

Key words： PPP mode;expressway;investment and financing;construction mode

中图分类号：F283                                         文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）21-0174-03

0  引言

高速公路关系到国计民生，是国家产业政策优先支持的行业，经过多年的发展，我国高速公路建设对公共产品和基础设施范围需求巨大。然而，高速公路建设面临着一系列的问题：筹集资金困难、债务增长快、财政资金短缺等，这些问题都在影响着高速公路建设的发展，所以，要采用合作的模式来推动高速公路建设，为国民经济的持续健康发展奠定基础。推行PPP模式对我国社会经济发展和贯彻国家战略具有非同一般的意义。PPP模式本质上是在公共范围、政府和私人方面的互助并有效地促成供应。在社会矛盾缓解有效的此时，借鉴发达国家的经验，通常政府财政运行系统体现出困难，一系列的公共服务供给力有未逮，因此激发了新型公共管理运动下范围内的摸索和推进。因此能够扩大项目资金的来源、抓住社会各层次的资本，有效地减负政府财政支付和债务的包袱，同时又加速发展公共基础设施的建设和其他福利设施建设的PPP模式应运而生。PPP模式最为直接的优势毫无疑问是高效提高公共基础设施类工程的投融资渠道及营运能力。政府当局不仅要跟私人企业一起做好项目前期的计划设计、确定服务规范，而且要先头商定定价的一系列配套政策，于此同时监察承包企业运营项目的质量及推行好保障设施能力的承诺。

1  PPP模式的概念

PPP投融资模式，即“公共私营合作制”，它是指政府部门和私人组织（或企业）之间进行合作的融资模式，该模式主要适用于建设周期长、投资大的公共设施建设项目，如：公路建设、桥梁建设等。它的内容是政府部门在确定建设公共项目后，采取公开投标的方式，选择有实力的民营企业为合作对象，签订相关的合同，两方共同来完成项目的建设。

2  PPP模式的运作程序

对于建设项目而言，PPP模式是整个建设项目周期中提出的全新融资模式，它是由政府部门和私人组织两者所建立起来的项目公司，项目确定后政府通过招标方式来选择私人组织或者是私营企业，并在项目建成后给予其一定的特殊经营权，如：收取高速费、公路的相关服务设施等，并签订有责任制的合同。这种模式是建立在政府以及私营企业两者之间，以双赢为目的的合作模式，当在合同期满后，私营企业将项目的全部设施和经营特权无条件的交还给政府。PPP融资模式的基本结构见图1，PPP融资模式运作程序见图2。

从图2中可以看出，PPP模式在高速公路建设中的运作程序，是贯穿于高速公路建设的整个生命周期。首先，在项目确认建设后，要由公共部门和私营企业组成建设项目公司;其次，选择合适的私营企业，开展招投标的方式来选择，签订相应的合同，并给予其一定的特殊权;最后，最终选择的私营企业，可以获取建设项目的相关服务作为回报。

3  PPP模式融资特点

在公共项目建设中推行PPP模式，可以从根本上推动项目的进展，公共部门与私营企业之间依据相关的合同进行有效的沟通合作，为公共项目的建设出谋划策，可以推动项目的建设，在项目建成后，私营企业与公共部门之间签订的特殊经营权，可以更好推动公共设施的发展。与此同时，对于融资方式而言，PPP模式有著自身独特的优势，是其它融资方式所没有的：首先，在确认建设公共项目时，私营企业会根据招投标的要求和内容，提出自身的计划，在对项目发展的可行性上做出相应的判断和分析，对于私营企业而言，可以将自身的科学技术和管理经验进行展示;其次，一旦确定项目的建设，在建设初期就要对风险管理工作进行执行和落实;最后，项目建设运作的方式简单，降低了政府的资金压力，提高了建设项目的工作效率，实现了政府部门与私营企业两者的双赢，两者共同推动了经济建设的发展。另外，PPP融资模式实用性较强，对于已经确认的公共建设项目更为明显。当PPP融资模式应用在高速公路的建设中，其中项目的风险是由政府相关部门和私营企业两者来共同承担，同样最终经营的利润也是两者共同所有。

