曾俊霞

（中国社会科学院 农村发展研究所 北京 东城，100732）

第一书记扶贫制度根植于党政机关选派干部下乡扶贫制度体系中。第一书记扶贫制度源于1986年国家首次提出的党政机关选派干部下乡扶贫，正式建立于2015年，成为国家精准扶贫制度的构成之一。进入精准扶贫阶段，我国在村一级形成了第一书记、扶贫工作队、包村单位、村“两委”、帮扶责任人五大扶贫主体并存的帮扶网络，帮扶人数超过一百万人。以往对第一书记扶贫的研究文献，忽视了第一书记扶贫制度建立的历史性，缺少将第一书记、扶贫工作队等多元帮扶主体纳入统一框架下分析的对比性；研究视角多局限在社会学领域。本文试图将第一书记扶贫制度做历史性的阐述，并将第一书记和其他帮扶主体在经济学的视角下开展对比性的研究，讨论第一书记扶贫制度的整体优势和影响因素，并提出相应的政策建议。

一、第一书记扶贫制度的建立

“第一书记”这一称谓最早可以追溯到解放前。1948年，中共中央将晋察冀和晋冀鲁豫两个解放区及其领导机构合并，成立华北局，刘少奇任第一书记。从上世纪50年代初期开始，省委、县委都设有第一书记，作为地方党组织的一把手。但党的十二大之后，根据党章，地方党委逐渐开始使用书记和副书记称谓，到1985年，完全废止了第一书记称呼。但军党委仍设有第一书记，而且一些社会团体如团中央、全国总工会、科协等仍有“第一书记”和书记的区分。［1］早先地方党委及目前社会团体的“第一书记”与当今驻村“第一书记”称谓虽然相同，但有实质区别。前者代表着权力最大、排名最前或主持日常工作；而后者不具有这些含义。驻村第一书记主要是从中央、省、市、县各机关、事业单位、人民团体、国有骨干企业、金融企业和高校等外派到帮扶村庄或社区的，他们在乡镇党委领导和指导下，紧紧依靠村党组织，带领村“两委”成员开展工作，主要担负着扶贫开发的第一责任和农村党建的第一使命。

第一书记扶贫制度根植于党政机关选派干部下乡扶贫制度体系中。“选派优秀机关干部到村任第一书记”，是党政机关选派干部下乡扶贫制度的最新发展，第一书记扶贫制度是这一制度体系的重要组成部分。

1986年国务院贫困地区经济开发领导小组最初提出党政机关选派干部下乡扶贫，1987年国务院召开第一次中央和国家机关定点扶贫工作会议，之后中央和国家机关逐渐开始选派干部下乡扶贫。1990年国务院出台文件提出贫困面较大的省、自治区和贫困地、县都要组织干部到最困难的贫困县、乡、村去开展扶贫工作。1994年《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》提出各级党政机关都要积极与贫困县定点挂钩扶贫。1997年中央组织部、人事部出台《关于进一步做好选派干部下乡扶贫工作的意见》，标志着党政机关选派干部下乡扶贫制度形成。之后，中共中央、国务院颁布出台的一系列扶贫文件，进一步强化了选派干部下乡扶贫这一制度，既有专门针对中央、国家机关单位定点扶贫的，又有针对全国各级党政机关选派干部下乡扶贫的。2002至2010年，中央单位定点扶贫共派出挂职干部3559人，省级单位共派出下乡干部72981人。［2］

