严荣

摘要：在目标给定、手段自选、弹性激励的政策运行格局中，政策执行者会综合权衡各种固素做出试验性执行的选择。对于保障性住房建设，中央政府仅提出了明确的数量指标要求，而对于具体的建设模式，却只有相对模糊的政策规定。上海根据自身情况选择了以大型居住社区为保障性住房建设重要战体的方式。这些大型居住社区规模大、保障性住房占比高、所处位置偏远，这种试验探索取得了一定的积极效果，但也在城市规划、社会管理方面带来了挑战。

关键词：政策试验;试验性执行;上海;大型居住社区

中图分类号：D035    文献标识码： A

文章编号：1001-9138-（2019） 03-0032-41    收稿日期： 2019-01-12

有效的政策执行是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在经济社会快速发展和急剧转型时期，由于存在严重的信息不完全和不对称问题，政策执行的背景较为复杂。为了在高度不确定的情境中推进政策落实。政策执行者会做出很多试验性的探索。与自上面下的试点安排相比，这些探索往往是政策执行者综合权衡各种因素主动做出的选择。深入分析政策执行者的试验性探索行为及其机理，既能加深对政策执行实践的了解，也能拓宽政府行为研究的视野。

近年来，为了改善城镇中低收入人群的居住困难问题，国家加大了住房保障体系建设的力度不仅连续出台有关住房保障的政策，面且将保障性住房建设的任务指标层层分解，遂级考核。作为住房保障政策的执行者，地方政府都根据自身情况建立并发展了相应的保障体系。在政策实践中，既有以租为主的模式，也有租售并举的模式;既有以货币补贴为主的做法，也有以实物配租（售）为主的做法。为了梳理这些多样化探索的形成机理，本文拟结合上海选择以“大型居住社区"作为保障性住房建设重要载体的案例，探究地方政府的试验性执行现象。

1问题的提出

不少关注中国改革开放的海内外研究者都认为，在“摸着石头过河”的转型和发展历程中，政策试验对于推进制度变迁和经济社会发展都起到了重要作用。但是，不同研究者分析中国政策试验的视角和基本结论有所差异。在药明径济学领域，有关中国政策试验的解释大体可以分为种。

第一种解释是从分权化改革后地方政府的利益形成出发，认为中国的政策试验是行政分权和扩大管辖权的结果。这种解释的基本逻辑是，改革开放后的地方分权不仅赋予了地方政府处理辖区内

经济社会事务的管理权限，而且形成了地方财政收益最大化的激励机制，因而地方政府愿意且积极参与有利于推动经济发展，增加地方财政收益的活动中，为此也愿意积极推行政策试验和创新。

第二种解释是从组织政治学视角出发，认为中国的政策试验是某些政治群體为了扩大改革开放的政治基础、避免意识形态争论、杜绝派系斗争而做出的次优选择。这种解释的基本逻辑是，由于改革是对利益格局的调整，为了减少阻力，决策者通过增量改革方式，扩大辐射范围，因而需要在许多全新的领域开展探索，为此引发了许多政策试验和创新。

第三种解释从政策过程视角出发，认为中国以试验为售础的政策制定过程是经济腾飞中一个至关重要的机制。这种解释的基本逻辑是，为了减少既有制度和利益格局的束缚，中国采取提高试验单位的行政地位、给子政策倾斜及增强试验单位政策自主性等方式激励政策试验和创新，一旦政策试验的经验成熟，就逐步向全国推广。

这些解释有助于增强对中国改革探索的理解，但已有研究的分析对象主要是各种自上面下的试点安排，包括改革试验区.政策试点和试验性法规等。比如，有研究者梳理了中国改革开放以来各种试验性的法规和政策，通过统计得出，含有“暂行”“试行”“试验区”或“试点”字样的法规占改革开放以米所颁布的所有经济类法规的30%以上。

事实上。除了这些自上面下，较为宏观的试点安排外，更多的是地方或部门的主动探索。这些探索很多是为了落实中央政府或上级政府提出的发展目标或政策任务。政策执行者根据自身情况，综合权衡各种因素做出的选择。这些多样化的探索，并不一定都能取得预期成效，也并不都能获得中央政府或上级政府的肯定、采纳和推行更有甚者，在有些情形中，一些试验性执行会被视为地方政府的选择性执行。是对有关政策精神的扭曲但是，这些自下面上的微观试验更能体现政策实践的复杂性和多维性，也更加值得引起关注。

