黄 飞

（合肥供水集团有限公司，安徽 合肥 230011）

城市公共安全是社会良性发展和经济稳定运行的重要前提。随着物质文化水平的提高，全社会对公共安全的期盼和需求达到了前所未有的程度。当前我国城市公共安全应急管理的理论和实践均还处于探索阶段，高速城市化背景下基于城市公共安全角度下的城市应急能力评估指标体系研究，对不断推进城市应急保障能力建设具有重大的现实意义。

1 城市突发事件应急能力评估研究现状

我国自古以来就是自然灾害多发易发的国家，在应对灾害的漫长岁月中，逐渐总结形成了“预防为主，防消结合”“防范胜于救灾”的应急工作文化。新中国成立后，我国应急工作更是得到了长足发展，应急管理由早期被动的应对自然灾害逐渐扩大到事故灾难、公共卫生事件和社会治安事件等方面，从应对单一灾害扩大到原国家应急管理部综合协调管理，逐步发展到当前成立应急管理部实施综合应急管理的模式，基本明确了应急工作重心由应急处置向防灾减灾和应急准备为核心的重大转变。吴超[1]等从城市应急管理系统构建、城市应急资源优化配置与调度、城市应急能力评估与分析等方面进行了讨论，简析了目前城市应急研究存在的问题及未来的研究趋势。李亚[2]构建了我国的城市灾害韧性评价指标体系，并提出了提升城市灾害韧性的策略。唐桂娟[3]通过分析自然灾害的发生机理和应急管理的过程机制，构建了城市综合评价的理论框架来指导应急能力评价。上述研究都为城市突发事件应急能力评估提供了有价值的研究基础。但相关研究主要侧重于优化应对突发事件的措施和流程，没有形成系统的城市突发事件应急能力评估体系。

2 城市公共安全角度城市突发事件防控体系框架构建理论基础

城市公共安全的主要工作是降低突发事件对社会和环境的影响，保障城市人文、市政公用设施和生态自然的和谐稳定。根据清华大学公共安全研究院“公共安全三角形”理论[4]，城市公共安全的全过程应急管理可以以突发事件、承灾载体和应急管理三个要素来表征。突发事件指可能对人、物或社会系统带来灾害性破坏的事件，其可用灾害要素来体现，分别为物质、能量和信息 （社会恐慌）。灾害要素是一种客观存在，当灾害要素超过一定的临界量或达到特定的触发条件时就可能引爆突发事件，而未达到临界量或未触发前不会造成负面破坏作用。承灾载体是突发事件破坏效果的承受对象，一般包括人、物、社会系统三方面，是社会的功能载体，是突发事件应急管控的保护对象。应急管理是采取各种人为干预手段来干预突发事件的发展，其既可以针对突发事件实施，也可以针对承灾载体实施，以达到控制事件发生、降低事故后果的作用。应急管理的重心在于掌握对突发事件和 （或） 承灾载体施加适当人为干预的方式、方法和时机，从而最大限度地控制事件的发生、发展，最终降低突发事件的破坏作用。在应急管理三要素中，“应急管理”可以认为是基于“突发事件”和“承灾载体”两要素管理的应急。基于美国联邦安全管理委员会提出危机管理MPRR理论，可以将应急管理全过程包括预防（Mitigation）、准备 （Preparation）、响应 （Response）、恢复（Recovery） 四个环节[5]。

于是可以选取应急预防、准备、响应、恢复作为应急治理过程的四个主要阶段，从突发事件、承灾载体、应急管理三个角度对事件发生的灾害环境、致灾因素、承灾载体、灾情发展、演变及消亡进行系统评估，以此探讨城市突发事件应急管理的评估指标。其中，应急预防主要任务是识别突发事件的灾害环境、致灾因素，排查整治危险隐患，建立健全应急指挥体系、应急处置程序及措施。应急准备是在险肇事件发生或即将发生时，对致灾因素进行全过程监测、预警和响应动员的过程。主要任务是对可能造成城市突发事件的灾害环境、致灾因素进行动态监测，对灾害种类、范围及级别进行预判，及时向公众发布警告、调集人员物资。应急响应是指在突发事件发生后，针对突发事件的特点、性质和发展趋势，采取合适的响应措施和行动，对事件的发展进行干预和管控，从而最大限度地减少事件的影响和损失，包括应急指挥决策、人员及设备物资调配、现场处置救援等内容。危机恢复是指危机发生后，利用各种资源和措施对生产经营进行恢复和重建的过程，包括信息发布与舆情引导、善后处理、经验总结等内容。

3 城市突发事件应急能力评估指标体系框架构建

根据以上讨论，城市突发事件应急能力评估指标体系可划分为两个层次。其中第一层次是城市突发事件应急能力评估指标体系的一级评估指标，包括四个同级指标，分别为应急预防能力、应急监测预警能力、应急响应处置能力、应急恢复能力，与MPRR四个过程相对应。第二层次是应急能力评估体系的二级评估指标。二级评估指标来源于依据MPRR理论体系对一级指标体系的分解。城市应急能力评估指标体系如图1所示。

图1 城市应急能力评估指标体系

4 城市应急能力评估指标体系权重计算和赋值

在确定好指标体系后，还应对指标在整个评估指标体系中的权重进行确定。权重是对单个评估指标在整个指标体系的重要程度的定量分配。其方法是将选取的评估指标，通过层级划分，建立适当的有序层次，通过交互比较的方式确定每个层次中各指标的重要程度，从而建立判断矩阵 （见表1）。然后根据层次分析法基本原理，可以将城市应急能力评估各层本级指标之间相互进行对比，对每个上级指标各自支配的下一层次指标 （设为B1，B2...Bn） 分别组织进行评估，求得各自的特征值，然后进行一致性检验，就可以得到各指标相应的权重。

表1 判断矩阵

上表中，bij=Bi/Bj，表示对上级评价指标，其下一层次影响因素Bi对Bj的相对重要性的数值。Bij的值可通过邀请专家采取T.L.Saaty 1～9标度法 （见表2） 进行赋值。

表2 1～9标度法

利用判断矩阵的标度，就可以得到一个量化的判断矩阵B，然后采用层次分析法的和积法即可求得权重。权重求得后，再对每一个判断矩阵进行一致性和随机性检验合格后，完成计算。以城市应急能力评估一级指标为例，采用和积法，可计算出其各因素权重如表3所示。

表3 城市应急能力评估一级指标权重

5 结语

城市应急能力评估是一个系统性、综合性的复杂问题，其要求每一个构建的指标都能从不同的侧面和角度来反映系统的应急能力，以达到全方面立体化综合反映系统应对突发事件的水平。基于城市公共安全的城市全过程应急管理评估体系，有助于提高多元化防范应对突发事件的能力，能进一步提升应急工作效率，是推进城市公共安全治理现代化科学化的积极探索。