【摘 要】精准扶贫政策是为实现全面建成小康社会目标而实施的国家战略。传统的扶贫政策面临着扶贫资金投入分散、激励机制缺乏、扶贫对象识別不科学以及监管机制不健全的问题，精准扶贫在新时期，有了多重的作用，更在内涵上有了新的拓展，但也面临着扶贫对象识别技术困难以及扶贫体制机制约束的难题。

【关键词】新常态；精准扶贫；政策难点

一、引言

新常态下，我国经济增长速度放缓，结构进入调整时期，各方面亟待转型，这就给扶贫工作带来了新的挑战。2018年年末，全国农村贫困人口1660万人，同比上年减少了45.5%；贫困发生率同比比上一年度降低了1.4%，但是脱贫压力依然较大。传统的扶贫模式面临着低质低效、以及针对性不足的问题，很多真正贫困的家户脱贫需求无法得到满足，扶贫工作流于形式。为完成全面建成小康社会的战略任务，中国政府开始大力推进“精准扶贫”政策。

二、新常态下精准扶贫的内涵拓展

新常态下的精准扶贫，内涵的拓展，应该体现在以下几个方面：（1）精准识别，前期的扶贫工作在识别过程中，往往关注的是单向的贫困个体和家庭的现实状况，如收入来源、资本现状、教育现状、健康状况等方面，以收入线为第一标准的识别方式，单向性体现的是只针对对象而去静态考量，随着贫困政策的普及以及扶贫力度的大力推进，接下来需要的是进一步的横向和纵向对比，通过动态调整机制进行识别；（2）模式创新，政府往往是扶贫工作的排头兵，在涉及贫困个体和家庭的社会网络、金融资源开发等方面，更多需要的是市场的参与和引导，如自然资源的市场化路径（旅游开发、产业链条的搭建等）、人力资本的开发（教育资源的普及、健康保险的注入等）、金融产业增加资源活力等方面都需要市场的参与；（3）双向监督，扶贫政策以及政策执行者在执行过程中的有效性、合理性、合法合规性都可以通过扶贫对象的积极监督和评价进行考量；（4）政策耦合，扶贫政策随着精准识别和监督的有效开展，涉及的法律层面和村庄治理层面的问题会更加凸显多元性和复杂性，有效的立法推进，也可以与政策谐变共生，为精准扶贫的持久发力提供更高层面的制度保障。

三、新常态下精准扶贫政策的政策难点

（一）投入分散

扶贫资金的投入以及扶贫资源的有效整合是保障扶贫效率的基础，理论与经验证实，我国的扶贫资源整合面临着财政政策、金融政策、产业政策以及社会保障政策不协调的问题。对于贫困地区的财政专项补贴以及专门的贴息贷款而言，商业银行利用“双轨制”运作方式，对不同行政层级的贴息贷款进行管理与支配，形成了金融机构负责资金运作，地方扶贫部门负责项目立项与资金规划的“条块分割”的资金管理体系。资金贴息贷款需要按照信贷资金管理法律法规进行配置，在保障资金效率使用的前提下，更加遵循资金使用与分配的“公平”原则，这就与一般金融机构利益最大化的目标相悖，再加上金融机构与政府扶贫机构信息不对称，就容易加剧金融机构否决扶贫项目的“道德风险”。扶贫资金的投入分散还体现在结果资金配置简单、低效与分散，效率低下也就在所难免。

（二）缺乏激励约束机制

传统的扶贫模式面临着一系列的问题，社会扶贫激励机制、扶贫资金投入激励机制以及扶贫对象选择激励机制不健全，结果导致扶贫项目开发成本过高，扶贫资金效率利用低下。（1）社会扶贫激励机制。国家缺乏成熟的表彰体系，用以支持为扶贫做出了突出贡献的企业、个人以及社会组织，而且社会扶贫组织登记程序非常繁琐，对扶贫企业也缺乏相应的奖励性税收减免政策。（2）扶贫资金投入激励机制。扶贫资金的使用基本上依赖政府的统一规划以及分配，缺乏市场机制的调节，扶贫资金无法按照市场经济规律进行配置，无法满足真实贫困人群的需求。（3）扶贫对象选择激励机制。从扶贫对象的甄选来看，很多事情地方政府缺乏对中央扶贫精神深入理解，结果造成扶贫措施的出台过于草率，而且扶贫对象的选择也过于随意，贫困维度的测度缺乏科学的方法，贫困对象的科学筛选机制也不健全。最后，贫困县的选定与退出机制也不健全，由于退出标准的缺乏，部分处于贫困线上的贫困县依然享受扶贫政策，导致扶贫资源的利用效率低下，浪费严重。

（三）扶贫对象识别不科学

扶贫对象的识别是扶贫政策落实的关键一步，我国目前扶贫政策中的扶贫对象识别与管理存在很多问题。地方政府对于贫困人口的识别采取自上而下、逐级分配指标的方式，将省市地区的贫困监测人口总指标分解到县、乡、村，由于缺乏详细可靠的住户抽样数据，乡镇一级政府对贫困水平的评价主观性较大，村委会难以准确获取贫困群体真实的信息，导致扶贫对象的筛选缺乏精准性。此外，扶贫对象的管理存在多头治理的问题：“九龙治水”的现状使得部门之间协调压力增大，多头管理的体制不利于扶贫效率的提升。

（四）监管不到位

作为一项庞大的系统工程，扶贫开发包括基础设施建设、移民安置、资金补贴、产业支撑以及信贷支持等多方面内容，扶贫的资金来源包括扶贫贴息贷款、以工代赈资金、财政专项补贴以及社会资本的支持等，能够对扶贫项目开展进行有效监管关系到扶贫工作的成败，高效监督关系到扶贫开发的可持续性。目前，我国缺乏专门的监督与扶贫开发评估的单位，扶贫项目的监督主要依赖国务院扶贫办以及地方扶贫办，由地方党委、政府主导，财政、纪检、审计以及统计多部门交叉负责，缺乏强有力的公共监督机制。总体上，监督评估机制的缺失导致扶贫对象的认定存在弄虚作假的情况，扶贫项目资金使用低效，项目质量难以得到保证。

经济发展新常态是我国经济体系变革以及经济发展转变的系统性跳跃，包含了经济社会发展过程中的动力机制切换和发展主体关系优化。新常态下的精准扶贫，应实现从经济社会系统到具体项目落实两个维度的精细化管理，对扶贫理念、扶贫行为、扶贫结果以及扶贫评估进行系统性改革。基于此，精准扶贫可以界定为结合不同地区的发展环境以及不同贫困用户的状态，对其进行精细分类，确定贫困原因以及扶贫资源的需求，利用一系列经济资源引导贫困资源的优化配置，实现对贫困对象的精准识别、精准帮扶、精准管理以及精准评估等。

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