2住房保障政策与试验性执行

改革开放以来，中国的各级政策执行者在经济社会事务方面享有相对充分的自主权，但作为决策者的中央政府或上级政府通过干部任命和绩效考核等方式强化了执行者对政治激助的依赖，从面形成了经济事务分权与政治纵向控制紧密相连的一体化结构。这种结构在各个领城都有所体现，其中包括住房保障政策。

（1）目标给定。对于政策执行者的工作目标，决策者会通过提要求。审批规划、下发文件、分解指标、签订目标责任书等方式予以确定。以保障性安居工程建设为例，在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，国家不仅提出了3600万套保障性安居工程的建设任务，面且将其作为一个新增设的约束性指标，该任务指标随后酸层层分解，31个省（直辖市、自治区）都在各自的国民经请和社会发展“十二五"规划中提出婴加大保障房的建设和筹措。其中，有16个省级政府将其作为约束性指标，另有一此省级政府明确提出“确保完成国家下达的保障性住房建设任务"。基于五年规划提出的总量目标，中央政府义将其分解为年度任务。每年以“国务院保障性安居工程协调小组"的名义与各省级政府签订《住房保障工作目标责任书》，将全国的年度任务分配给各省级政府。随后，省级政府、地（市）级政府也采取同样方式将年度任务逐级分解。

（2）手段自选。为了缓解信息难题，提高公共服务的供给效率，决策者通过财权和事权下放，让执行者承担起公共物品和公共服务供给的主要责任，激活了执行者的利益动机。由于难以事先知晓哪种政策手段是有效的或合适的，决策者一般只对政策手段的选择提出原则性的要求，鼓励执行者积极探索和大胆试验。

以保障性住房建設为例，中央政府只是提出了数量和规模方面的要求，对如何实施并没有明确规定。在有关保障性住房建设的各种规章和规范性文件中，中央政府较多使用原则性表述，而没有明确要求集中建设或分散配建。比如《经济适用住房管理办法》（建住保[2007] 258号）只是笼统地规定，“经济适用住房要统筹规划，合理布局、配套建设，充分考虑城市低收入住房困难家庭对交通等基础设施条件的要求，合理安排区位布局。但该办法并没有明确提出面向城市低收入住房困难家庭的经济适用住房主要通过配建方式筹措房源。《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发[2011]45号）提出：“保障性住房实行分散配建和集中建设相结合。集中建设保障性住房，应当充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，加快完善公共交通系统，同步配套建设生活服务设施”。《城镇住房保障条例（征求意见稿）》中也原则性地提出，“保障性住房的建设，可以采取在商品住房项目中配建的方式，也可以采取集中建设的方式”。

（3）弹性激励。决策者保留干部任免和关键资源配置等政治激励的设定权，通过官员任命、重大项目安排、税收分享比例的确定、财政转移支付等方式，约束执行者的行为取向，使其符合决策者给定的目标导向。同时，通过号核不同执行者的相对绩效，促进了地方或部门之间的竞争。

以保障性住房建设为例，为了完成保障房的建设任务，地方政府普遍面临较大的资金压力，因而中央政府的财政转移支付和政策优惠就显得特别重要。根据公开报道，在“十二五”期间，全国共计划开工建设3730万套保障房。按照每套保障房

13万元造价（包括配套基础设施建设的成本）计算，共需5万亿元的资金投入。除了各级财政投入外，地方政府仍需自行筹集约3万亿元。为了筹集所需资金。地方政府必须通过相对绩效获得中央政府的支持。另外，国务院保障性安居工程协调小组每年都对地方政府的保障性住房建没情况进行督促检查，并将落实情况列为对省级政府的考核和同责内容。

（4）试验性执行。理查德·马特当德（Richard Matland）以政策的冲突性和模糊性为维度，将政策执行分成了四种情形：政策的冲突性和模糊性都低的称之为行政性执行;两者都高的称之为象征性执行;冲突性高模糊性低的是政治性执行;反之是试验性执行。作为一项政策，虽然中央政府与地方政府对保障房建设在目标、理念和方式上不完全一致，但冲突性程度不高;不过，对于保障房如何建设，中央政府给子的清晰信息相对较少，因而模糊性程度较高因此，按照马特兰德的“四分法”，地方政府会选择试验性执行的策略。在这种策略下，地方政府会执行政策，但更会选择对地方有利的方式去执行。

