马芳琴 赵璐

摘 要：伴随经济的快速发展，我国的老龄化进程不断加速，并逐步呈扩大趋势，积极老龄化成为全社会共同面对的问题。针对老龄化法制建设是积极老龄化过程中不可或缺的一个环节，也是我国建设社会主义和谐社会和社会主义法治社会的必然要求。文章从积极老龄化的概念开始分析了我国老龄法制建设发展的历程以及存在的问题，最后提出积极老龄化背景下老龄法制建设的建议。

关键词：老龄化;老龄立法;权益保障

一、积极老龄化的概念

20世纪90年代末世界卫生组织（WHO）提出的“积极老龄化”概念为老龄化研究以及老龄化政策研究提供了新的研究视角。积极老龄化的概念是在联合国提出的“独立、参与、尊严、照料和自我实现”这一原则基础上概括出来的。《积极老龄化——政策框架》（Active Ageing：A policy Framework）中对积极老龄化的定义如下：积极老龄化指人到老年时，为了提高老年生活质量，使健康、参与和保障的机会极可能获得最佳机会的过程（WHO，2002）。积极老龄化行動的目的在于帮助人们在生命中的各个阶段，能够使自己在物质上、社会上和精神上等各个方面都发挥所有潜能，让人们有能力按照自己的需要、遵循自己的愿望，并在自己的能力范围内参与各类社会活动。

积极老龄化对老年个体和群体都适用，且有着丰富的内涵。对个体来说，积极老龄化意味着帮助老年人维持良好的生理、心理健康和社会适应能力，提高老年生活质量，尽最大努力使老年人在生命的最后阶段之前保持身体功能良好，帮助老年人无疾而终。对群体而言，积极老龄化意味着老龄化社会中绝大多数老年人身体健康、生活幸福和长寿，并不断提高健康老年人在群体中的比例。对社会而言，积极老龄化意味着老龄化社会能够尽量克服老年人带来的负面影响，促进社会发展能够保持持续、健康和稳定;老龄化社会能够为社会的所有成员提供物质基础，以保证社会成员享受健康、富足和幸福的生活。

根据中国老龄科学研究中心公布的研究数据，截至2016年底中国60岁以上老年人口已达2.4亿，占总人口的比例是17.27%，65岁以上人口1.58亿，占总人口的比例是11.37%，且老龄人口以每年净增1000万人的速度快速增长，预计到2050年前后，我国老年人口数将达到峰值的4.87亿，占总人口的34.9%，我国人口的平均年龄将达到46岁，比现在的平均年龄大9岁。面对如此迅猛的老龄化趋势，我们必须接受老年人权益保障法制化等观念，构筑老龄法制体系，专门用于应对人口老龄化所带来的一系列问题，更好地保护老年人合法权益，更好实现积极老龄化。

二、我国老龄法律制度的现状分析

1.我国老龄立法发展历程

我国老龄相关立法沿革大致经历了三个阶段：

第一阶段是1996年以前，此阶段主要以道德和政策约束为主，此时尚未形成完整的法律体系对老龄人口的合法权益进行规范性保障。1982年，联合国在维也纳召开第一次老龄问题世界大会，呼吁世界各国重视人口老龄化问题。1983年国务院响应联合国的号召正式批准中国老龄问题全国委员会为常设机构。从此中国开始了有组织、有领导、有计划的老龄工作，老龄政策进入形成期。此时相关保护老年人权益的条款散见于《宪法》、《民法通则》、《刑法》、《婚姻法》、《继承法》等国家重要的基本法律文件中。

第二阶段为立法初步探索阶段，即1996年颁布实施《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》），我国历史上第一步保护老年人权益的专门法律，将保障老年人权益以法律的形势确定下来，使老年人权益保障做到有法可依，它的制定与实施标志着我国老年人权益保障工作顺利走上了法制化的轨道。2000年中共中央、国务院下发了《关于加强老龄工作的决定》，国务院召开了全国老龄工作会议。2001年，国务院印发了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》。2002年明确了“党政主导，社会参与，全民关怀”的老龄工作方针。这些重大措施，有力地推动了老年人权益保障工作。

