我国医疗卫生财政支出现状及对策研究

2019-08-16张修宇

智富时代 2019年7期

张修宇

【摘要】医疗卫生事业不仅直接关系我国人民的身体健康和切身利益，而且是我国公共事业建设的重要组成部分，更与我国经济发展和社会进步密切相关。近年来，我国财政资金在医疗卫生领域的投入规模逐年增大，其成效显著，主要表现为医疗卫生基础设施更加完善，医疗卫生水平大幅度提升，我国人民的健康水平也大大提高。但是，与西方发达国家相比，我国公共财政在医疗卫生领域的投入力度是远远不够的。财政支出在医疗卫生领域还存在着极大的缺陷，例如支出总占比率偏低、地区之间财政支出差异大、财政支出低效率等问题，亟待政府公共财政进行探索与改善。

【关键词】公共财政；医疗卫生；财政支出；现状；对策

一、引言

（一）研究背景

医疗卫生事业是我国公共事业的重要组成部分，也是构建社会主义和谐社会的重点建设领域，而且对于实现广大人民群众的根本利益具有重要影响，与我国经济水平发展和国民生活水平的提高密切相关。健全公共卫生体系，提高医疗卫生服务能力，提高人民健康水平，对于改善民生和加强社会建设有着重要作用。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上指出，要深化医疗卫生体制改革，全面建立有中国特色的基本医疗卫生体系、医疗保障体系和高质量高效的医疗卫生服务体系，完善现代医院管理体制。要实现这个战略，必然需要政府在履行职能的过程中，在各个环节进行多方位的决策与协调，其中医疗卫生领域最不容轻视。在医疗卫生领域改革进程中，政府不仅需要制定一系列政策以保证改革的进程，还要在公共财政上下工夫、做文章，对财政支出进行分析、规划和调整，以确保能够推动社会经济发展。

（二）研究意义

医疗卫生事业不仅直接关系到广大人民群众的切身利益，也关系到中国经济社会发展。同时，发展医疗卫生事业是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。财政支出是财政计划的基础对提高效率、促进公平和保持经济稳定增长具有重要作用。医疗卫生事业又是财政支出中十分重要的领域。因此，研究公共财政在医疗卫生事业领域支出的现状，对于了解我国政况国情、促进民生福祉具有重要意义。

本文通过研究近年来我国公共财政在医疗卫生领域的支出情况和取得的成效，结合数据进行分析，探寻财政支出存在的问题并寻找对策，对我国财政支出情况进行中肯评价，为我国医疗卫生事业建设探寻发展，并促进民生发展，推动构建新时代特色社会主义事业。

（三）研究思路

本文在明晰公共财政、医疗卫生财政支出的概念和范围以及介绍相关理论基础上，立足我国近年来财政医疗卫生资金投入和使用的基本情况，分析医疗卫生的公共财政支出结构，综合运用文献法和对比法，以及从宏观国家层面和微观社会层面结合定量、定性的分析方法探索我国医疗卫生财政支出的现状，针对财政支出结构和内容的缺陷及不足之处，提出建议，为政府决策和行政提供理论依据。

二、概念界定和相关理论依据

（一）财政支出的定义与分类

财政支出是指国家为履行其职能，对其从私人部门集中起来的社会资源的支配和使用。

按财政支出与国家职能关系可將财政支出分为：①经济建设费支出，包括基本建设支出、流动资金支出、地工业交通部门基金支出等；②社会文教费支出，包括科学事业费和卫生事业费支出等；③行政管理费支出，包括公检法支出、武警部队支出等；④其它支出，包括国防支出、债务支出、政策性补贴支出等。

本文所研究的领域属于公共财政的卫生事业费支出。

（二）政府介入医疗卫生领域的理论依据

（1）政府干预医疗卫生领域的直接目的是减轻人民贫困状况。日前，疾病已成为致贫我国百姓最重要的因素。据国家卫计委统计核实，截至2017年，我国因病致贫、返贫人口占全国贫困人口数量比例超过40%，成为致贫的最主要原因。近年来，重大疾病的出现不仅伤害着我国普通家庭的健康幸福，更成为很多家庭陷入贫困的罪魁祸首，加之医疗技术和设备的先进化带来的医疗费用上升，都给我国百姓带来了不小的压力。在这种情况下，政府有责任也有必要介入医疗卫生领域，为减轻我国患者医疗负担，防止因病致贫、因病返贫的现象发生，以促进增进民生福祉和我国经济社会发展。