在目标给定、手段自选、弹性激励的政策运行格局中，大量试验性执行具有明确的任务导向，因而在达成特定目标方面的执行力较强。但由于缺乏整体性和协调性，许多试验性执行也带来政策碎片化严重，政策之间的缝隙较大，政策的稳定性较差等问题。在住房保障领域，就突出表现为住房保障供应模式过多、缺乏规范、变化过快等问题。比如，不仅全国没有统一的住房保障供应模式，而且一个城市的供应模式也会在短时期内出现重大调整。

3作为试验性执行案例的，上海大型居住社区模式

对于保障性住房建设。中央政府仅提出了明确的数量指标要求，面对于具体的建设模式，却只有相对模糊的政策规定。为此，全国许多地方政府都根据自身实际做出了选择，从而形成了各有差异的住房保障模式。上海根据自身情况选择了以大型居住社区为保障性住房建设重要载体的方式，这是在高度不确定性的背录下做出的政策试验。

3.1大型居住社区的发展历程

上海早在2003年和2005单分两批开展了保障性住房大型居住社区的规划选址，主要包括宝山顾村、浦东曹路和原南汇的周康航、闵行浦江和君莲、嘉定江桥、松江泗径、青浦华新等。2008年又推进了铺东三林的规划选址这些大型居住社区（在政策文本中一般被称为“原选址基地大型居住社区”）的规划总用地面积约19平方公里，规划总建筑面积约2100万平方米，其中住房约1600万平方米。

2009年初，上海对重点建设的顾村。曹路、周康航、浦江、江桥和泗径等大型居住社区原基地进行了拓展选址，井增加了宝山祁连、嘉定云用、青浦诸光路站等大型居住社区的规划选址。这些大型居住社区（在政策文本中一般被称为“第一批规划选址大型居住社区“）的规则总用地面积约28平方公里，规划总建筑面积约2300万平方米，其中住房约1600万平方米。

2009年底至2010年，上海开展了新一轮大型居住社区规划选址工作，共确定浦东民乐、奉贤南桥等23个有一定规模的大型居住社区，涉及9个区（县）（包括宝山、嘉定、青浦、松江、金山、车贤、闵行、浦东和崇明）。这些大型居住社区（在政第文本中一般被称为“第二批规划选址大型居住社区"）的规划总用地面积约105平方公里，其中住房约40平方公里，预计可建住房约6600万平方米。

经过先后3次规划选址，上海已经确定为大型居住社区的数量为46个，规划用地面积约152平方公里，约占全市建设用地总量的5%，占全市2014年底现状城镇住房用地的比例为27.7%;规划居住人口规模约340万人，占2014年末全市常住人口的14%，占该年全市户籍人口的24%;规划新增住房总量约9800万平方米。占2014年底全市城镇住房建筑总量的16%左右。这些数据表明，大型居住社区建设是上海近些年城市建设和发展的重要内容，而且将对城市运行和治理产生深远影响。

如表1所示

3.2大型居住社区的主要特点

大型居住社区的特点主要表现为规模较大、保障性住房占比很高、所处位置较为偏远。

（1）社区规模大。以2010年陆续公示控制性详细规划的21个大型居住社区为例，占地面积最小的是1.95平方公里（青浦区徐泾北大型居住社区），最大的达到13.62平方公里（松江南站大型居住社区），平均约为5.3平方公里。与之相对应，松江南站大型居住社区预计人住人口达到18.8万人，秦贤南桥东大型居住社区的预计人住人口则超过20万人，21个大型居住社区平均人住人口也达到10.6万人。如表2所示，

（2）保障性住房占比很高。在这21个大型居住社区中，有14个大型居住社区在所公示的控制性详细规划中列出了各类住房的建设数量或比例其中，包括动迁安置住房，共有产权保障住房（经济适用住房）等在内的各类保障性住房所占比例很高。平均为70%左右。占比最低的是64%（泰贤南桥东大型居住社区），占比较高的达到75%（包括浦东新区民乐大型居住社区、浦东沪通铁路惠南站大型居住社区、松江区叶榭大型居住社区等）。可见，大型居住社区是上海保障性住房建设的重要载体。

