黄俊尧

〔摘要〕城市基层党建模式经历了从以单位党建为主，到单位党建与社区党建双轨运行，再到区域化党建的发展阶段。为了破解当前区域化党建模式的瓶颈问题，响应党中央对基层组织建设的新要求，城市基层党建工作正致力于探索整体格局的重塑。这一格局重塑着眼于区域化党建、行业系统党建、两新组织党建的分进和联动，通过条块结合及任务分工来弥补盲点，凸显出整合、驱动与覆盖的实践逻辑，在强化城市基层党建工作的整体性、开放性、联动性的同时，也不断巩固党的执政基础。

〔关键词〕城市基层党建;区域化党建;行业党建;两新组织;社区党建

〔中图分类号〕D267 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）04-0025-07

一、城市基层党建的问题导向和模式回顾

在加强党的领导、巩固党长期执政的组织基础的背景下，城市基层党建工作正致力于整体性的格局重塑。回顾城市基层党建的发展历程，不难发现整体性格局重塑的问题导向和内在逻辑。早期城市基层党建工作曾以“单位党建”为主，1996年“社区党建”的概念提出后，逐渐形成了单位党建与社区党建并行发展的双轨格局。然而当时单位党建与社区党建相互隔绝，党员管理及工作布置上分离、资源上彼此封锁、双向服务上意识薄弱。单位党建的问题是不适应两新组织发展形势、对党员的教育和管理功能减弱、无法提供流动党员的党建资源等;社区党建的问题是街道党工委对辖区内各类单位党组织的影响力十分有限、在职党员参与社区党建积极性不高、单位党组织对社区党建缺乏热情、社区党建的人财物资源不足等。〔1〕 也有学者将社区党组织建设存在的主要问题概括为：行政化、运作封闭化、资源配置高层化、活动开展形式化、机制运行分割化，〔2〕学术界进而提出“双管齐下、各有侧重、形态多样、相互补充、优化单位设置、推进社会设置”的对策思路。〔3〕

鉴于双轨模式所暴露的问题，2004年以来城市基层又开始探索“区域化党建”模式。区域化党建是以一定的区域为党建工作单元，按照区域统筹的理念，综合运用现代管理科学和信息科技手段，科学设置党的基层组织，统一管理党员干部队伍，整合使用党建资源阵地，统筹开展党的活动，全方位优化资源配置、组织效能、教育管理效果、工作成本和力量配备的党建工作模式。〔4〕区域化党建回应了“开放式党建”的命题，总的功能定位是加强基层党组织的先进性建设和执政能力建设，始终保证党在区域内的领导核心地位。〔5〕谢方意（2011）将其主要功效概括为优化结构、整合社会、统筹资源和服务群众等四个方面。〔6〕 唐文玉（2012）认为区域化党建以“有机整合”模式替代传统的“机械整合”模式，使党的基层组织从传统的行政化功能定位向政党化功能定位回归，在广泛社会参与的过程中重塑其“公共性”的品格。〔7〕

事实上，区域化党建的实践进程中也遇到了一些瓶颈性问题，最典型的是街道社区与辖区各类组织的条块结合松散，前者整合能力依然不足，联动效率尚待提高。此外，新的社会增长空间也带来了挑战，表现为一些两新组织建立的党组织作用发挥不明显，形式化运作、空转现象不同程度存在，弱化了基层党组织的资源配置功能和社会治理功能。〔8〕区域化党建毕竟是一种属地为主的党建模式，为了解决上述问题，还需要探索条块结合的基层党建思路。有学者指出：基层党建是一项复杂性的系统工作，是一个不可分割的有机整体，而不仅仅只是彼此孤立的概念、范畴或要素的集合。基层党建的系统性与整体性要求从整体上、全域上去思考和谋划工作，克服基层党建的片面化、碎片化和“点强面不强”的问题。〔9〕近年来城市基层党建工作更为注重整体格局塑造。2018年，习近平总书记在全国组织工作会议上又对基层党建提出新要求，“要以提升组织力为重点，突出政治功能，健全基层组织，优化组织设置，理顺隶属关系，创新活动方式，扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖”。因此，本文拟结合区域化党建、行业系统党建、两新组织党建的相关实践，探讨城市基层党建工作的格局重塑及实践逻辑，思考如何克服当前区域化党建模式存在的短板，形塑具备整体性、开放性、联动性的城市基层党建格局。

