地方治理中的问责与容错机制：内在张力与制度平衡

2019-08-17张力伟

理论导刊 2019年6期

张力伟

摘要：问责与容错是全面深化改革中的两种重要机制。问责制度的强化在肃清腐败行为的同时也一定程度上导致了官员的避责行为，使得地方官员在治理中害怕犯错担责而选择消极退避。如此便和激励改革创新、包容改革失误的容错机制构成了内在张力，具体表现为问责压力下官员的不敢犯错以及容错机制在应用中的不健全。为此，应厘清问责与容错的涵盖范围与制度边界，进一步落实科学的容错机制，引入公众参与问责与容错机制，平衡正向激励和负向激励的关系。

关键词：地方治理;问责制度;避责;容错

中图分类号：D630.9

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2019）06-0041-06

十八大以来，反腐败的高压态势已经形成，并深入到政治生活的方方面面。问责体系的优化使得制度之网成为“带电的高压线”，在强有力的问责之下，监督机制得以高效运转，权力运用得到制度规范，政治生态得到明显净化。然而，在全党上下纠正“四风”取得重大成效，政治生态发生根本性转变的同时，地方治理中却逐漸萌生出官员的“避责”现象，在具体的行政过程中，表现为适度遵从和谨慎反抗的混合产物[1]。换言之，地方治理中，官员们为了求取自保，防止过错行为带来的问责风险，在政策执行中选择消极应对，即策略性地满足上级的最低标准，从管理学理论来看，地方官员的行为表现为明显的“系统磨洋工”（systematic soldiering）[2]，也就是利用制度的空子来“怠政”或者“有限作为”。这种现象的产生是地方治理面对的现实梗阻，无论对地方治理还是“四个全面”战略布局的有效推进，都产生着消极影响。

为了转变这一现象，中央出台了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等文件，要求建立并深化干部的容错机制、纠错机制与保护机制，鼓励干部担当作为。虽然政策文本对容错机制的构建提供了指导性意见，但是从政治学和公共管理学的角度看，如何通过一系列的具体实践来重塑地方官员的激励机制，减少由问责压力带来的消极影响，重唤地方官员的主动作为等问题尚存在一定的讨论空间。所以，这对我们提出了如下几个需要深入挖掘的重点：问责如何塑造着官员的避责行为，其内在机理是什么;究竟何为地方治理中的“容错”，在现代国家治理中，问责与容错之间存在着何种紧张关系;如何构建问责与容错相互配合的治理体系，以实现二者的制度平衡，在保证反腐高压态势的同时又能够激励官员推动地方治理与政府创新的行为？对于改革走到关键阶段的中国而言，这些问题的解决对于地方治理研究提供了新的视角与思路。

一、问责中的避责：现代国家治理中的特殊现象

不可否认，腐败是深化改革中面临的严峻问题，层出不穷的腐败行为对于国家的制度根基与社会民生建设造成了严重的侵蚀，由此衍生出政策执行梗阻、地方干群矛盾、公共服务递送异化等突出问题。十八大以来，党和国家以问题和现实为导向，相继出台了一系列的纪律政策法规文本，并通过配套制度加以落实。在全面从严治党的背景下，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等相关规定不仅对官员的行为实现了进一步的约束，也从制度上优化了问责体系，提升了问责强度。此外，国家监察体系的试点推进与全面铺开打通了党纪与国法之间的关系，实现了党内监督和国家监察有机统一[3]。在强有力的问责之下，问题官员得到处理，腐败行为得到明显遏制、政治生态得到净化、干群关系得以缓和。然而，在政治生态趋向好转的同时，问责力度的增强却引致地方官员的避责行为，成为国家治理中亟待解决的突出问题。

目前，关于避责的研究大体上遵循了西方思路，现有成果大体包含如下两个方面：第一是避责形成的系统性要素，即构成避责的多要素组合[4];第二是地方官员避责的表现形式与负面效应[1]。但是，理解中国国家治理中的避责行为需要同中国的具体治理实践结合起来。避责研究的西方框架如福利国家中的避责行为等解释并不适用于中国地方治理中的避责现象，因此关于我国官员避责的研究尚有进步空间。结合中国国家治理的时间轴与地方政府的运作现实，可以认为，虽然官员避责是多种原因共同作用的结果，但现有的研究与实践均指向同一要素，即问责强度的变化导致了官员行为的变化。从学理角度看，这一问题可以从两个方面加以阐释。

