郝永明

摘要：经济新常态下，新旧动能转换是供给侧改革的关键，地方政府科学合理运用政府产业引导基金，对于加快新旧动能转换具有重要意义。本文首先分析了政府产业引导基金在促进新旧动能转换中发挥的作用，找出了存在的问题，最后提出了有关建议，以供参考。

关键词：新旧动能转换;产业引导基金;地方政府

党的十九大指出，我国经济已转向高质量发展阶段，要加快现代化经济体系建设步伐，努力培育新的经济增长点、增加新动能。加快实施新旧动能转换发展战略，实现经济更高质量发展，是当下的一项艰巨任务。新动能是以技术创新为前提，需要激发智力、技术、信息、数据等新的生产要素活力，需要发展新技术、新产业、新业态、新模式为经济发展注入新的动力。新旧动能转换实际上就是转变经济发展方式，以新兴产业作为培植土壤，淘汰落后产业和过剩产能，培育形成新的动能，引领产业走向高端，推动经济更高质量发展。在推动新旧动能转换中运用好政府产业引导基金将会发挥重要作用，有利于放大财政资金杠杆效应、弥补社会资本短板、扶持薄弱环节和领域、推动创新创业进程，让产业结构变得愈加合理，使全国各区域经济更加协调。

一、政府产业引导基金的特征

政府产业引导基金（又称创业引导基金），包含三个基本特征[1]：一是非营利性，主要由政府出资，用于扶持某些产业发展，而不像风投基金是为了追求获利;二是多样性，可以通过直接投资，也可以与社会资本共同组成母基金进行间接投资;三是市场化运作，被投资企业获得的财政扶持资金不再是免费使用，而是按市场利率支付一定的利息。

二、政府产业引导基金的发展现状

第三方研究机构投中研究院调查报告显示，截至2018年上半年，全国累计设立政府引导基金1171只，特别是2012年至2017年五年间，政府引导基金呈现井喷式增长，引导基金数量增加987只，年均增长率达45%以上[2]。

（一）政府产业引导基金在促进新旧动能转换中发挥重要作用

政府引导基金聚焦投资于产业，通过股权投资推进供给侧改革，实现供给端产业结构调整及升级，为加快实现新动能转换发挥了重要作用。

1.放大资金杠杆。政府引导基金克服商业资本单纯追求高回报、低风险的逐利性，通过市场投入吸引和带动全社会多方资金注入，筹集大量资金用于创新产业发展。部分政府引导基金采取母基金+子基金的模式，母基金通过优选PE机构作为子基金人，再撬动一层杠杆，通过子基金投向标的企业。例如浙商成长基金以10億元的引导资金发起设立产业母基金，形成1：8的资金放大，首轮封闭规模约80亿元，拉动13家不同资本背景的机构成为其LP[3]。

2.优化资源配置。政府引导基金通过将大量的资金投入到成长期长、见效慢但创造力强、创新性高、前景好的中小初创企业，引导社会资本流入，弥补单纯依靠市场配置资源的缺陷，优化调整社会资金配置，为处于种子期、初创期的企业解决了融资难、融资贵问题，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，促进产业结构调整升级[4]。政府引导基金发挥地方金融基础设施的作用，大幅提高地方招商引资的吸引力，引资拉动产业招商，加快产业整合升级。全国前十的VC公司启明创投、红杉资本主要投资方向在TMT，帮助大量新产业、新业态的中小企业提供股本融资。

3.活跃资本市场。政府引导基金瞄准投资方向，以入股、定向增发等多种方式参与项目投资，通过杠杆撬动，拉动实体投资、再投资活跃度，助推产业更好发展。杭州创业投资引导基金在初设阶段通过参股和跟进投资支持的200余个项目中，85%以上项目属于新兴产业，50%以上项目为初创期项目，所投资公司中涌现出了一批国内细分行业龙头的高成长科技型企业。

4.转变扶持方式。过去财政对产业扶持更多的是采取无条件免费使用的方式，但限于行政审核审查项目能力，致使许多投资项目分散，难以培育产业形成引领作用，另外财政资金也无法实现滚动投资，还会出现诸如企业瞒报虚报、多报冒领、巧立名目等违规行为。而政府引导基金更多的是采取以母基金股权投资方式吸引集聚社会资本陆续跟进投资，不但解决了创新创业企业初创时期资金不足的问题，也将财政资金的产业引导作用和辐射带动能力逐步放大。另外通过转让投资项目获取股权收益或IPO退出，使政府引导基金的规模进一步发展壮大，有助于财政资金的循环周转。同时，引导基金管理模式中财政资金与社会资本同股同权、同等回报，有助于盘活财政沉淀资金，实现国有资产保值增值。山东省新旧动能转换引导基金于2018年1月12日正式设立，规模为400亿元，拟通过发挥引导基金的带动作用，在远期达到总规模2000亿元以上的母基金群，以及6000亿元以上的子基金群[5]。

（二）政府产业引导基金问题剖析

1.基金结存现象严重。有些政府引导基金在商业银行变成了定期存款，失去了对市场的调节作用。部分原因是钱花不完，有些地方的引导基金规模未根据当地经济发展和创业项目储备情况而定，而是基于政府意愿和出资能力，或是低估引导基金杠杆放大作用，导致资金结余。部分原因是不敢花，政府关注国有资产保值增值，重视资金安全性，核心关切的可能并非收益，而是不能出风险。还有部分原因是没有足够专业能力将资金投好、管好。

2.绩效考核缺乏标准。有些地方对政府引导基金的考核评价缺乏统一标准，设置考核指标体系不科学、不合理，过于注重基金收益、安全性，偏离了引导基金的政策属性。

3.盲目跟风现象突出。有些地方盲目跟风布局产业，脱离地方实际倡导发展一些战略新兴产业，造成虚假繁荣、浪费资源。一些引导基金直接投资支持了重大项目，而对于中小企业项目的支持力度则较小。