二、区域化党建的“整合”逻辑

针对区域化党建存在的整合问题，可通过赋权、联动、下沉等机制的真正落地来寻求破解。城市区域化党建要求以街道党工委、社区党委为核心，以居民区党组织为基础，以服务群众、改进管理为重点，不断完善区域内各类基层党组织和全体党员共同参与的党建格局。〔10〕学术界认为区域化党建是在一定区域内，党组织对行政、居民区以及驻区各类组织实行政治、组织、文化等全面引导和整合，推进社区党建工作由垂直管理向区域整合转变，由条块分割向“条块结合，以塊为主”转变，实现社区党建工作区域化的建设过程。〔11〕 区域化党建通过搭建平台，解决各种资源配备不平衡、分布不均的问题，使条块资源通过互联互动，实现纵横流动、优势互补，从而形成区域内党建工作的最大合力。〔12〕

由于街道、社区党组织的区域整合能力不足，部分城市不断优化区域化党建模式，通过对基层党组织赋权，明确条块互动中的党建规则和主体责任，强化党组织对基层各类主体、各种资源、各项事务的统筹协调。具体言之，在街道层面，进一步落实街道党工委对驻区单位党组织的组织协调权、对两新组织党组织的领导权、对区派出机构的双重领导权、对辖区内党员的教育管理权，强化街道党工委的领导协调功能;在社区层面，强化党组织在社区各类事务中的主导作用。另外通过建立街道权力清单、责任清单和社区事务准入制度，推动人财物和各类政策向街道社区倾斜。

浙江省正推行的社区“大党委制”也是区域化党建深化发展的一种形式，即“吸纳区域内党政机关、企事业单位和‘两新组织的党组织负责人进社区党委班子，统一调配、集约利用区域内党建资源和公共服务资源，共同参与区域管理服务”〔13〕，意在将党建工作重心进一步下移，提升社区党组织的统筹协调及社会治理能力。社区“大党委制”在实践中也遭遇了社区自身的号召力不足、辖区单位不配合等问题，但也有一些社区收到了明显效果。例如宁波划船社区党委是全国先进基层党组织，该社区书记曾当选党的十八大代表，2018年当地以划船社区为核心建立1平方公里的城市型党建综合示范区，涵盖多种形态的22家单位，覆盖人群超过6万，同时联合驻区单位、企业、两新组织、社区等党组织，组建了党建综合示范区联合党委，并由划船社区书记担任联合党委书记。这类本身具备良好的党建工作基础及较强政治影响力的社区党组织，不但可调动各类资源加强社区建设，甚至还能为辖区单位创造发展和展示的机会。

在赋权的前提下，区域化党建遇到的整合问题也可以通过联动机制来突破。这类机制包括：组织纽带，即从共同目标、共同利益和需求入手，建立党建工作联席会、党建共建委员会，推行街道党员代表会议制度等，把各方紧密联系起来;共享资源，即互相提供资源清单、需求清单和服务，整合党建、教育、文化、体育等场所阵地、活动设施;共建活动，如签订党建共建协议，实施党建项目领办机制，发揮共同优势，推动工作融合。

除了赋权和联动外，区域化党建的一个新趋势是党组织向基层网格延伸，构建“网格+网络”的城市基层党建工作模式。一方面，以网格为基层党建的基本单元，例如建立“社区党组织+网格党支部+楼道党小组”三级组织架构，要求街道干部担任网格指导员、在职党员进网格服务、区域内党组织服务网格，推动服务资源和力量下沉，进而在网格中推进基层中心工作;另一方面，以互联网信息技术为依托，推进基层智慧党建主干系统和党群服务微平台建设，结合目标管理、过程管控、绩效评估以及数据分析，实现党建工作的流程再造。此外，区域化党建模式还要求街道社区承载兜底管理职责，尤其在流动党员管理方面，要探索承接统管党员模式，破解流动党员排查难、无人管难题。