2013年11月，习近平首次提出精准扶贫的理念。在精准扶贫阶段，扶贫主体更加多元化、规模化。为了解决从县到村管理半径较长、管理能力弱的问题，2014年1月，中央发文明确建立精准扶贫工作机制，并提出健全干部驻村帮扶机制，确保每个村都有驻村工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人。2015年4月，第一书记制度在全国建立，在5.7万个党组织软弱涣散村和12.8万个贫困村全覆盖第一书记。全国层面统一了下乡扶贫驻村干部的名号，明确了工作职责、选派条件、组织管理等细则。地方也在扶贫实践中开展了大量的帮扶机制创新，在村一级，以帮扶单位为主体，建立“单位包村”制度，每个村都有“包村领导”和“包村单位”。总体而言，在村一级，我国形成了第一书记、扶贫工作队、包村单位、村“两委”、帮扶责任人五大扶贫主体并存的帮扶网络。截至2016年底，全国各层级选派第一书记约20万人，驻村扶贫工作队员超过一百万人。［3］

第一书记扶贫是党政机关选派干部下乡扶贫制度体系的发展。同其他帮扶主体相比，第一书记具备“个人型、专职型”扶贫特点，因此决定了第一书记群体在扶贫工作上的理论和实践优势。理论上，第一书记以最终代理人形式承担专职扶贫任务，委托监督成本低，个人工作绩效和选派村庄的扶贫成效直接挂钩，工作激励强；实践上，政府组织管理部门更容易实施针对个人的工作考核，第一书记的奖惩更容易体现。

二、第一书记扶贫制度的优势

对现有文献整理分析的基础上，本文将第一书记群体还原于党政机关选派干部下乡扶贫制度体系中，构建扶贫主体“个人型、专职型”帮扶坐标，将第一书记群体与其他多元扶贫主体（如扶贫工作队等）展开横向对比，采用产权理论并结合多元扶贫主体实践，分析第一书记群体在扶贫工作上的理论和实践优势。理论上，各级政府赋予第一书记“产权清晰”的扶贫工作，第一书记作为“个人专职型”扶贫干部，个人工作与派驻村庄扶贫成效直接挂钩，扶贫激励直接到个人，相比集体兼职型扶贫，第一书记扶贫监督成本低、交易成本低；实践上，组织部门针对“个人”的评比考核相比“集体”更容易实施，针对第一书记工作表现的奖惩更容易实现。第一书记作为“个人专职型”扶贫干部，具备群体扶贫优势。

（一）现有文献对第一书记扶贫的理论分析

现有文献多从科层制、嵌入、双轨制、村庄领导力等角度来分析第一书记扶贫。例如，从社会学乡村治理的科层制角度出发，提出第一书记来自于中央、省、市、县四级直属机关、企事业单位，不同于县乡村官僚体制内的党政干部，受到本部门和本区域内科层制的制度化、正式化的限制，下派第一书记通过政治动员、跨部门互动、非正式网络等运作方式，组织、调动、协调多方资源用于乡村发展，以“一根线”带动了上面“千条线”。［4］这种非科层制的运作机制打破了常规扶贫中的固定流程，提高了扶贫工作的效率。还有文献从社会学嵌入型乡村治理角度出发，认为第一书记就是由上而下“嵌入”村庄内部的外部力量，［5］不仅不占用村庄原有资源，还能给村庄带来大量的外部资源，村庄治理模式由“内生型”转变为“嵌入型。［6］第一书记是一支健康的外来帮扶力量，与村庄没有直接的利益瓜葛，为村民自治提供了积极健康的支持和帮助。［7］有文献基于费孝通的“双轨政治”，提出“双轨治理”概念用于分析农村的扶贫治理格局，“双轨治理”包括特殊时期临时产生的第一书记制度，代表国家治理，以及改革开发后一直沿用的村支书制度，代表基层治理，这两种制度是在扶贫领域相互作用而形成的一种新的治理格局。［8］有学者从管理学的公共领导力视角，提出农村基层领导力供给不足是党组织软弱涣散和村庄贫困的一个重要的诱因，而这些村庄大量精英人才和劳动力外流，无法提供内生优秀领导力。第一书记就是通过从外部注入优秀领导力从而加强村庄的党建、减贫和发展。［3］