（2）许多医疗卫生产品或服务具有较强的外部性。有关医疗卫生的产品与服务可以大致分为两类：一类是公共卫生，它具有完全的非竞争性和非排他性，属于纯公共产品；另一类是基本医疗，其具有一定的竞争性，属于准公共产品。两类产品使得医疗卫生领域具有较强的正外部性，因而市场对这些产品的供给远远低于社会所需要的最优水平，这就迫使政府不得不关注医疗卫生领域的产品生产并加以介入干预。

（3）疾病风险的不确定性和保险市场的缺陷是政府行为的第三个理论基础。近年来由于人口老龄化、环境污染加剧等原因，人民患疾病的概率增加，同时医疗费用也在随着医疗科技的发展而提高，这些都大大加剧了疾病风险的不确定性。同时，我国医疗保险体系不够完善、水平较低，存在一定的缺陷。例如，公民的医保个人账户只适合用于门诊保障日常小病，一旦遇到慢性病或者大病后的门诊治疗，个人账户是远远不够的。

（三）政府介入医疗卫生领域的范围

（1）公共卫生服务。政府提供卫生医疗领域的纯公共物品和部分准公共物品，保证这些共公共物品的生产、提供和消费达到最优化。

（2）基本医疗服务。政府纠正了信息不对称造成的市场缺陷，使医疗保险既有效又公平。同时，补贴穷人，使他们能够负担得起必要的保险和获得基本保健的机会。

三、我国医疗卫生支出现状分析

（一）近年来财政医疗卫生资金投入和使用的基本情况

2013年至2017年，我国医疗卫生财政支出总额5.9502万亿元，年均增长11.7%，比同期国家财政支出增长2个百分点。2017年卫生保健财政支出总额为14.451万亿元，比2013年增长5156亿元，占国家财政支出的7.1%，比2013年增长0.5个百分点。2018年，国家财政计划医疗卫生支出约15700亿元，比上年增加1250亿元，增长率为8.5%。

表1. 2013-2017年历年全国财政医疗卫生支出状况（单位：亿元）

2013年至2017年间，在总量快速增长的同时，各级财政按照医改部署要求，供需兼顾、突出重点，持续优化支出结构。

1.财政投入由4893亿元增加到7550亿元，年均增长11.5%，占财政医疗卫生支出的52.2%。

2.医疗保险补贴由3282亿元增加到4919亿元，年均增长10.6%。包括城乡居民基本医疗保险和职工基本医疗保险收入超过13亿人，参保率将达到95%以上。

3.中央和财政部将中西部地区医疗卫生转移支出从1961亿元增加到3095亿元，年均增长12.1亿元，继续保持增长势头，中西部地区人均财政卫生支出不断增加。

4.各级政府对城市社区卫生服务站、乡卫生院等基层医疗卫生机构的补助由1059亿元增加到1808亿元，年均增长14.3%，占基层医疗卫生机构总收入的44.2%。

5.中央和财政部将公共卫生服务补贴基金由408.5亿元增加到587.2亿元，累计补贴2496亿元，将人均基本公共卫生服务财政补贴从30元提高到50元。向城乡居民提供的免费公共卫生服务种类从11种增加到14种，支持预防和控制艾滋病和结核病等传染病的义务。

同时，各级政府继续减少医疗和保健方面的行政开支。随着近年来“三公”资金的减少和行政效率的提高，卫生行政支出的比例不断下降，为医疗卫生机构和医疗保障体系的发展提供了更多的资金。

（二）近年来财政支出于医疗卫生领域取得的成效

近年来，我国财政在医疗卫生领域的投入成效不断显现，使得人民的健康水平稳步提升。

第一，医疗卫生机构数量显著增加，服务能力不断提升。2018年，全国医疗卫生机构数量已经突破100万大关，较上年增加了1.3万个，这在我国医疗卫生领域改革进程中是一个值得瞩目的里程碑。其中，我国医院数量增长也较快。据统计，2018年底全国医院数量达3.2万个，比2012年的2.3万个增长近40%；全国医疗卫生机构床位794万张，比2013年增至175.8万张。2018年1月-11月，全国医疗卫生机构的总访问量为75.4亿人次，同比提高3.2%。