第一，问责强度的变化打破了原有的一部分权责平衡，为了调节权责关系，政府官员的行为倾向于缩小自身责任范围，用以减少被问责的可能性。按照组织学的一般原则，权责一致是组织运作的基本准则，只有在权责一致的框架下，组织才能更好地发挥效能。然而随着问责强度的提高，权责关系中的责任变得更为突出，承担消极责任的后果往往同自身掌握的权力不相匹配。事实上，基层政府对于这一变化的感知最为明显，因为基层政府虽然“位卑权轻”，但是作为政策执行的“最后一公里”，却往往承担更大的责任。在权轻责重的现实中，避责行为就会在基层表现得最为显著。若从另一个角度解释，随着外部环境的复杂化，全面深化改革的推进往往会遇到各类政策风险与执行风险，在“有错必问责”以及问责连带等制度约束下，政府官员更愿意选择“不做”来规避“做”的风险。学者将这种行为逻辑称为“风险避责”，即官员们倾向于减少究责压力，对社会风险的管理方式选择很大程度上是以负面事件对自身风险的判断为依据，为此通过组织架构安排来减少与公众冲突，这已然成为避责的典型策略[5]。

第二，问责程序内部构成的不协调呈现出“结果导向”的特征，忽略了决策与执行的二分关系，即政策的执行者往往成为问责的重要关注对象。问责强度的提高进一步突出了“结果导向”的负面效应，使执行者的避责倾向更为显著。在科层制下，决策与执行往往相分离，“决策—执行—结果”是一套完整的行政流程。尽管党和国家已经建立了一套相对完整的问责体系，但是从运行机制来看，对执行行政行为的人员问责严苛，而对做出决策行为的人员问责不足[6]。这种情况下，身处执行层面的政府官员对问责强度变化的感知最为敏感，对问责强度增强的反应最为激烈。所以在地方治理中，层级下移与官员避责的相关关系愈发显著，随着行政层级的下移，官员的避责行为就更加明显。在决策问责与执行问责二者不平衡的客观现实下，整个行政流程会因为执行层级的避责而变得破碎。从经济学视角看，问责强度变化导致政府官员行为变化属于一种理性行为，但是这种集体理性反而造成了政府整体性的非理性，进而导致了集体不负责的状态[5]。

总的来看，随着改革的不断深入，清除腐败这一障碍必须依靠问责制度的强化。十八大以来，反腐败所取得的成效昭示了问责制度的有效性，但相伴而生的问题也不能忽视。问责体系的系统化与问责强度的提高在一定程度上导向了不合理的官员激励模式，即正激励与负激励之间的失衡。由于政治行为具有一定的主观性，在不合理的激励制度下，政治行为在科层制下更能体现出“趋利避害”的特征，官员避责所构成的“有组织地不负责任”从行为上降低了治理能力，从制度上打破了组织合作的进程，进而对地方治理造成了负面冲击。从行政过程角度看，这种消极影响的核心是政策执行效度的弱化导致政策在转化为治理实际效能之间的流程出现了梗阻。如是看来，这一方面削弱了地方治理的绩效，另一方面阻碍了政府创新的进程。由此，从全局的角度看，地方治理能力的不足将深刻影响全面深化改革战略的有效推进。

二、地方治理中“容错机制”的内涵与价值

改革开放的历史经验表明，“摸着石头过河”的渐进式改革助力中国取得了丰硕的改革成果，是中国特色卓有成效的改革思路。“摸着石头过河”有利于在庞大的改革工程中积累经验、控制过程、降低风险。这一思路由中国改革客观环境所决定，进而言之，由“摸着石头过河”衍生出的“问题推动与试点推进”的建设方法也成为了中国特色社会主义的发展经验。随着全面深化改革的不断推进，对“摸着石头过河”这一方法论的质疑之声不断涌现，但是结合全面深化改革的系统性、现代社会的复杂性与政治认知的局限性来看，很多未知的问题与风险都会随着改革的深入而涌现出来。因此，就现实而言，“摸着石头过河”不仅没有过时，并且仍将长期符合中国国情。正如习近平指出的，“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。”