（3）所处位置较为偏远。大型居佳社区分布于上海城市郊区的各个区域。从与市中心的空间距离看，相对较近的大型居住社区与市中心的直线距离在20公里左右，远的则达到50多公里。有些靠近新市镇，有些则离镇中心尚有较长距离。

3.3大型居住社区发展的逻辑

面对目标给定、手段自选和弹性激励的格局，政策执行者会综合各种约束条件计算其损益情况，从而做出试验性的探索选择。有研究者曾提出，“政策试验是一个处理不确定性（即无法准确预测改革在一个快速变化的经济背最下产生的具体效果）和分歧（即政策制定者对于政能制定优先顺序的矛盾心态、暧昧态度，甚至感到迷惘）的可常办法”。

（1）为了落实中央政府下达的保障性住房建设指标，在现有政治激励的制度安排中。上海公主要依靠新建方式筹措房源。根据相关政策规定，保障性住房的房源筹措方式主要有新建、改建、收购、配建等方式。但从上海的保障性住房资源配置情况看，只有依靠新建方式才能完成中央政府下达的数量指标。根据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011-2015年）》，上海在五年时间内预计新增供应各类保障性住房100万套（间）左右，并且将其作为改善社会民生的一个约束性指标。但是，与全国大多数省市相比，上海的存量保障性住房较少。2010年上海市享受住房保障（包括“租赁廉租住房"和“购买经济适用房”两类）的家庭数量是19128户。面2000年的规模（只有“购买经济适用房”一类）有20412户。据此可以推断，在2000年至2010年的10年间，上海的存量保障性住房数量不仅没有增加，反面在减少。因而，“十二五”筹措保障性住房的指标对上海而言具有较大挑战

为了增加房源供给，上海也探索了在普通商品住房中配建一定比例的保障性住房。根据公开报道，自《上海市经济适用住房配建暂行意见》（沪府[2010]46号）颁布实施以来，按照商品住房用地不少于5的比例配建保障房，全市在两年左右的时间里共配建保障房约27万平方米，占全市2011年保障房建设量的1.6%。可见，完全依靠配建很难在短时间内完成中央政府下达的保障性住房筹措任务。

（2）为了实现地方利益最大化，在现有财政分权的制度安排中，上海會将保障性住房规划选址在城市边缘区域。在上海所构建的住房保障体系中，保障性住房主要包括廉租住房、共有产权保障住房（对应于国家政策规定中的“经济适用住房”，但实行保障对象与政府委托机构按份共有的做法）、公共租赁住房、征收安置住房（曾先后使用过“配套商品房”、“动迁安置住房”等名称）。在这几类保障性住房中，除征收安置住房外，其他3种保障性住房的用地一般采用无偿划拨方式供应。划拨供应意味着地方政府要让渡出一部分本可以获得的土地出让收益，这也就意味着会减少地方政府的财政收入总额。另外，由于级差地租的因素，不同区城土地出让的价格存在差异，一般情况下中心城区的土地出让单价会更高。因而，为了尽量减少土地出让收入的损失，相比中心城区，地方政府会更感意将保障性住房用地规划选址在城市郊区和边缘区域。

除了减少损失，地方政府还希望通过引导人口流动带动边缘区域的发展。通过在城市边缘区域建造保障性住房，将中心城区的保障对象导人到保障性住房居住区，一方面能盘整出中心城区的优质土地资源，另一方面能通过人口聚居和配套设施的建设带动边缘区域的发展，相比城市自然发展进程，利用保障性住房建设和住房保障对象的大量导入，边缘区域的发展进度明显加快。随着居住区人口不断增加以及各种配套设施逐步完善，边缘区域的土地出让单价也会逐渐上涨，从而形成地方财政收入增长的来源渠道。

（3）为了弥补可用资源的相对不足，在现有保障性住房融资的政策框架下，上海会选择让国有企业集中建设保障性住房。上海不仅面临土地资源的紧约束，而且与其他地方一样，保障房建设的资金压力较大。首先，由于可用土地资源较少，必须集约用地。在2010年批复的《上海市土地利用总体规划（2006-2020年）》中，预计“至2020年全市建设用地298100公顷，占全市土地总面积的36.18%"。但根据全国第一次土地调查获取的现状数据（2009年底），上海建设用地规模距规划控制值已非常接近，在有些区甚至突破规划值。其次，为了缓解保障房建设的资金压力，需要让国有房地产开发企业扮演地方融资平台的角色。在保障房建设过程中，地方政府一方面在土地、税收等方面给予优惠，另一方面组织金融力量支持国有企业建设保障房，从而减少对财政资金的过度依赖。但是，相对市场化商品房开发，保障房开发的预期利润率较低，要激励国有房地产企业参与保障房建设，一种可行的选择就是集中建设。因为只有在集中建设的模式下，国有房地产企业才有可能通过配套商业设施的出租或出售获得一定的商业回报。