4  PPP模式运用于高速公路的优势

①在高速公路建设项目中应用PPP模式，其融资是有一定的标准的，是以政府部门扶持力度的大小来决定融资的标准，公路项目建设最终的掌权人还是政府部门，偿还银行贷款是项目后期收益的主要支出。政府部门对公路项目建设提出相关的要求，如：公路等级、质量、运营条件等，私营企业则根据相关的要求，来投入相应的资金和相关的技术，由于政府部门专业技术人才匮乏，而私营企业的加入，正好可以弥补这一不足，两者之间相互协作，相辅相成，共同为经济建设做出贡献。②在高速公路建设项目中应用PPP模式，可以使更多的私营企业参与到公共项目的建设中，使政府承担的风险大大降低，而工程建设的效率大大提高，工程资金也有了很好的保障，提高了经济效益和社会效益。③在高速公路建设项目中应用PPP模式，可以从根本上提高高速公路的服务质量和水平。通过使用特殊经营权，私营企业可以更好对高速公路进行建设和管理，为使用者提供优质的服务，降低了维修的成本，更好的顺应了经济时代发展的要求。与此同时，PPP模式应用在公共建设项目中，是将盈利性和公益性有效的结合，更是提高了社会的满意度。

5  高速公路PPP融资流程

高速公路PPP融资模式主要包括：可行性研究阶段、招投标阶段、共同组织阶段、融资阶段、项目建设阶段、项目运营阶段和项目移交阶段。其中：①可行性研究阶段主要是政府部门通过严格、科学的程序进行调查和查看，目的在于控制各方面的风险和因素;②招投标阶段;主要是政府和私营企业相互配合，共同完成招标等工作;③合同组织阶段;关于合同事宜，政府应当与私营企业进行合同细节等各方面进行洽谈和分析，力求达成一致意见，客观的对项目的整个过程进行分析，确定政府和私营企业双方的风险承担机制和能力;④融资阶段;双方开始签订特许协议，并由SPC负责整个项目的融资;⑤项目建设阶段;项目整个的设计及施工等阶段，由SPC负责整个项目的建设，项目的财务交接完成后，就开始进行项目建设，建设工程结束后，由各种政府进行验收，确保达到完工条件;⑥项目管理运行阶段;该运行阶段，项目公司需要对该项目进行管理和保养，保养的参照标准根据项目协定中的相关要求和标准执行，并且定期进行维护，确保项目最安全和最高效的投入使用;⑦项目交接阶段;项目交接时，为能持续顺利的运营该项目，政府和私营企业要进行项目交接，政府需要确保项目是否处于良好的工作状态，同时，私营企业也会象征性的得到相应政府的补偿或者补贴等。

6  PPP融资模式在高速公路建设中的应用案例分析

6.1 项目概况

兴延高速公路项目建设总投资额为143.5亿元，总修建长度为42.2公里，其中每公里的工程造价约为3.4亿元，如果按照传统的政府融资平台债务性融资模式进行融资，则政府的资金投入较大，且后期的负担较重。该公路项目主要有三方面的特点：施工难度高、施工周期紧张、运营收入与成本基本持平。其中施工难度高表现为：该项目中的隧道共计有5处，其中最长的为5.7公里，而在京藏高速的最长铁路长度才是3.5公里;施工周期紧张表现为：该项目作为延庆世园会的重要配套设施，必须在世园会开幕之前的半年内完工，所以施工周期的限制，为项目施工带来一定的难度;运营收入与成本基本持平表现为：项目的运营收入主要来源为车辆的通行费用，如果没有其他的经营收入，则无法满足投资人的投资回报要求。

6.2 融资模式选择

依据项目在建设运营以及融资方面的问题，并结合项目自身的特征，以及市交通委可以负担资金的情况，对建设项目的运作以及所实施的方案做了相关的设计和分析。将PPP投融资模式和在传统政府融资平台债务性融资模式，在两者之间做了详细的对比和分析。