“摸着石头过河”意味着改革的每一步都含有未知风险，任何政治行为都有走弯路、犯错误的可能。鉴于此，全面深化改革需要通过容错来保证改革的正常发展，在错误中積累经验教训。习近平曾多次指出改革要“允许试错、宽容失败”，李克强在2016年的《政府工作报告》中亦提出要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。由此，“容错”成为全面深化改革进程中的重要概念与重要机制。容错本身是计算机科学领域的术语，指计算机中应用程序发生的错误并从错误中恢复的能力。结合现有研究，公共管理领域的容错指代在改革与发展过程中，改革者在探索性实践中具有相当的概率出现错误和偏差，因而需要通过相应的机制与对策将错误的后果控制在一定范围内或者消弭错误。为了不影响改革的进一步发展，激励改革创新，可以对相应的责任人予以豁免。结合中国治理现实与模式的特殊性，“容错”可以从两个方面加以理解。

第一，“容错”由现代社会和改革发展的客观现实决定，与“容错”相并行的是“纠错”，容错的核心目的是吸取经验教训，防止再次犯错。“复杂”是现代社会的核心特征之一，社会结构与利益多元化为政治社会发展带来了新的挑战。“风险社会”的客观事实昭示着，全面深化改革就是在风险和不确定中进行，需要不断处理社会中的新问题，回应社会中的新利益、新要求，这就预示着改革不仅会面临着许多未知难题，可能也尚缺乏相应的能力解决难题。现实决定了改革中犯错是不可避免的过程，然而犯错却为积累经验提供了可能，为进一步规划改革发展探索了新思路。倘若没有容错机制，改革就会失去勇气和动力，也就无法在变动社会中积累各方面各领域的发展经验。当然，容错不代表纵容犯错，而是要在犯错的同时及时做好风险预估、风险防范等准备，尽可能地减轻犯错带来的消极结果，对于犯错所造成的后果，要及时地补救、系统地总结经验不足，防止再次犯错。概言之，容错与纠错是改革发展道路中一体两面的重要机制，二者不可偏废。

第二，要明晰“容错”中“错”的内涵，“错”不等于违法行为，容错也不代表政府可以藉由法律与制度的空白肆意地“造法”。容错机制的构建需要对整个行政过程进行必要的监督与控制。已有研究指出，政府在依法行政和政府创新二者中存在着“法治—创新”的张力，也就是政府为了谋求创新而利用自由裁量权知法违法的行为，或者利用法律的滞后性而试图造法的行为[7]。随着公共管理面对的问题愈发多元，赋予政府行政过程中以自由裁量权是实现现代国家治理的客观要求。然而，自由与守法之间的张力也会随之诞生。为了创新而违法不仅危害了社会公众的利益，也同依法治国的理念相违背。正是如此，容错机制才需要严格地拒斥违法行为。所以，容错机制的“错”是指在探索性实践中出现的非主观性的错误，是政策、法律法规所允许的范围内的错误[8]。根据习近平提出的“三个区分开来”，可以清晰地划出容错的边界。在容错机制中，只能够包容正当决策下的失误、探索过程中因为缺乏经验而产生的错误以及无意过失，而不是明知故犯、我行我素、谋取私利的违法行为。从这个角度看，容错机制内嵌了对政府行为的过程控制与动态监控，从根本上保证决策执行中的合规合法，进而保证法律的权威性与依法治国的有效性。

