邵亚萍

摘   要：扶贫小额信贷是金融打赢脱贫攻坚战的重要手段，在精准扶贫工作中发挥着“输血”和“造血”的功能。目前，扶贫小额信贷存在贷款群体的目标瞄准偏误、激发贫困群体的内生发展动力不足、容易引发道德风险等问题，未来需要进一步精准信贷目标群体、提高贫困群体的脱贫内生动力、提高扶贫小额信贷的服务能力，加强扶贫小额信贷的抗风险能力，同时与多种扶贫方式有效配合，整合扶贫资源，才能提高精准脱贫的能力。

关键词：精准扶贫;扶贫小额信贷;金融扶贫

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.07.007

中图分类号：C916             文献标识码：A      文章编号：1003-9031（2019）07-0062-05

党的十八大以来，扶贫工作一直是党和政府的工作重点。党的十九大提出“要打赢脱贫攻坚战”，到2020年实现“现行标准下农村贫困人口全部脱贫”的总目标。扶贫小额信贷作为一种信贷产品，旨在为建档立卡的贫困户解决发展资金不足的问题，是精准脱贫工作中最为关键的一环。本文研究通过对扶贫小额信贷在精准扶贫中的发展情况进行研究，重点分析贫困群体对扶贫小额信贷的申请状况、利用收益情况，结合实际入户调研问卷材料，深入探讨当前扶贫小额信贷在扶贫工作中的作用及面临的困境，为新时代扶贫小额信贷健康有序发展提出政策建议。

一、扶贫小额信贷与精准扶贫

（一）扶贫小额信贷在我国的发展

扶贫小额信贷是国际上对贫困群体进行能力建设的一种普遍做法，最早起源于孟加拉国的乡村银行。国际上对扶贫小额信贷做出了较为全面的解释，普遍认为扶贫小额信贷是指专门提供给中低收入阶层的持续性信贷金融服务。不同于普通的银行金融信贷，扶贫小额信贷具有普惠金融的价值理念，即让所有的社会成员都能公平的享受到金融产品和服务，具有无抵押或担保、基准利率放贷、政府财政补贴和兜底等特点。理论研究表明，普惠金融的发展可以提高中低收入群体和小微企业获取金融服务的机会。我国二十世纪就已经进行了相关的尝试和研究，并有了初步的发展。80年代，我国已经有了扶贫小额信贷的概念，当时的扶贫小额信贷主要是由国际社会组织主导推行。1993年，我国第一个普惠金融试点在河北易县开展。2000年以后扶贫小额信贷成为我国政府扶贫开发的一项重要内容迅速发展起来，特别是在精准扶贫的背景下扶贫小额信贷发展较快。2015年党中央全面部署了小额信贷在精准扶贫中的作用和任务，进一步明确扶贫小额信贷精准扶贫的帮扶目标。2016年中国银监会出台了《关于银行业金融机构积极投入脱贫攻坚战的指导意见》，提出加大扶贫小额信贷的投放。2017年国务院扶贫办等四部门联合下发了《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》，进一步规范了小额信贷的用途和风险监管。

（二）扶贫小额信贷与精准扶贫

扶贫小额信贷是指对农村建档立卡贫困户给予5万元以下、3年以内的贷款，采取信用贷款的方式，不设抵押担保门槛，实行优惠利率，具有“免担保、免抵押、基准利率放贷、财政贴息”的特征。当前扶贫小額信贷的根本任务是激发贫困户的内生发展动力、实现脱贫致富。我国扶贫小额信贷基本上遵循福利主义微型金融的理论逻辑，以提升穷人的福利为发展原则，强调微型金融工具的非盈利性。扶贫小额信贷为贫困群体提供发展的资金，赋予了其获得信贷的权利，有利于改善贫困群体困乏的资源禀赋，促进贫困群体自身发展，促进了社会公平。简言之，扶贫小额信贷作为一种特殊的普惠金融服务，能够帮助贫困群体获得发展资金，尽快摆脱贫困。

随着扶贫开发进入精准脱贫的攻坚阶段，我国金融扶贫也呈现出从支持产业带动到对个体精准脱贫的特征。但从当前我国精准扶贫的进展状况来看，尽管近年来中央和地方财政扶贫投入不断增加，但脱贫的效率却越来越低，这在一定程度上表明我国目前扶贫工作已经进入到了攻坚克难阶段，探索和创新精准扶贫政策和扶贫手段是打赢脱贫攻坚战的必然途径。目前扶贫小额信贷的覆盖面已经不断扩大并取得了一些成效，但如何实现对贫困人口的精确瞄准，提升扶贫小额信贷的利用率和发展质量仍然是今后需要解决好的重点问题。

二、扶贫小额信贷在精准扶贫中的发展困境

（一）扶贫小额信贷救助目标瞄准偏离，贷款覆盖率偏低

信贷是建立在具有一定偿还能力基础之上的金融行为，尽管有政府的财政贴息，但本质上还需贷款人具备一定偿还能力。但最贫困的群体往往缺乏持续的经营管理能力和资金偿还能力，扶贫小额信贷可能并不直接作用于最贫困的那部分群体。部分学者认为小额信贷只适用于中等贫困阶层，最为贫困的群体在大多数情况下是无力进行小额信贷的，小额信贷的资金会流向收入水平更高的农户。扶贫小额信贷“目标上移”很可能导致救助目标偏离，成为制约小额信贷进一步发展的核心障碍。