上海的保障性住房建设一直以国有企业为主要力量，特别是在2009年正式提出“大集团对口大基地”的建设管理模式。具体而言，当时确定上海市属的五大集团分别负责开发建设几个主要的大型居住社区：上海地产（集团）有限公司对口宝山顾村保障房基地和浦东曹路保障房基地;上海市城市建设投资开发总公司对口松江泗泾保障房基地;上海市建工集团对口浦东周康航保障房基地;上海城建（集团）公司对口闵行浦江保障房基地;上海绿地集团对口嘉定江桥保障房基地。

（4）为了减少决策成本，在现有公共决策体制中，上海会选择大型社区的建设管理模式。作为国民经济和社会发展五年规划中新增设的约束性指标，保障性住房建设对于地方政府而言是全新的任务。尽管指标数量已经确定，但如何落实仍需地方政府权衡。对于此项任务，地方政府做出决策面临的约束条件主要有几个方面：预期不确定、决策周期非常短、地方政府相对绩效的竞争压力较大。由于住房保障体系仍处于创建阶段，无论是体系框架还是政策工具，都有诸多不确定性，地方政府对于保障性住房建设及其发展趋向缺乏相对明确的预期。但是，地方政府又必须快速行动起来，否则在五年规划的周期内难以完成任务，而这种情形对于面临相对绩效考核压力的地方政府而言是不利的。为了减少决策的搜寻成本，尽快采取措施落实完成相关指标，地方政府会根据实际情况从可行的备选方案中做出相对满意的选择，其中就包括借鉴和复制以往相对成功的经验做法。

上海在历史上有新村建设的成功经验。新中国成立后，为了解决产业工人的居住困难，上海规划建设了一批工人新村，如曹杨新村和彭浦新村等。“这批工人住宅，主要分布在沪东、沪西、沪南工厂区附近的9个地方，占地4000多亩”。20 世纪70年代末，为了弥补住房建设的历史欠账，缓解返城知青的住房困難问题，又规划建设了一批新村，如田林新村和曲阳新村等。20世纪90年代，为了改善普通市民的居住条件，提高居住区的配套设施水平，再一次规划建设了一批规模较大的住宅小区，如古美新村和真新新村等。可以说，在上海住房发展的每一个重要历史阶段，都曾规划建设了一批具备一定规模的居住小区。因而，在建立健全住房保障体系、大规模建设保障性住房的关键时期，上海选择大型居住社区作为重要载体有其历史经验可循。

3.4  试验性执行的效果

由于大多数试验性执行是为完成特定任务指标而做出的选择，这种特性使其一方面能较好地实现以指标为主要标志的特定目标，但另一方面也会带来政策协调性不强、稳定性不够等问题。选择大型居住社区作为保障性住房建设的重要载体，使上海能在规定的时间内完成中央下达的保障性住房建设筹措任务，但引发了城市规划，社会管理等方面的矛盾。

（1）基本完成国家下达的任务。根据公开报道，上海市在“十二五”时期共建设筹措87.8万套保障性住房，其中大型居住社区所供应的保障性住房约占2/3。通过较大规模地新建保障性住房，上海居民的住房困难问题得到了较大缓解。截至“十二五"期末，上海有将近100万户居民享受了住房保障，占全市户籍家庭总户数的18%左右。对于住房价格不断快速上涨的特大城市而言，这是非常显著的成绩。

（2）城市规划面临重大调整。在编制《上海市城市总体规划（1999-2020）》时，国家对保障性住房建设尚无明确的任务要求，因而在该规划中，没有提出大型居住社区的概念和布局方案，而是重点强调发展城市郊区的新城和新市镇希望通过相关政策引导中心城区人口向新城和新市镇迁移，从而降低中心城区的人口密度，促进郊区的经济社会发展。