以往学术界对于城市基层区域化党建的主要功能有两类观点：政权稳固取向的学者认为它是通过党领导社会的体制突破、功能转型和机制创新，实现基层党建的科学化，提升党的基层执政能力，夯实执政的社会基础;社会和谐取向的学者认为更在于实现宏观或微观社会的有机整合与和谐一体。〔14〕近来区域化党建实践对赋权、联动、下沉等机制的创新，显然贯通了政治取向和社会取向，既要巩固党在基层的执政基础，也要全方位提升基层社会治理水平。在加强党的长期执政能力建设的要求下，十九大修订的党章第33条，对街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，新增了“领导本地区的工作”之外的领导“基层社会治理”的职能。〔15〕因而“区域化党建”也更强调基层党组织对社会治理的全方位引领，更突出党组织在基层“一核多元”治理结构中的领导核心角色。

三、行业系统党建的“驱动”逻辑

为了形成条块结合的工作格局，城市基层党建也将行业系统作为重要领域。相比区域化党建“以块为主”的属地性质，行业系统党建要在条线上对基层党组织建设发挥支撑和引领作用，因而其核心逻辑是纵向“驱动”，即通过明确行业系统主管单位抓党建的主体责任，依托其建立行业协会党委，制定党建工作指导意见和工作标准等，抓好系统内相关单位的党建工作，同时强化行业主管单位与属地党委的工作协同。例如杭州市着力推进教育、卫计、国资、公安、市场监管、城管、司法、国土等系统党建工作，并依托行业主管部门建立了13个行业协会党委。

在制度建设方面，行业系统党建所要健全的，首先是领导责任机制，即根据党组织和业务管理隶属关系，区分垂直管理、属地管理、双重管理，分类明确抓行业系统党建责任，构建责任清晰的党建共管机制。其次是党建工作运行制度，即围绕行业系统自身建设和融入属地工作，健全各项运行机制，具体包括定期分析研判会商制度，即由行业系统主管单位党委（党组）对党建工作进行分析研判，定期与属地党委会商，及时发现问题，提出对策;行业系统党建工作定期交流制度，邀请属地党委参加，定期组织开展党组织负责人工作交流会，同时运用座谈会、现场会、推进会等形式推进行业系统党建工作。再次是考核评价体系，即建立业务工作与党建工作“双百分制”考核体系，强化党建考核约束力。对于垂直管理的行业系统单位业务和党建工作考核，以及干部使用交流等工作，主管单位要和属地党委相互听取意见。〔16〕

考察一般的行业系统党建路径，可将杭州市卫计系统作为样本。市卫计委（现卫健委）负责推进本系统公立医院、民营医疗机构、社团组织和其他直属事业单位的党建工作。卫计委领导分别建立联系点，构建“目标管理、过程管控、绩效评估”三大工作体系，推行党建责任清单和党建报表制度，同步推进对党建工作和业务的指导。在基层党组织建设上，卫计委的主要做法是：促进党建与业务工作融合及基层党建标准化建设，以提升党员先锋指数和群众满意度;完善重点工作责任制、领导干部包干制、党员业务工作考核制;制定考核指导意见，分类完善先锋指数和堡垒指数考核体系，规范行业标准;开展行业党建示范点评比，总结推广示范点和联系点创建过程中的新经验。〔17〕 杭州卫计委的做法为行业系统党建提供了可供借鉴的系统方案，尤其是使系统内的两新组织党建工作有了责任主体和推进动力。

行业系统中垂直管理单位的党建工作则具有一定复杂性。例如杭州国土资源系统属于半垂直管理部门，涵盖了市、区、街（镇）三级组织，既有机关党组织，也有事业单位党组织，还有基层乡镇国土所、行政审批和不动产登记窗口等单位党组织，区里的局党委（党组）由属地管理，而其领导班子由市局党委管理。国土资源系统党建的主要做法：一是建立行业系统党建工作协调机构、联席会议，发挥统筹协调作用。二是明确行业系统党组织管理关系。国土资源部门党委（党组）发挥领导核心作用，领导本部门以及直属单位的党建工作，负责指导本地国土资源系统党建工作;市委、区委负责对属地国土资源部门党委（党组）的领导;市、区组织部门按级负责对全市国土资源系统党建工作的宏观指导。三是加强行业系统党建目标责任的考核。实行系统业务工作与党建工作“双百分制”考核，系统各单位党组织要根据年度重点任务和工作职责，调整制定年度党建工作目标，按时填报工作报表。还有人建议市局将行业系统党建目标责任落实情况作为例行巡查和年度考核的重要内容等。〔18〕