第二，个人卫生费用支出占比不断下降。2018年，个人卫生支出占保健费用总额的比例已降至28.8亿。为近20年来最低。同时，各医疗卫生机构的病床使用率均有所下降。2018年，医院病床使用率为86.2%，同比减少0.9个百分点。

第三，公共卫生服务水平更加均衡。截至2018年底，全国已基本完成各县1-2所县级公立医院（含中医院）和乡镇卫生院、村卫生院的建设。高达84%的城乡居民能在15分钟内到达医疗机构，医疗卫生服务可及性显著提高。向城乡居民免费提供基本类型的公共卫生服务，公共卫生服务均等化水平进一步提高。

第四，人民健康水平稳步提高。中国的平均预期寿命从2010年的74.8岁增加到2017年的76.7岁。2013年至2017年，婴儿死亡率从9.5%下降到6.8%，5岁以下儿童死亡率从12/10万人下降到9.1/10万人，预先完成了联合国千年的指标。经过实行国家免疫计划等重大公共卫生服务类型，将可预防传染病发病率降至历史最低水准，有力地提高了大众的健康水平。

四、医疗卫生领域财政支出存在的问题

（一）医疗卫生支出比重偏低

目前中国经济总量位居世界第二，各项经济指标也呈现快速增长趋势，跃居世界前列。即便如此，中国的医疗卫生支出仍然偏低，占财政总支出比例也不高。日前，中国医疗卫生占财政支出比重已提升至7.1%，但这个比例与世界水平（尤其是发达国家）相比却远远落后。按照医疗卫生费用支出占GDP百分比进行比较，世界排名第一的是美国，其医疗卫生支出占GDP的17.8%，其余占比超过10%的国家有逾20个。就我国公共财政支出总体来看，2018年1-12月全国一般公共预算支出220906亿元，医疗卫生与计划生育支出15700亿元，无论就其增长率还是占总支出比重，与其他一般公共预算支出项目相比，都处于中等水平。如此低的财政支出占比直接导致了中国医疗资源的紧张。中国人口占世界人口的22%，但醫疗资源却仅占世界医疗资源的2%，也就是差不多1/4的人口只占用1/50的医疗资源，不难看出政府对于医疗卫生的财政支出还是远远不够的，与我国社会经济迅猛的发展态势不相适应，也难以满足广大民众日益增长的医疗服务需求。

表3. 2018年全国一般公共预算支出项目情况

（数据来源：国库司）

（二）地区之间财政支出差异大

我国幅员辽阔，疆域广袤，但发展尚不平衡，由于受地理位置、气候环境、经济水平等多种原因影响，不同地区之间的政府公共医疗卫生支出状况十分不平衡，甚至差异巨大。下图直观展示了2016年我国各地医疗卫生支出额的对比情况，可以看出，各省份、自治区、直辖市之间公共财政支出状况差异明显。医疗卫生公共财政支出大数额地流向于广东省、山东省、河南省、四川省、江苏省五个地区，而处于西部的甘肃省、新疆维吾尔族自治区、青海省、宁夏回族自治区、西藏自治区的支出额相对最少。从70亿元到1122亿元的支出额范围，极差十分大，不同省份和地区的支出水平也参差不齐，部分城市医疗资源过度集中，可以看出基本公共服务水平和政府的支出倾向在地区之间差异巨大，分配不够平衡与合理。

（三）财政医疗卫生支出低效率

与西方国家不同，我国政府实行财政分权制度，即将财政权从中央层层下放，给予地方政府一定的财政权利，避免财政权利过度集中，有效地调整中央和地方之间的财政关系，促进国民经济的持续健康发展。但这种分权制度仍有其固有弊端，因为在具体实践的过程中，由于各地政策环境等差异，会造成财政在医疗卫生领域的低效率，从而引起资源分配不均和资源浪费，特别是在医疗卫生这样的领域，难以实现公平。当地方政府的经济体制脱离中央的管控时，加重的税收竞争和地方政府经济利益追求，可能同时会引起医疗、环境等公共服务行业支出效率的下降。总体来说，中央政府缺乏对医疗资源的合理规划和统筹安排，部分地方政府在财政支出方面配置不合理，整体导致了财政支出在医疗卫生方面的低效率。