第三阶段为逐步完善阶段。随着经济社会的快速发展，1996年制定的《老年人权益保障法》在实施过程中出现了许多新的问题，因此，2012年底《中华人民共和国老年人权益保障法》进行了修订，树立了现代化的养老理念，确立了积极应对人口老龄化的基本国策，建立了合乎国情的养老框架，为我国应对老龄化提供了法律基础，不仅把老年人与政治、经济、文化、社会和环境的协调发展进行了有机统一，还体现了保护特殊弱势群体的法律原则，更加确定了该法律在保障老年人权益的法律体系中的核心地位，增强了对老年人权益保障的法律层面的针对性和可操作性，使司法机关在维护老年人合法权益的问题时能做到有法可依，尤其增加了对于歧视、侮辱、虐待、遗弃老年人，干涉老年人婚姻自由，欺诈、侵占老年人财产、老年人生活照料和精神慰籍以及老年人维权的渠道和方式等方面的具体条款和惩戒措施，这些新的内容为老年人合法权益维护提供指导，减少了司法实践的盲目性。除此之外，还有国务院及其部委以及地方制定的法律、规章及其规范性文件。在法制实施方面，除社会保障制度外，还建立了 “最低生活保障”制度、“五保户集中供养”制度、高龄补贴制度、养老服务补贴制度以及涉及老年人乘车、就医、司法等几十项优待政策，保障老龄人口的合法权益。

2.我国老龄立法存在的问题

虽然我国针对老龄化已经有一些基本的法律制度，但是因为我国人口老龄化速度快，老龄法制建设基础较为薄弱，立法上还是存在一些问题。

（1）涉老立法缺乏统一的立法体系和立法框架。我国的现行老龄立法只是以《老年人权益保护法》为主体搭建起了一个基本的、低层次的法律体系的框架。我国对老年人权益保护的法律规范除此之外，其他立法均散见于《宪法》、《民法通则》、《继承法》、《刑法》、《婚姻法》等法律规范之中，同时还有国务院各部委、地方政府制定的法律、规章及其规范性文件，这样造成老龄立法不仅分散，且由于时间效力、空间效力、位阶效力等的不统一，在执行中缺乏统一立法精神和原则的指导，容易造成混乱和冲突。

（2）涉老立法的政策性色彩突出。从我国老龄立法的现状来看，现有的法律制度中专门立法1部（即《老年人权益保障法》），其他涉老立法23部，行政法规、规章以及规范性文件约394件，其中法规和规章12件，[1]其余全部为国务院及部委关于老龄问题的政策性的指导意见、通知、复函、批复等。在实际执行中恰恰是这些数量庞大的带有政策性色彩的指导意见、批复等文件更加具有针对性和指导意义，在执法和司法活动中发挥着真正的法律功能。

（3）涉老立法的前瞻性不足。人口老龄化是一个动态发展的过程，且其对一国政治、经济、文化和社会发展有系统性、结构性和长期性的影响。从我国目前的老龄法制发展状况看，一是由于我国老龄化速度迅猛，之前相关立法基础薄弱，目前在老龄立法过程中呈现出“短、平、快”的立法思路，相关老龄立法及规定处于被动状态，出现“头痛医頭、脚痛医脚”的状况，不能及时应对处于动态变化状态的人口老龄化过程中出现的新问题;二是动态立法能力和立法趋势不明显。老龄化是一个发展变化的过程，需要立法者在立法之初就将相关法律制度放到老龄化的大背景中去，主动考虑和预见未来在老龄化的过程中可能出现的问题并积极应对，用具有战略高度和长远眼光来制定相关法律规范来应对我国的老龄化趋势。

（4）老年人权益保障救济机制可操作性不强。《老年人权益保障法》中对于老年人财产的处分权﹑继承权，对于家庭成员虐待老人﹑遗弃老人﹑暴力干涉老人婚姻自由等情况做了规定，但其与婚姻法》、《继承法》、《民法通则》、《刑法》等所规定的内容有所重合，而后者的规定要比老年人权益保障法的规定更具体﹑更便于操作。在司法实践中出现的复杂问题，如若子女以赡养老人为借口，偷偷转移老年人财产，或是同住人以赡养、照顾老年人生活为名，在购买房屋产权、迁入户口、更改户主、财产过户等目的达到后，出现遗弃或虐待老年人、侵吞老年人房屋产权等情况，依据现有法律制度规定是难以寻求法律的直接保护，因为有很多道德层面的规范尚未被法律化，相应的法律救济机制尚处于空白状态，致使侵害人的责任无法进行追究。