行业系统党建在侧重纵向驱动的同时，也和区域化党建产生联动关系，即在横向上部分融入区域化党建，促进条块结合的立体式党建格局的形成。常见的联动措施包括结对共建、挂钩联系、交叉任职等，旨在加强行业系统与街道社区党组织的共建，例如由机关党支部结对行业系统基层党组织和城市社区党组织，并开展各类共建联建活动，形成“组织联建、难题联办、服务联动”，促进城市基层党建一体化发展。

四、两新组织党建的“覆盖”逻辑

新经济组织、新社会组织党建是城市基层党建工作的重点之一，而组织和工作的“双覆盖”则是两新组织党建工作的首要任务。十九大党章第33条新增了社会组织党建的内容。〔19〕目前两新组织党建的覆盖率逐年提升，根据2018年6月发布的中国共产党党内统计公报，全国187.7万个非公有制企业已建立党组织，占非公有制企业总数的73.1%;30.3万个社会组织已建立党组织，占社会组织总数的61.7%。

随着新经济新业态的蓬勃发展，一些城市基层党建工作的发力点已经向特色小镇、市场街区、商务楼宇、产业园区等两新组织集聚区聚焦，并以信息科技、文化创意、金融服务等新兴产业领域为双覆盖的重点对象。在两新组织党建的组织和工作覆盖机制上，实务部门重在把握几个着力点：

一是依托集聚区，即针对城市新兴产业集群发展的特点，以区域党建带动企业党建，推进集聚区党建工作。有人曾针对商圈党建问题，主张强化“深度覆盖”“区域协同”“集成服务”三大理念。〔20〕两新组织的党建实践显然已融入这些理念。例如杭州市西湖区2018年重点加强互联网企业党建工作，在互联网企业集聚区建立了浙江省首个互联网业联合党委，打破区域和组织关系隶属，帮助企业解决党建和发展遇到的问题，并与各互联网业集聚区综合党委开展党建共建，形成组织联建、党员联管、服务联抓、文化联创的互联网业党建格局。西湖区同步成立了区互联网企业出资人联谊会，加强对出资人队伍的教育引导。联合党委和出资人联谊会建立协同走访沟通机制，举办各类活动。〔21〕类似出资人联谊会的沟通和引导机制，有助于组织部门化解非公企业党建的一类典型难题——非党员的出资人对企业党建工作的忽视、误解和阻碍。截至2017年5月，杭州市已在两新组织集聚区建立340余个党群服务站点，新建互联网、文创、金融等7家行业类人才类协会持续跟进党建工作，选派各级党员领导干部、优秀年轻干部2800余人到企业担任“第一书记”或党建联系人，〔22〕推动党建工作与两新组织主体业务融合发展。

二是发挥典型企业的示范效应，即选拔行业领军企业，分层分类进行集中培育，建设“党建强、发展强”的示范点，进而以点带面，推动党建工作融入企业发展。一些基层党务人士在接受笔者访谈时指出，两新组织党建不必刻意追求形式和规模上的全覆盖，而要将工作重心置于提升两新组织的党建质量，尤其是抓好有影响力的大型非公有制企业的党建工作，进而对中小企业的党建工作产生示范带动效应。

三是制定工作标准。即制定党建工作规程、考核办法，以流程化图表、规范化表述、标准化表单的形式，对班子建设、队伍管理、作用发挥、党内民主、考核激励等方面形成工作标准，为两新组织的党组织提供工作指南。例如，山西省2018年出台了非公有制企业基层党组织规范化建设标准。

四是落实业务主管单位抓党建工作责任。山西省以县（市、区）为单位，在工商部门组建非公企业党委，统筹管理辖区内非公有制企业党建工作;在省级以上园区设立非公企业党委或综合党委，在园区党工委领导下负责非公有制企业党组织组建与日常管理工作。〔23〕深圳市要求业务主管单位党组织领导和管理民办教育培训机构、民办医疗机构以及其他社会组织党建工作;要求民政部门党委（党组）健全完善社会组织党建与社会组织登记、检查、评估等同步落实的协调机制，“对新申请成立的社会组织，同步采集社会组织党员信息、同步推动组建社会组织党组织、同步指导社会组织党建工作写入章程;司法、财政、税务、教育、卫生、市场和质量监管等社会组织业务主管单位党组织，结合各自职能和业务工作将社会组织党建工作全流程嵌入社会组织年检年报、等级评估、换届改选、购买服务和承接政府转移职能、评先评优等各个环节，负责做好社会组织党组织组建、按期换届、党员教育管理等工作”。〔24〕