总体审视，新时代的改革已经进入了攻坚期和深水区，“摸着石头过河”的风险已经不能同日而语，必须全面突破陈旧的思想观念、固化的利益藩篱与过时的制度束缚。改革过程中可能会犯更多的错，可能会有更多的失误，也可能会走更多的弯路。那么，容错机制在推进国家治理现代化进程中的作用也就更加突出。面临诸多重大艰巨的战略任务，我国官员积极作为、高质量地落实完成各项改革任务是国家治理中的理想情境，但理想与现实之间总会存在一定的距离，即当下官员避责对改革动力的阻碍。在勾连了问责和避责之间关系的基础上，容错机制便和问责之间产生了内在张力：二者均是全面深化改革中的重要机制，却形成了制度间的紧张关系，并且削弱了治理的有效性。为了破解这一制度难题，需要进一步明晰“问责—容错”内在张力的表现形式，并有针对性地提出对策建议。

三、问责与容错之间内在张力的形成机理

问责同容错之间的紧张关系逐渐受到学术界关注，并且得到了经验研究的佐证。人民论坛的民调显示，过半受访者认为“不敢为”是当前官员不作为的根本原因[9]。不过，目前学术界更多关注二者相互矛盾的表现形式，对问题的产生机理和破解之道尚缺乏系统性的梳理与分析。可见，为了实现二者的制度平衡，构建新时代国家治理下合理的官员激励机制，关键就是要从问责与容错二者本身入手去厘清其内在张力的形成原因。由此，结合理论与现实两个层面，问责与容错之间的内在张力可以从两个方面加以把握。

第一，问责程序的片面性与模糊性致使官员不敢犯错。我国官员的约束机制总体分为法律与纪律两大部分，也就是说，大部分官员受到党纪与国法的双重约束。从纪律角度看，党和国家出台了多项有关问责的党内纪律和行政法规以加强问责建设，如《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《中国共产党问责条例》等等。然而，问责实践领域的不断推进并不代表我国的问责制已高度完善，目前我国官员问责制仍然存在着许多问题。结合容错来看，问责程序的片面性与模糊性造成了地方官员不敢犯错的心理，细化而言，则在于问责的结果导向与问责主体单一两个方面。

一是以“成果论英雄”的问责直接限制了官员们敢闯敢拼的尽头。正如前文所言，为了不造成消极结果，官员们对于政策执行或者政府创新选择直接或者策略性回避的态度。容错是包容错误的结果，而错误的结果又被纳入到问责的范围，二者由此产生了制度矛盾。任何改革都要付出成本，一些具体领域的改革甚至会牺牲部分利益并造成一定经济损失。例如目前正在推进的国有企业改革，所有制的变更在很大程度上具有国有资产流失的风险，甚至会造成一定的劳资纠纷，地方的企业管理经验不足也会导致改革创新的失败。那么，由此造成的经济损失该如何衡量、如何归咎？从结果出发，造成了损失就会被界定为“错”，相关的责任主体自然就成为严肃问责的对象。笔者在调查中发现，不少企业为了防止犯错、趋利避害，相关负责人在改革的要求下却采取消极回避、无动于衷的表现方式。归根结底，是防止自己落入“不干不行、干了還不行”的窠臼中，结果便是改革的停滞与新制度的胎死腹中。

二是我国目前的问责主体依旧较为单一，并且央地之间的问责依据存在冲突，造成了“可为”与“不可为”“谁可为”与“谁不可为”的混乱关系。从现实出发，延续着“上级问责下级”的内部问责形式，我国尚未实现多元主体参与问责的理想模式;集体负责、一把手负责、党政同责等制度落实得也较为模糊。造成的结果是，要么一些问题没人出来负责，要么一些问题的责任全落在一个人头上。制度的模糊性会削弱制度的有效性和可预期性，那么作为制度遵从者的官员就会对制度失去信任，转而逃避制度求取自保，“避免倒霉的事儿落在自己头上”。另外，央地问责的依据不同也致使责任主体认定不清。在中央层面，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中使用的是“党政领导干部问责”;而地方层面的法律法规中则基本上使用的“行政问责”，只将行政领导干部列为问责对象[10]。党政干部身份之间的模糊很容易导致行政领导干部的责任更重，问责风险更大，进而造成行政领导干部承担所有过错的不平等地位。