在国家提出保障性住房建设的任务要求后，上海先后开展了3次大型居住社区的规划选址。如前所述，出于地方利益等方面的考虑，这些大型居住社区普遍离郊区新城和新市镇较远，这就造成两方面后果：一是城市总体规划布局要根据这些大型居住社区的选址进行调整，这不仅在一定程度上打乱了原规划的发展安排，也影响到规划的稳定性;二是随着一些大型居住社区的陆续启用，大量住房保障对象人住，从中心城区迁移出来的人口进入了大型居住社区，而没有进入原规划所安排的郊区新城和新市镇，使得郊区新城和新市镇发展不足，公共配套资源闲置浪费，而大型居住社区的公共配套资源却较为紧张，形成了资源配置的错位。

政策执行者的试验性探索并不一定都能被决策者所采纳、推广。在住房保障领域，由于全国住房发展形势出现了新情况和新问题，中央政府对住房保障工作提出了新的要求和部署，即“住房保障实行实物保障与货币补贴并举，有条件的地区逐步转向以租赁补贴为主”，而且还提出“各地不再新建公共租赁住房”。这些政策调整对以大型居住社区为主要载体的保障性住房建设模式将产生重大影响。

（3）社会管理面临重大挑战。住房保障体系的建立健全既是一个系统工程，与经济社会发展的许多方面都息息相关，又是一个渐进过程，涉及建设、分配、供应、管理、运营、维护、退出、社区发展等诸多环节。其中，保障性住房的建设仅仅是一个起步阶段，而且是相对较容易完成任务指标的工作。随着住房保障对象被大规模地安置到分布于城市边缘区域的各个大型居住社区，后续的管理问题将会逐渐凸显。根据对已启用的几个大型居住社区的调研情况看，目前已经暴露出的突出矛盾主要包括：大型居住社区规划建设与后续管理存在脱节现象，比如，大多数公建配套设施的规划都采用以人口规模为依据、主要适用于商品住房小区的标准，没有考虑到以保障性住房为主的大型居住社区的特征，使得设施配置与居民需求不相匹配;基层社区管理与服务的行政资源相对紧张，比如，由于大型居住社区人住人口较为集中，使得目前的基层社区管理和服务半径偏大，平均每个居委会下辖约1500户居民，行政资源相对不足使得管理工作的难度大大增加;人口导人区域基层政府的财政压力较大，如果缺乏长期可持续的财政支持机制，大型居住社区的运行和管理将面临严重的资金瓶颈，对入住居民的生活也将带来较大影响。

另外，大量住房保障对象集中居住于城市边缘区域，容易带来诸如犯罪率增高、群体冲突、管理失序等社会问题。有研究者曾分折过欧美国家出现的“贫民窟"现象，“在欧美发达国家，由于低收入人群聚居在一起，相应的生活，教育等配套设施的缺乏。生活不如意，子女的教育缺乏。与其他阶层交流的既乏等等原因的积累，会助长这些无助、失望的情绪，促使仇富心理滋生，导致社会的分裂以及偷盗.吸毒等犯罪行为产生”。对于习惯从经济发展角度看待和解决问题的地方政府面言，这将会在今后的城市运行中持续地考验其治理能力。

4  结论与讨论

随着改革的深入推进，中国逐步形成了经济事务分权与政治纵向控制紧密相连的一体化结构。在这种结构中，公共政策运行的基本格局是政策目标由上级政府给定，政策手段由执行者自选，决策者对执行者提供弹性激励。面对这种格局，政策执行者愛做出大量试验性探索，这些政策试验具有微观性、日常性、复杂性和多维性等特征。

在住房保障领域。由于中央政府只提出了明确的数量指标要求，对于建设模式仅做出了相对模糊的规定。为此，上海结合自身实际选择了以大型居住社区为主要我体的保障性住房建设模式这些大型居住社区规模大、保障性住房占比高，所处位置偏远，这种试验探索取得了一定的积极效果，但也在城市规划、社会管理方面带来了挑战。

试验性执行是中国公共政策运行中普遍存在的现象，它不同于政策扭曲，是执行者在既定格局中做出的理性选择。但这种理性仅以阶段性和区域性情境为基础，因而容易产生制度碎片化、政策缝隙、政策不稳定等问题。

如何处理好顶层设计与试验性执行之间的关系，既是公共政策执行实践所迫切需要解决的问题，又是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。