五、从公共财政角度对医疗卫生支出政策的建议

（一）明确政府在医疗卫生领域职责，合理规划财政支出结构体制

从第四章历年全国财政医疗卫生支出状况以及国际医疗卫生支出GDP占比分析可以看出，政府对于医疗卫生的支出随着经济的发展逐年增长，但医疗卫生财政支出占总体GDP比重却远远低于美国等发达国家，这不仅与我国迅猛发展的经济水平和我国人民日益增长的对美好生活的需要不相匹配，并且与世界水平有着很大差距。因此，政府必须认识到医疗卫生事业对于提高我国综合国力、保障人民身体健康和增进人民福祉的重要性，进一步加强在医疗卫生领域的科学安排和合理规划。首先要科学划分各级政府之间的医疗卫生事权，以当地实际需求对基础卫生人员、机构等产出方面进行合理的统筹安排，对地区的发展方向以及未来的规模进行合理规划，保障医疗卫生事业的均衡发展。其次，在科学划分医疗卫生事权的基础上合理分配各级政府的财权，建立以中央为主导的财政支出体系，避免地方政府财政权利过大而脱离中央政府的管控，造成医疗卫生资源的分配不均衡和浪费。

（二）不断完善相关制度体系，保证医疗卫生支出的公平和效率

首先，完善财政转移支付制度，以平衡地区之间的基本公共服务水平。有些贫困、农村地区因为政府财政困难不能承担医疗卫生的部分费用，这就需要上级财政通过转移支付给与资金支持。管理体制是“地方政府负责、分级管理、以县为主”。除了常规的财政转移支付，中央政府要加强对于地方政府财政在医疗卫生事业上的专项拨款。其次，要明晰支出资源配置的不合理是导致我国财政医疗卫生支出领域效率低的原因，从第四章的分析可以看出，我国东部的地区的医疗卫生资源投入过剩，西部地区投入规模明显不足。政府应该完善制度体系，政策更多地向西部地区、贫困地区倾斜，切实保障地方群众的利益，使财政支出更多地流向这些地方，促进医疗卫生资源的公平。

（三）完善財政监督体系，实行医疗卫生支出全面绩效考核

虽然近年来政府在医疗卫生领域的投入不断加大，但实际效果并未得到科学的监督。国家财政收入大多来源于税收，根据税收“取之于民，用之于民”的性质应该更加重视加强对财政医疗卫生资金使用的监督和考核，使政府的支出更加透明化、让老百姓能看到政府实实在在的行动。目前，财政部公开的全国财政收支情况中，包含每月、每季度以及每年的医疗卫生与计划生育（卫生健康）支出总体金额，但并未就此大项进行分类细化以及数据公开，很难让百姓看到财政支出的钱都流向了哪里，建设取得了什么成效。如何制定科学的财政监督体系，实行国家公共财政在医疗卫生领域政务公开，提高政府的透明度，便于接受百姓监督，以建立一个具有威信的、亲民的政府，是一个亟待政府思考和解决的问题。2018年7月18日，国务院办公厅印发的关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见中明确提出，要强化政府主导责任，加强社会监督，加强医疗卫生机构运行监管，加强公共卫生服务监管，健全信息公开机制。这一指导意见既对医疗卫生行业进行了规范与监督，更给政府下达了明确的指令，切实加强政府主导意识，促使各级政府强化对医疗卫生资金的监督考核。

六、论文总结

本文通过学习、研究我国医疗卫生支出现状，分析整理近年来我国医疗卫生支出的相关数据，得出以下结论：近年来我国财政资金在医疗卫生领域的投入规模逐年增大，其成效显著，大大提高了我国人民的健康水平，但总投入占财政支出、GDP支出的比重都是偏低的，这说明我国近年来逐渐提高了对医疗卫生领域的重视程度和建设力度有了显著提升，但是与其他国家相比是远远不够的。财政支出在医疗卫生领域还存在着极大的缺陷，例如支出总占比率偏低，远远落后于世界水平；地区之间财政支出差异大，东部地区资源拥挤、西部明显不足；财政支出低效率，未能很好地实现公平与支出平衡。

在论文的写作中，作者尝试提出以下完善我国医疗卫生支出的政策改良建议：明确政府在医疗卫生领域职责，合理规划财政支出结构体制；不断完善相关制度体系，保证医疗卫生支出的公平和效率；完善财政监督体系，实行医疗卫生支出全面绩效考核。

此外，医疗卫生体制改革是一个永恒的难题，本文提供的建议可参考度有限，有待本人进一步学习和探索。

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