三、积极老龄化背景下的法制建设建议

1.逐步建立完善的老龄法律体系

我国目前积极应对老龄化首先应逐步建立完善的立法体系，建立以《宪法》为统领和指导，以《老年人权益保障法》确立的内容为基础的老龄法律规范体系，加快其他老龄相关立法，如《养老保险法》、《老年福利法》、《老年人法律援助办法》等相关法律、法规和老龄政策。逐步建立完善的老龄法律体系，使得我国积极老龄化的过程中有法可依。同时，老龄立法要把老龄人口与社会发展、经济发展、资源环境的协调发展或者可持续发展作为立法关注的核心要素，突出老龄人口法律关系的特点，更全面的维护老龄人口的合法权益。

2.适时出台区域性与行业性老龄政策作为补充

全国性老年保障基本法律能够为老龄人口的权益提供最基本的保障，但是因我国国情的复杂性、经济水平发展的不均衡性等因素的存在，城市和农村、各个阶层的老龄人口的经济能力的差异性，不同层次老年人需求的差异性等问题存在，相关法律规范就需要具体问题具体分析，对于国家基本法律不能照顾到的地方，需要政府制定相应的地方和部门政策作为国家基本法律的补充。我国各地也可根据地方实际情况在全国性养老法律的基础上，可以参照国外的立法在必要的情况下制定本行业的单行养老政策法规作为有效补充。比如上海就制定了《上海市老年人权益保障条例》等一系列的地方性法规和地方性规章，更为切实地维护了当地老年人的合法权益。

3.加强老龄执法力度与执法网络

老龄执法工作首先在于明确老龄案件的执法机构，建立健全老龄案件执法保障网络。首先，加强老龄人口案件执法队伍的建设。老龄人口的案件需要关注老年人的身心健康，所以需要专业的执法队伍。其次，明确专门的老龄案件管理机构。目前我国老龄人口权益保障工作的整体宏观管理机制未明确，在管理制度相对分散的情况下，执法工作往往不够有力。因此做好老龄执法工作首先在于国务院和各级地方政府需要确定一个专门的老龄执法机构，针对老龄人口及相关案件的特点进行高效执法，且保证该机构在司法审判、公安、老龄委等各个执法和行政部门之间起到很好的贯穿于衔接作用，建立强有力的执法网络。

4.加强老龄普法宣传

通过组织各种法制教育、法制讲座、法庭观摩、法制讲座、法制知识竞赛等法制宣传活动，培养老龄人口及社会群体的法律意识和老龄人口的维权意识，营造敬老爱老的社会氛围，同时加强对老年人的法制教育，帮助老年人建立法律思维，在一定程度上降低老年人的“畏诉”“厌讼”的情绪，增强老龄人口知法、守法、用法的意识，积极维护其合法权益。

总之，积极老龄化需要面对的问题是多元化的，老龄化法制建设也是需要一个过程的。面对中国来势凶猛的银发浪潮，积极老龄化需要立足我国的基本国情，以法律制度建设为基础，努力打造并发展多层次、全方位的老龄人口服务保障体系。

注释：

[1]数据来源.全国老龄工作委员会办公室编《中国老龄法律法规文件汇编》，北京：华龄出版社2010年版

参考文献：

[1]马芳琴.浅议人口老龄化的法律挑战，知识经济，2014年第320卷p52-53

[2]崔卓兰.我国老龄社会的法律制度及其法律对策，吉林大学社会科学学报，2011年5月p10-16

[3]邓大洪.“银发浪潮”来袭一半是火焰一半是蓝海，商界论坛，2018年9月p18-20

[4]王晓玫.老龄法制建设研究，社会福利，2013年第3期p48-53

[5]李辉，我国老年人合法权益法律保障问题研究，河北大学，2012年6月

作者简介：

马芳琴（1978--）女，陕西宝鸡人，讲师，硕士，从事法律相关教学与研究。

赵璐（1992--）女，陕西铜川人，助教，硕士，从事法律相关教学与研究。