已有文献虽然对第一书记扶贫进行了深入分析，但大多是孤立、静态分析，切断了第一书记制度产生的制度基础和背景，忽略了第一书记制度是由来已久的“党政机关选派干部下乡扶贫制度”的最新发展与重要组成部分这一事实，没有将第一书记群体与其他同时存在的多元扶贫主体对比，从而分析讨论第一书记群体的扶贫优势。

（二）个人专职型的扶贫优势

所有扶贫主体，按照成员数量属性可以分为集体型和个人型两种，其中第一书记、帮扶责任人都属于帮扶个人，扶贫工作队、包村单位、村“两委”都属于帮扶集体；按照工作属性可以分为专职型和兼职型，只有第一书记是专职型扶贫主体，扶贫工作队制度上要求是专职型而实际则多为兼职型，其他都是兼职型主体。

村级主要扶贫主体，包括第一书记、扶贫工作队、帮扶责任人、包村单位、村“两委”，按照主体的数量属性（集体型、个人型）和工作属性（专职型、兼职型）依次定位在扶贫主体坐标二维体系中，如图1所示。

图1.村级扶贫主体对比分析

可以看出，一个村庄内存在多个扶贫主体，这些主体的扶贫性质又完全不同。这些扶贫主体分布在同一个村庄场域内，大部分村庄的扶贫主体又隶属于不同来源单位。在一个村庄，多元化的扶贫主体出现职责和权限边界划分模糊、激励考核规定缺乏、处罚执行不利等现象。［9］虽然还没有相关实证研究对各个扶贫主体的扶贫效率做比较分析，但是无论从经济学的产权理论还是一些地方实践结果都可以看出，第一书记扶贫是目前各个扶贫主体中“产权最为清晰”的一个主体，也是实践中激励处罚最容易体现的一个主体。

新制度经济学的代表人物科斯提出的“产权理论”认为，如果产权到个人，个人拥有剩余利润占有权，个人就有较强的激励动机去不断提高企业的效益。清晰的产权，可以降低交易费用，解决社会激励问题，提高经济效率。产权可以是绝对的有形的，也可以是无形的相对的，比如合约责任。扶贫是各级政府的政治责任，扶贫责任在基层的体现是否清晰，关系到扶贫行动的交易成本、激励机制，最终影响到扶贫的效率。

1.第一书记扶贫体现了“个人型”扶贫特征。第一书记是派出单位选派的下乡扶贫干部，体现“个人”扶贫特征。扶贫工作队、包村单位、村“两委”则体现的是“集体”扶贫特征。集体型特点是指帮扶单元多为“工作队（组）”，每个工作队（组）3—5人，集体负责一个村的扶贫工作。

相比扶贫工作队、包村单位、村“两委”等集体型扶贫主体，第一书记的个人工作和选派村庄的扶贫成效直接挂钩，扶贫激励直接到个人，不仅解决了集体兼职激励不足的问题，还减少了集体扶贫工作中的交易成本。对于扶贫工作队等集体扶贫主体，外部赋予集体的扶贫责任虽然也比较明确，但是集体始终面临着内部协调交易成本和公平激励问题。在扶贫实践中，如果县级扶贫工作队足额兜底任务重，在扶贫主体资源有限的情况下，则会出现一人多队（一个扶贫队员服务于多个扶贫队）、一队多源（一个扶贫队队员来源于多个工作单位）的帮扶格局。这加剧了扶贫工作队内部交易、外部管理成本，更容易出现形式主义、走马观花型扶贫问题。［9，10］