此外，扶贫小额信贷的贷款覆盖率不高也制约了其助力精准脱贫的效果。表1反映了2016、2017年低收入样本家庭申请小额信贷的基本情况，该样本数据涵盖吉林、山西、甘肃、湖南、江苏、云南五省市的低收入家庭。调查数据显示：2016年低收入样本家庭中申请过小额贷款的比例为15%，未申请过小额贷款的农村低收入样本家庭为85%;2017年低收入样本家庭中申请农村扶贫小额贷款的比例为19.6%，比2016年有所增加，但仍有80%以上的低收入群体未申请扶贫小额信贷，这表明扶贫小额信贷的覆盖率相对较低。在已经申请扶贫小额信贷的贫困群体中，有部分没有被批准，访谈中发现他们表示“说不清”，自己也不知道为什么没有被批准。这在一定程度上表明，部分贫困农户对扶贫小额信贷政策的认识不足，缺乏通过使用小额信贷资金脱贫致富的意识和动力，使得扶贫小额信贷的申请率不高。对于那些未获得扶贫小额信贷的建档立卡家庭来说，他们未申请贷款的主要原因是“怕还不起”或“没有可投资的地方”，还有少部分贫困群体“不知道可以申请贷款”。可以看出贫困群体对小额信贷的惧贷担忧较高，规避风险的保守思想较为盛行，缺乏申请的动力，也反映出了农村扶贫小额信贷政策的宣传方面需要进一步加强。

（二）扶贫小额信贷难以激发贫困群体的内生发展动力

提升贫困群体的内生性发展动力是新时代精准扶贫的核心要义，也是消除贫困最为有效的手段。从理论上来讲，扶贫小额信贷具有“开发式扶贫”的特点，能够很有效的为贫困群体注入发展所需资金，是解决农业产业资金不足的重要方式，有助于提升扶贫开发的造血功能，进而激发贫困群体的内生性发展动力，帮助贫困户发展生产、致富脱贫。实地调研发现，样本贫困群体获得扶贫小额信贷后用于农业生产的占比为37.5%，而用于孩子上学、家人看病、娶媳妇、盖房、储蓄等非生产性用途的占比超过六成。尽管部分贫困群体获得小额信贷后确实主要用于农业生产或经营活动，但实际上建档立卡户将扶贫小额信贷作为了救济金使用，仅有少部分贫困群体用于扩大生产经营等提升内生性发展能力，这在某种程度上背离了农村扶贫贷款小额资金的初衷，使得造血式的扶贫资金没有发挥出应有的作用，不利困难群体尽早摆脱贫困。

（三）收益率较低且偿还时间短

在申请扶贫小额信贷的贫困农户中，贷款有亏损的样本群体占比为7.9%，30.8%的贷款样本群体表示“说不清”，只有少部分群体认为扶贫小额信贷的“收益很好”或“有些收益”，扶贫小额信贷的收益效果不尽如人意。一方面，部分低收入家庭貸款申请时间较短，生产经营收益暂时无法算出。另一方面，有些低收入群体获得扶贫小额信贷之后并没有进行相应的发展生产或投资，很难计算获得的相应收益。此外，在扶贫小额信贷的实际运作中，一般的放贷期限要求不得超过三年，到期必须得按时偿还，否则将会受到相应的信用惩罚。尽管这是出于对信贷风险控制和管理的考量，但在实际操作中缺乏一定的灵活性和弹性，使得贷款群体的切实困难无法真正有效解决。特别是对于投资回报周期长的农业经营项目，很难在短时间得到回报，扶贫小额信贷的偿还要求一定程度上存在可持续系不足的问题。从更深层次的原因来看，这些问题的出现，主要是因为低收入群体本身具有脆弱性，自身能力不足，其收入不具有稳定性，缺乏偿还贷款的能力。

（四）容易引发道德风险

信贷是一种风险性较强的金融行为，由于金融机构与农户之间的信息不对称有可能导致逆向选择和道德风险问题。一是信贷机构要求贷款人具备一定的抵押和偿还能力以降低放贷风险，这种筛选行为会产生所谓的“嫌贫爱富”，使得最为困难的群体将会被排除在外，无法公平的获得金融信贷。二是目前我国扶贫小额信贷的主要方式是由政府财政进行贴息，建档立卡贫困户获得5万元的贷款额度，贷期3年，无需担保和抵押，超出贷款基准利率的利息由财政贴息。由政府作为担保人或最终的兜底人，会诱发贫困群体很可能产生拒不偿还贷款的行为，使得信贷的道德风险增加。三是从当前的发展现状来看，我国的普惠金融体系建设尚不完善，贫困群体的扶贫小额信贷存在完全市场化还是政府干预的两难选择。四是由于新时期的贫困问题多是突发的、个体性的，精准扶贫项目选择困难， 运营成本高。这就无形之中给扶贫小额信贷带来较高的受贷目标识别成本和风险经营成本，道德问题很有可能激增。五是不同于过去集中连片的贫困问题，新时代的贫困问题大多是碎片化的，贫困地区金融产品和服务方式还比较单一。使得扶贫小额信贷难以形成规模化效应，金融机构可持续的信贷一般较难长久实施，在这种情况下，小额信贷的风险管理问题日渐突出。