第二，容错机制的不健全使其没有划清同问责之间的边界。改革是难啃的“硬骨头”，由于改革创新者所承受的压力和风险要大于其个人收入预期，上级政府和社会各界都应该保护改革者、奖励创新者、宽容失败者、善待出错者[11]。随着改革走向纵深，容错机制的必要性显得更为突出。然而在制度落地的过程中，难免出现不同制度之间边界模糊甚至冲突的现实情况，站在容错的角度来看，容错机制在实践中的不完善与不健全使其并没有划清同问责之间的边界。

其一，容错虽然是自上而下推动的政策，但是各地方尚未很好地将其转化为具体制度。一方面，国家与地方的容错审查没有确定标准，另一方面也没有可资参照的案例。虽然容错机制于2016、2017年两次被写入政府工作报告，但容错事实上并不是新鲜事物。据笔者统计，早在2006年，深圳市就出台了进《深圳经济特区改革创新促进条例》，旨在落实改革创新中的免责政策。近年来，辽宁、云南、广西、浙江等地也陆续出台了干部容错免责的政策，涵盖招商引资、科技转化、基层治理等多项领域。然而，这些政策依然只是文本表述，各地并未出台明确的容错标准与审核机制。从海外的经验看，一些行政体制相对完善成熟的发达国家已经存在明确的规定条文，解释哪些具体、可操作的情形行政公职人员可以免责，甚至有相关案例为参照，这有利于该制度在实践中正确有效地实施[12]。相较而言，容错机制在我国起步较晚，也尚未积累一定的推行经验与可资借鉴的案例，便很难走入实际运作层面。换言之，容错机制在实施中也处于“试错”阶段，仍有不少困局需要发现与解决。

其二，问责强化了官员避责的政治心理，使得官员对容错机制抱有“不敢试”的心态，社会公众对容错机制的接受度也有待提升。高压反腐态势的形成扩大了问责的涵盖面与惩戒力度，“小错严罚”成为当前问责的基本特征。就政治现实而言“创新的干部不一定被重用、不作为的干部很少被问责”是政治生态中的惯常现象[13]，那么正如前文论证，官员不敢犯错的心理形成了“不敢为”的自我保护心理机制。结合容错机制尚未成熟的事实，官员们更倾向画地为牢，在鼓足勇气推动改革和不犯错之间选择后者。另外，容错对于社会而言更是新事物，社会公众对容错机制的理解度与接受度仍需提高。“有错必惩”仍然是社会公众的普遍心理，再加之公众对改革的复杂性与专业性认知的较为浅薄，所以公众对于官员们什么错可以犯、什么错不能犯的区分自然了解不足。在改革发展的一些问题上，地方为了平息社会舆论与保持社会稳定去问责干部，使得一些本可以免责的干部也有被问责的风险。

总的来看，问责制度建设起步早，发展时间长，而容错机制对于改革而言尚处于探索阶段，其发展明显滞后于问责制度。在地方治理中，二者的发展落差构成了彼此之间的张力：一方面，问责体系与内容的强化束缚了官员行动的脚步;另一方面，容错机制的不健全又使官员们不敢犯错。二者间的张力不仅阻碍了政府创新、推动改革的脚步，而且弱化了地方治理的效能。从本质上看，这是国家利益、社会利益与民众利益的共同损失。

四、破解张力：寻找问责与容错的制度平衡

为了保证容错机制成为激励广大干部的制度，提升官员们的责任担当意识和敢为人先的改革创新精神，就要实现问责与容错之间的制度平衡。问责与容错同属激励机制的两个方面。实现二者间的制度平衡，关键要理顺不同的制度关系，使二者相互补充、相互贯通、相互配套。所以，破解二者间的内在张力，既要从调整问责制度入手，又要从强化容错机制切入。分而述之，可以从以下几个方面展开。