从组织部门实施的考核管理来看，针对“个人”的评比考核相比“集体”更容易实施，激励更容易体现。在政治行政系统内，激励不是以经济价值体现，而是以官僚体系内的考核评价体现。第一书记专职两年扶贫，投入了巨大的个人成本，中央释放的激励信号也非常明显。习近平强调，脱贫攻坚实绩是选拔任用干部的重要依据，要在脱贫攻坚第一线考察识别干部。［11］年轻干部担任驻村第一书记的工作绩效是他们后期评选先进、提拔使用、晋升职级的重要依据。工作优秀的第一书记个人被提拔任用，工作不合格的被召回。由于是个人型扶贫，所以奖罚分明，激励有效。以安徽省为例，前5批选派第一书记中共有1.1万人被提拔，其中提拔为副处和正处级的共900多人。［12］四川省1416名第一书记因为扶贫工作考核不合格被召回或调整。［3］扶贫工作队等集体型扶贫主体，更多获得的是荣誉上的奖励或惩罚，官僚体系内的职务变迁也较多局限在扶贫工作队长等集体领导人，对一般扶贫队员的激励明显不足。

2.第一书记扶贫体现了“专职型”扶贫特征。第一书记是“专职”扶贫。第一书记扶贫制度出台的中央文件、各地的工作实践，都赋予了第一书记清晰的“扶贫责任”，责任清晰意味着收益清晰，意味着奖惩清晰。第一书记的行政定位和职责规定非常清楚，驻村期间党组织关系转到村，担任党支部“第一书记”，负责“建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平”工作任务。和其他扶贫主体相比，第一书记更加“名正言顺”，尤其是在精准扶贫大背景下，第一书记在贫困村全覆盖，这一做法实际上赋予了第一书记在选派村带领扶贫的“第一责任”和“主要责任”，将扶贫责任最大程度的落实到“人”，这样扶贫绩效也可以相应的最大程度的落实到“人”。国家对第一书记驻村扶贫的工作要求非常高，在村工作时间不少于全年的三分之二，要求吃住在村，工作到户。第一书记要严格的考勤管理制度，派驻时间一般为两年。第一书记的人事关系、工资和福利待遇不变，原则上不承担派出单位工作。每个贫困村派驻一个第一书记，每个第一书记对应一个派驻村。这些规定和要求决定了第一书记是“专职”扶贫。

其他扶贫主体，和第一书记扶贫相比，则是“兼职”扶贫。比如帮扶责任人不需要驻村，只需定期走访和联系贫困户。包村单位也无需驻村，需定期走访、汇报、检查工作。村“两委”成员中外出务工经商的比例也很高，即使在村的仅靠微薄的政府工资收入也难以支撑他们承担专职的扶贫责任；如果他们把自己“副业”丢了，专职扶贫就会变成“群众脱贫，干部返贫”［13］。扶贫工作队制度上要求驻村工作，但驻村时间要求少于第一书记、党组织关系实际转入帮扶村的很少、驻村期间部分或阶段性承担派出单位工作。扶贫工作队实际驻村情况与自身单位、各级政府及第三方对扶贫成效的考核密切关系，存在实际上形式驻村现象。［10，14］扶贫工作队可以同时服务一个或一个以上贫困村，所以对应一个贫困村，扶贫工作队就是“兼职”扶贫。

精准扶贫阶段之前的个人驻村干部，也承担了扶贫任务，但是他们的“专职型”不够。他们的轮换时间短（一般为一年），党组织关系仍然在派出单位，很多下乡干部实质上仍承担派出单位工作，驻村工作实质要求低、考核松，驻村工作“兼职”性强。

由此可见，相比其他扶贫主体，第一书记具备个人专职型扶贫特征，这决定了第一书记扶贫的群体优势。第一书记在具体的扶贫工作中，普遍能坚持驻村工作，扶贫效率较高。他们比一般下乡扶贫干部更了解村里情况，这就更有助于他们开展精准扶贫工作。比如在精准识别中，第一书记解决了信息不对称问题，他们是“半个村里人”，对村里各家各户情况了如指掌，而且利益中立，有助于更加公平分配扶贫资源，提高资源配置效率。在争取扶贫资源方面，因为“产权清晰”，第一书记有更强的动力和灵活性，争取单位、政府扶贫系统、社会各方资源，做到下面“一根线”带动上面“千条线”，最大化扶贫资源。在实施扶贫项目上，第一书记也有足够的激励节约扶贫资源、提高扶贫项目落实质量，解决项目进村和公共服务品进村“最后一公里”的难题。