三、促进扶贫小额信贷健康发展的政策建议

（一）进一步精确瞄准信贷目标群体

扶贫小额信贷需要不断调整完善贷款流程。一是进一步精确瞄准“建档立卡贫困户”，将扶贫小额信贷资金准确锁定在贫困群体，防止将贫困群体排斥在扶贫小额信贷的大门之外，做到精准识别，精准施策。二是要加强贫困群体的经济核查机制建设，进一步推进“全国扶贫信息系统”与“银行贷款系统有效对接”，科学准确的界定贫困群体的信贷需求。在确保应贷尽贷的基础上，主动发现贫困群体的实际困难，有针对性提供精准支持和实际帮扶，切实发挥小额信贷在扶贫工作中的作用。三是对于部分贫困群体对小额扶贫信贷的认识不足，缺乏通过使用小额信贷资金脱贫致富的动力的，要进一步加强对扶贫小额信贷的政策宣传，提高贫困群体对政策的认识，确保贫困户正确把握政策特点，根据需要自愿自主地申请，保证政策有效运行。

（二）提高贫困群体的脱贫内生动力

精准扶贫与扶贫小额信贷的有效配合直接关系到精准扶贫工作的成效。一是针对扶贫小额信贷资金利用率低的情况，可以由农商银行、村委会为贷款人的贷款用途进行指导，并提供经营方面的培训等，进一步提升贷款资金的利用率，不仅充分发挥其资金支持的“输血”功能，更要体现其“造血式”功能，帮助提升贷款人贷款资金的偿还能力，实现扶贫小额信贷的可持续周转。二是要注重运用市场规则提升小额信贷的运作效率。可以通过适当增加中长期贷款的比例，以优化扶贫小额贷的结构，增强其资金使用和回收的灵活性。如对于回报周期长的经营项目，应当增加扶贫小额信贷资金的偿还弹性，可适当延长偿还时间，为农户的生产经营创造充足的时间。三是要借助大数据为扶贫小额信贷提供“融智”支持，加强扶贫小额信贷资金用途和资金收益的精准甄别，不断挖掘小额信贷的资金创造能力和生产价值，增强信贷资金的技术导向性和资金的使用效率，激发贫困群体的内生发展动力，从根本上帮助贫困群体摆脱贫困。

（三）提高扶贫小额信贷的服务能力，加强扶贫小额信贷的风险管理

一是通过提升小额信贷服务的精准化和精细化，简化扶贫小额信贷的申请流程和审批手续，提供从申请到发放贷款的“一站式”便民服务，提升服务效率，增强贫困群体对扶贫小额信贷的可获得性。二是通过金融产品的开发和发展经营项目的引导和培训，明确资金用途，同时要注意避免非生产性支出，提升扶贫小额信贷的利用率，使贫困户融入产业发展并长期受益。三是加大再贷款的政策支持力度，降低贫困群体的融资成本，避免“因债返贫”。四是要对贫困户的评级授信，建立信用档案、信用服务等，以提升信用贷款的回收效率。五是要在提高扶贫小额信贷的救助效率的同时要加大小额信贷的风险管理弹性，建立相应的资金监管机制，以提升资金的风险管理能力，实现扶贫小额信贷的规范化、科学化运转。

（四）与多种扶贫方式有效配合，提高扶贫小额信贷精准脱贫的能力

将扶贫小额信贷机制与其他扶贫方式相结合，能有效整合扶贫资源，提升精准扶贫的效率。一是金融机构加强与政府部门的沟通，通过建立有效的沟通渠道和相应的合作机制，根据实际情况，制定出切实可行的实施方案，使得扶贫小额信贷常态化、机制化、规范化。二是准确把握好新时代新的贫困特点和新的贫困问题，深入探索扶贫小额贷款与其他精准扶贫政策的有效衔接，创新救助形式，提高救助政策效率，使其在积极参与扶贫济困中发挥综合效应。如贫困群体面临的因病致贫、因病返贫、因学致贫的问题仍然缺乏有效的解决措施，这就需要精准扶贫政策的顶层设计时需要分类考虑不同低保救助群体的差异，灵活的进行分类救助。只有各个政策之间形成合力，才能提升精准扶贫的能力，顺利完成到2020年现行贫困人口实现脱贫的政策目标。

（责任编辑：张恩娟）

参考文献：

[1]王红，杨兴洪.小额信贷对中国精准扶贫的绩效研究综述[J].农村金融研究，2018（3）：73-76.

[2]Beck T，Demirguc-Kunt A，Peria M S M.Reaching out：Access to and use of banking services across countries.Journal of Financial Economics，2007，85（1）：234-266.