首先，厘清问责与容错的涵盖范围与制度边界，强化问责的针对性，坚持问责“决策导向”与“结果导向”并重的科学化程序。中国国家治理和深化改革的客观事实昭示，地方治理具有极强的特殊性，改革创新道路也具有一定的未知性。因此不能仅从“好”“坏”的统一标准实行官员问责，而是要增强问责的灵活性与针对性，避免问责成为束缚官员行为的枷锁。2018年5月，中央印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，为容错机制的构建提供了新的指导。各地方应当根据这个“顶层设计”，结合地方治理与发展的实际情况，在充分尊重党纪国法的前提下出台并落实符合自身的具体机制。例如，在启动问责的过程中，要建立科学的评价标准，要统合考虑分析官员行为的基本动因与造成的结果，衡量官员行为是为了推动改革深入发展抑或为自身谋取私利，是为了充分发展干实事还是大搞形式主义换取政绩。党的十八大报告指出，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”那么融合容错机制，对于出于公共利益与社会需求的决策与行为，可以纳入到容错机制当中;而以公众和改革为幌子，实则为了一己私利的决策与行为要严肃问责，防止容错机制成为官员的另类“保护伞”。

其次，在科学设计容错机制的运行模式、确定清晰的免责条款以及明确的适用对象基础上，在问责中引入容错申诉机制，给予官员充分的自我辩护空间。打造并完善各地容错运行的案例库，为容错机制的良性运行积累经验、提供借鉴。容错机制是“宽容”而非“纵容”，因此容错机制不是官员犯错的“救命稻草”，而是对勇于担当、锐意创新的改革先行者的激励与保护。因此，要科学地设计容错的运行模式，在中央顶层设计以及地方治理实践的基础上确定清晰的免责条款，明确哪些官员群体可以被视为免责主体，他们的何种行为处于免责范围之内。对于难以确定、没有参照的行为要科学地分析、审慎地协商，不冤枉一位能干的干部，不漏掉一个腐败分子。对于被问责的干部，如果认为自己适用于容错免责，可以向同级或者上级组织提出申诉，阐明自身适用于哪一条款，而相关组织也应该在充分调查的基础上作出结论，防止轻率武断的结论对积极有为的干部造成伤害。与此同时，各地方应共享容错免责的案例，分门别类地建立改革容错的案例库，为各地容错机制的良性运行提供借鉴参照。

再次，引入决策公众参与和社会问责，让社会公众充分参与到有关于改革发展的各项决策中并且监督决策执行、时时纠错，为官员的犯错安装社会“保险阀”。对于官员的问责与容错也要引入参与机制，让公众了解问责与容错的执行标准，提高社会对相关制度的理解力与支持度。改革创新的动因主要看决策的科学性与民主性，因此，只有在科学民主决策下所犯下的“探索性错误”才被容错机制所涵盖。从这个角度看，地方治理决策应该充分地引入公众参与，将社会组织、企业、专家与公众整合到决策环节中，听取社会意见、了解技术难题，系统地评估政策风险与政策结果，预估政策可能带来的不利结果。第二，强化对决策过程的监督，一经发现问题立刻采取相应措施进行纠错，将结果可能出现的错误消弭在过程中或使其最小化。第三，在启动问责与容错机制时也要引入公众参与，让公众了解问责与容错的界限与标准，同时也是为了让公众了解改革的复杂性。

最后，平衡正向激励与负向激励，实现可上可下的人事机制。平衡正负激励，就是要让问题与消极的官员能下，也要让有能力和有为的官员能上，上级应建立干部的交流沟通机制，为干部在改革过程中的困难答疑解惑、打消干部疑虑，给予他们合理发展预期。全面从严治党的提出提高了官员们从政的紧张感、危机感，但部分领导干部的相继落马也在一定程度上压缩了官员们的发展预期，使其形成“不出事就万事大吉”的心理。与问责相对，容错作为正向的激励机制，其所应发挥的作用在于：一是引导干部们树立敢为人先的创新精神以及责任意识，消除部分领导干部得过且过的懒政无为思想;二是对于改革之路上具有疑虑的干部，要经常和他们进行沟通，针对改革中的未知风险，要鼓励他们探索新路子、新方法，允许改革犯错甚至失败，打消他们的后顾之忧，让他们全心全意地坚守在改革发展的第一线上;三是“坚持优者上、庸者下、劣者汰”的考核晋升机制，对于积极适应全面深化改革并在改革实践中取得一定成果的干部，纵然在探索实践过程中走过弯路，犯下错误，也要给予安抚奖励，从而更有利于形成敢于改革、善于改革的良好政治生态。

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