三、第一书记扶贫制度的影响因素

第一书记在精准扶贫中发挥了重要作用，在精准扶贫制度创新和实践运用中发挥了优越性。第一书记扶贫虽然具备群体优势，但是并非所有的第一书记扶贫都具备高效率。简单而言，有扶的好的，有扶的不好的。不同的第一书记具备不同的个体因素。表面上看，单位支持力度、第一书记个人努力程度是影响第一书记扶贫的重要因素。但这些其实是第一书记扶贫结果的表现，并非原因。

以下将试图运用经济学中一些理论，重点结合山西省第一书记派出情况，分析影响第一书记扶贫的个体因素。

（一）委托—代理链条

扶贫开发是我国各级政府的共同职责，扶贫开发坚持党的领导和政府主导，坚持从中央到地方纵向分工、分级负责的脱贫攻坚管理体制。2016年底国务院扶贫办印发《脱贫攻坚责任制实施办法》规定： 脱贫攻坚实施“中央统筹、省负总责、市县落实”的纵向分工体制，县级政府承担主体责任；脱贫攻坚实施层层分级责任制，各省党政“一把手”向中央签署脱贫责任书，各级政府依次向上负责，各行业管理部门承担与本部门职责相当的扶贫开发责任。

以第一书记扶贫为例，第一书记扶贫是一项严峻的自上而下的政治任务。中央代理人成为事实上的委托人，将第一书记扶贫责任纵向层层分级委托到省、市、县三级政府，以及中央机关、国企、事业单位。中央、省、市、县政府既是委托人的代理人，又是代理人的委托人。各级单位驻村工作的第一书记成为最终代理人。最终代理人来源层级包括中央、省、市、县四级（国企、事业单位委托—代理链条和行政机关单位相同，在图2中省略标注国企、事业单位）。

图2.各级第一书记委托—代理链条

从图2可以看出，随着第一书记派出单位层级的下降，第一书记的委托—代理链条增加。根据委托—代理理论，随着委托—代理链条的增加，委托人的监督成本增加，监督有效性减弱，代理人的工作努力下降。［15］结合第一书记扶贫，理论上来说，随着第一书记派出单位层级的降低，第一书记扶贫代理人的监督成本累计增加，监督的有效性累计减弱，第一书记的工作努力逐渐下降。

（二）个人成本与激励

第一书记体现专职扶贫特征，个人投入了巨大的时间和工作成本，中央和地方承诺了相应的物质激励和非物质激励。根据激励理论，面临不同个体成本、个体激励的第一书记体现不同的个人扶贫优势，从而导致他们的扶贫效率不同。

1.个人成本。第一书记扶贫是个人专职型扶贫，相对个人而言，从各级政府机关、企业、事业单位派驻条件艰苦的贫困村开展2年（有些省份要求是3年）的扶贫工作，付出的个人成本是巨大的。而这种个人成本同派出单位级别、个人行政级别、性别有比较重要的关系。

第一书记最重要的考核指标之一就是驻村工作时间。虽然驻村时间和扶贫效率不是直接成正比关系，但是不可否认，第一书记驻村时间越长，对村庄越了解，对扶贫工作越有利。第一书记是否经常驻村和他们的离村成本成反比。当第一书记派出单位级别越高时，意味着第一书记家庭所在地和选派村距离越远，反之则越近。距离越远，离村的时间和路费成本就越高，驻村工作的可能性就越高；反之则越低。所以，随着派出单位级别的增加，第一书记驻村时间也增加。一般而言，省直单位的第一书记回家频率按月计算，市直单位第一书记回家频率按周计算，县直单位第一书记回家频率则按日计算。县直单位第一书记往往私车公用，加上县城距离偏远贫困村往往较远，往返油费高，交通补贴费超过实际交通成本，导致他们工作满意度下降，甚至出现为了节约交通成本而减少驻村时间。