对于传统政府融资平台债务性融资模式而言，PPP模式更具有其自身的优势，以下从三方面做简要的概述：其一，PPP模式更加符合政府部门鼓励社会资本参与到公共建设项目中的精神，为投资项目提供了更加开放、公平的优良环境，通过公平竞争的市场原则，公开的向社会招投标;其二，缓解了政府投入资金的压力，降低了政府的资金投入;其三，在公共项目建设上，对于政府部门和私营企业实现了风险共担，降低了政府的债务风险。与此同时，虽然在PPP模式下，政府对于公路运营期间所给予较多的补贴，但由于市场竞争的激烈，运营补贴也的有了大幅的降低。所以相较于传统传统政府融资平台债务性融资模式，选择PPP投融资模式对公路建设进行投资、建设和运营，会大大提高社会效益和经济效益。图3为兴延高速公路引入社会投资项目结构图。

6.3 融资结构

此项目的总投资额是143.5亿元，政府和社会投资人按照股权的比例进行投资，其中政府投入36亿元，社会投资人投入37.5亿元，其余部分资金约为70亿元，这部分是由组成的项目公司进行筹集。上述融资结构，充分的发挥了PPP融资模式的实用性，它不仅满足了项目最低资本金比例的相关标准，同时可以通过PPP协议向银行贷款，提高了融资的能力，降低了政府的本金投入，从根本上缓解了政府的财政压力，提高了项目建设的效率。

6.4 项目公司股权结构

项目公司股权结构如下，该公司由首发集团和社会投资人组成，而36亿元的投资占股权的49%，37.5亿元的社会投资人占股权的51%，在項目公司中首发集团不分红。以上股权结构的组成和设计，既满足了政府部门在公司中的持股要低于50%，没有实际的管理权，但是可以参与项目公司的重大经营决策，又保证了项目信息的及时共享以及信息的对称性，由此保证了公共的利益，实现了利益的最大化;与此同时，在组成的项目公司中，首发集团不分红，同时也不承担相应的项目建设风险，体现了政府部门的公益性和提供公共产品的服务，降低了政府部门的投入风险;最后，因为考虑到前期资本金投入与后期运营补贴的关系，避免政府运营期财政补贴压力过大，政府股权比例越大，变相降低了社会投资人前期的资金投入，进而降低了运营期的财政补贴压力。

6.5 投资回报机制

从以上分析可以得出，项目本身的现金流与银行贷款是基本持平的状态，所以此项目的投资能力不强，如果单纯依靠项目本身所带来的收益，基本没有盈利可言，固该项目不具备市场化的条件。如何提高项目的市场化条件，主要是从增加项目的现金流来着手，可以采取多种经营的方式来增加现金流，如：广告牌、服务站等;另外可以采取划分路段收取通行费。通过增加项目的现金流，提高项目的市场化条件，这样不仅降低了政府的投资风险，提高了私营企业的参与率，同时也能够保障投资人的投资回报收益，实现了政府部门与私营企业的互惠互利，双赢的局面，共同为经济建设的发展做出了重要的贡献。

6.6 效益分析

①经济效益。传统的融资模式，不仅投入资金量大，同时运营的成本也相对较高，而在PPP模式下，两者都有了大幅的降低，财政压力得到了缓解，标准车每公里的约定通行费标准降低了0.79元，同时投资风险也大幅降低，这从一定程度上表明了采用PPP融资模式，不仅提高了公共项目的社会服务水平，同时也提高了经济效益。②社会效益。PPP融资模式的使用，是推动国家高速公路市场化进程的有效手段，是积极响应国家相应文件的号召，提高了公路建设的运营水平，降低了运营成本，实现了资金的合理化配置，提高了社会效益，提高了社会公众满意度。

7  结束语

综上所述，PPP模式在公共项目建设中的应用，缓解了的财政压力，弥补了政府资金不足的难题，使更多的私营企业参与到公共项目的建设中，共同为经济建设的发展做贡献，同时在PPP模式下，可以实现参与双方的合作共赢，提高经济效益和社会效益。国家在公共项目的建设中要积极的应用PPP模式，发挥其最大化的价值，为经济建设的发展做出贡献。

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