可见，两新组织党建工作根据新经济新业态的发展特点不断做出思路和方法上的调适，力争在双覆盖上收获良好效果。有的研究者将非公有制企业党建经验概括为责任主体全面化、覆盖领域全域化、党建规范化、党务工作者职业化等。〔25〕对照党章的要求，非公有制经济组织中党的基层组织应“贯彻党的方针政策，引导和监督企业遵守国家的法律法规，领导工会、共青团等群团组织，团结凝聚职工群众，维护各方的合法权益，促进企业健康发展”〔26〕，这意味着非公企业党建蕴涵着政治引领、经济发展、社会凝聚三重使命，对于执政党、企业、职工都具有重要意义。

五、结语：城市基层党建格局重塑的政治启示

当前城市基层党建工作格局的整体性重塑，是区域化党建模式的逻辑延伸，其中的问题意识贯穿了从单位党建到区域化党建的多个发展阶段——固然是为了弥补既有党建模式的不足，但从根本上缘自党对基层组织建设的高度重视以及不断针对城市发展的规律特点作出调适。

早期的“单位党建”模式与城市占主导的单位化管理体制高度契合，而1996年兴起的“社区党建”模式需要结合当时的国企改革、大规模人员流动等背景以及与此有关的大量党员从“单位人”转变为“社会人”现象来理解。近年的城市基层党建格局的整体重塑则是在大数据时代城市治理的精细化发展趋势下贯彻提升基层组织的组织力要求。党的十九大报告强调“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”，要求把基层党组织“建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推動改革发展的坚强战斗堡垒”。〔27〕习近平总书记在2018年全国组织工作会议上再次阐明了组织体系建设的重要性——“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”2018年出台的《中国共产党支部工作条例》，进一步为基层党建工作提供了制度保障。而城市基层党建工作就是着眼于社会条件的变化，推动党建工作与城市发展深度融合，将组织优势转化为发展优势，巩固党在城市的执政基础，也为社会建设提供组织支撑，形成城市基层党建的整体效应。〔28〕

城市基层党建格局的重塑也是基层党建自身功能的内化和外显。有学者指出，基层党建的重要功能就是通过党组织融入社会、服务社会、凝聚社会、整合社会，从而实现党的领导和执政地位的巩固。〔29〕也是通过党的活动空间的位移、基层党组织建设重心的转移、基层党组织功能的重新定位，使党的组织建设适应社会结构变化。〔30〕城市基层党建工作按领域可分解为区域化党建、行业系统党建、两新组织党建等方面，而党建工作整体格局的重塑意味着在诸多领域同步探索基层党建的功能实现。从一些城市的实践效果看，基层党建的发展思路是“中心工作推进到哪里，党建就要覆盖到哪里”，党组织通过在城市基层的纵向延伸和横向嵌入，巩固了领导能力和社会治理能力。在纵向延伸方面，区域化党建的持续推进使基层党组织从街道、社区延伸到网格、楼道，而行业系统党建驱动了条线上的基层党建工作;在横向嵌入方面，随着“两新”组织党建工作的有效开展，形成了党组织对新经济组织、新社会组织的嵌入式领导，深化了基层党建工作与经济社会融合发展的关系格局。值得一提的是，区域化党建、行业系统党建、两新组织党建在实践中也存在交互关系，并且能够产生联动效应。在2019年印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中，党中央提出了“充分发挥街道社区党组织领导作用，有机联结单位、行业及各领域党组织，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局”的要求，〔31〕这与部分城市重塑基层党建格局的前期实践无疑是高度契合的，也是将成功经验向全国推广和扩散。

作为巩固党的执政基础的一项战略性部署，城市基层党建针对实践模式存在的滞后性，着眼于党建工作的格局重塑及机制创新，通過区域化党建、行业系统党建、两新组织党建的分进和联动，可以预见，将形成一种衔接城市基层各领域党建工作的整体性模式。

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【责任编辑：朱凤霞】