4.存在地方保护主义。有些地方对政府引导基金的投资地域和行业进行严格限定，如不少地方限定“基金投资于当地企业的额度不得少于总规模的80%”，这样不仅大大增加了寻找好项目的难度，也导致部分优秀投资机构与引导基金合作缩手缩脚。

5.利益诉求不相一致。大部分政府引导基金所投的子基金是集合了财政资金和社会资金，各投资方在利益诉求上背道而驰。政府本身是非营利机构，主要是为了引导产业发展和扶持企业，而社会出资人是利益在哪儿、资金去哪儿，通过投入资本赚取更多的利益。社会出资人当然希望赚得盆满钵满，在投资时愿意担负与之相适应的风险，而政府引导基金的财政资金考虑到本金的安全性，承担风险的能力并不是很高。

三、运用政府产业引导基金的有关建议

（一）加快政府引导基金生态圈建设。研究和出台产业引导基金的相关政策，在人才、工商、税收、会计等配套政策方面有针对性地研究完善，形成良好的政策环境。创新制度设计，完善基金管理委员会和投资决策委员会等管理决策机制，形成有效的体制机制供给。简化政府引导基金的职责，按照需求规划设立政府引导基金，坚持稳妥有序、有所为有所不为的原则，不可一味跟风、盲目投入。积极发展新模式，不断为社会资本创造条件，使那些风险高、回报低、周期长的领域有更多的社会资本有意愿、有兴趣参与进来。根据本地产业发展现状，在合伙人注册地、收益分配比例、市场监管、投资决策等方面稳妥有序地放宽政策的条条框框，使更多优秀合伙人与创新创业资源加快集聚，使引导基金成为涓涓细流、长久不绝。

（二）精准把握政府引导基金定位。政府引导基金扶持产业应具有竞争性和高成长性，投入方向要从传统到新兴、由重资产到轻资产、由大企业到小企业的倾斜转变，帮助新产业、新技术、新业态、新模式的中小企业提供股本融资，提高直接投资体量，降低中小企业间接融资压力。努力克服单纯依靠市场配置资本的市场失灵问题，引导政府基金及早参与到市场中来，防止后期过多投资对市场造成挤出效应。

（三）细化考核标准及绩效结果应用。将政府引导基金纳入财政预算考核评估评价体系范围，由财政部门牵头负责，会同相关部门对基金管理使用状况进行综合评估和考核。对基金“募、投、管、退”全流程进行定性与定量考核，重点在带动后期融资、科技成果转化、发明专利、基金收益、社会贡献、风险控制等方面进行考量，从不同维度综合考评其社会效益和经济效益。

（四）优化基金管理机构市场运作机制与决策能力。建立公开遴选机制，按市场规律择优选择，将引导基金交由更专业、更有优势的基金管理公司或团队进行运作，不断提升资金的使用效率与质量。加强与创投机构的合作，利用创投机构的资本、管理、技术、渠道等优势，通过市场化手段实现资源的高效配置与利用。完善法人治理结构，维护基金中小股东的利益，通过采取合伙人制度、股东投票权差异化安排等措施推动混合所有制改革。建立健全有效的激励机制，吸引更多的优秀管理人才参与进来，不断提升基金管理水平。

（五）多渠道集聚社会资本。利用政府信用，放大财政扶持杠杆作用，通过吸纳大中型企业与政府引导基金一起设立母基金，吸引各类多元化社会资本的聚集，形成有效资本供给。根据被投资企业所处的行业、产业生命周期，实行分类管理，发挥引导基金的平台优势，将企业和创投机构对接在一个平台上，进而发挥创投机构的专业优势。政府引導基金投入方式除以直接投入资金换取被投资企业股份的方式进入外，还与社会资本合作成立多只子基金进行市场化运作，由子基金以股权形式投入被投资企业。

（六）全方位提升风险防范水平。政府设立政策性母基金，采取FOFS管理模式，借鉴“3+N”即“基金管委会+基金法人机构+基金运营机构+N个子基金”的模式进行市场化运作，提高基金风险防控能力。充分发挥创投机构专业运营优势，通过采取尽职调查、专家会审、共同认证、投后管理等措施，对资金安全性进行全方位、全过程追踪监控。设置前置条件，规定引导基金对单个企业的支持额度，规定禁止性投资行为，事先协议约定引导基金的优先分配权和清偿权。实行分散投资的办法，提高资金的安全性，降低资金风险概率，稳定基金总体收益水平。建立政府引导基金风险补偿机制，对投资中引发的外部性活动予以适当补助和补偿。

参考文献：

[1]刘元军.有效运用地方政府产业引导基金支持新旧动能转换的探讨[J].经济师，2019（4）： 51-53.

[2]杨曦，仝宗莉.国内共成立1171只政府引导基金总目标规模达5.85万亿元[N/OL].人民网，2018-08-21[2019-4-26].http： //finance.people.com.cn/n1/2018/0821/c1004-30240253.html

[3]FortuneRadio.政府产业引导基金的现状与问题梳理及模式解析[N/OL].北京时间网，2018-04-25[2019-4-26].https： //item.btime.com/m_958e865eed6d2ad04？from=haoweibo

[4]叶进.政府引导基金对创新产业发展的影响研究[J].中国管理信息化，2019 （8）： 151-152.

[5]陈灏.山东设立400亿元引导基金支持新旧动能转换[N/OL].大众网，2018-01-15[2019-4-26].https： //sd.dzwww.com/sdnews/201801/t20180115_16916280.htm.