第一书记个人的行政级别以副科、科员为主，其次是正科，还包括少量处级及以上干部。不同级别的干部下派到农村当第一书记，面临的机会成本不同。级别越高的干部，机会成本损失的越多。如果第一书记的激励没有考虑到不同行政级别的个人机会成本，则对他们的工作努力有不利的影响。

第一书记由于驻村工作性质要求，女性所占比例较小。以山西省为例，2015年9395名第一书记中，女性第一书记共1275人，占比13.6%。女性在家庭中往往承担更多的照料责任，女性干部离开家庭长时间驻村工作，对于家庭而言家庭成本大于男性干部。但是从中央到地方出台的第一书记选派文件中，没有给予女性第一书记更多的激励，加上女性干部在政治参与上的明显弱势地位，相比男性第一书记，女性第一书记的工作成本大、工作激励小。

2.个人激励。第一书记的个人激励包括物质激励和非物质激励。物质激励包括工资福利、办公经费、差旅伙食补助、偏远地区性津贴等，非物质激励包括评选先进、提拔使用、晋升职级等。物质激励是确保第一书记下得去、待得住的基本激励，而非物质激励则是确保第一书记能干得好的核心激励。第一书记的派出体系呈现自上而下顺序，市县级尤其是县级承担足额兜底。从全国层面来看，中央、省、市、县级单位的第一书记所占比例呈现下降趋势，县级单位承担了2／3的第一书记派出任务。所有这些激励基本都随着第一书记派出单位层级的下降而下降。

（1）物质激励。第一书记制度出台的文件规定：第一书记在村工作期间，原人事、工资和福利待遇不变。派出单位承担第一书记的办公经费、生活、交通、通讯、差旅、伙食补助、偏远地区性津贴，安排体检、办理人身意外保险等；选派县或乡镇提供工作和生活条件。派出单位的综合实力，包括单位的行政级别、权力大小、财力大小基本决定了第一书记能获得的物质激励。一些激励具有普惠性，如河南省为每名扶贫书记配备3万元的办公经费，用于第一书记外出调研、学习考察、日常办公，提升了第一书记的工作条件。但不同单位层级、不同性质单位、不同省份甚至不同县市第一书记获得的物质激励不同。一般而言，随着单位层级、单位权力、单位财力的上升，第一书记获得的物质激励也在增加，并且在数量、质量、时间上都更有保证。如山东省为每名省直派出的第一书记配备30万元扶贫启动资金和1万元办公经费；一些市县级尤其是财政紧张的县级政府，甚至无法支付第一书记交通、差旅补贴；海南省万宁市第一书记管理办法中就明确写明：县级财政拨付有困难的可向市财政局申请资金；［16］发改委、财政局、大型企业等单位为第一书记提供的工作、生活条件普遍优于其他单位第一书记。

（2）非物质激励。中央和地方各级政府都承诺对任职期间表现优秀的第一书记在同等条件下优先使用。第一书记的工作绩效是他们后期评选先进、提拔使用、晋升职级的重要依据。可以看到，随着层级的下降和第一书记数量的增加，各种激励的机会尤其是官僚体制内的提拔使用、职级晋升机会也在减少。尤其是数量庞大的县直单位第一书记，面临的激励机会最小，这直接导致了个人激励随着层级的下降而下降。以荣誉激励为例，可以明显看出，层级越低荣誉的获得机会越少。以山西省为例，2016年共有5名第一书记获得山西省“全省脱贫攻坚奖”称号，97名第一书记获得“模范农村第一书记”称号。102名获奖第一书记中，来自省直、市直、县直机关的所占比例分别为20.6%（21人），30.4%（31人），30.4%（31人）。中直机关第一书记不参加山西省模范农村第一书记等荣誉评选。山西省2015年共有9395名第一书记，中直单位和国企、事业单位共占9.9%，省直机关单位、市直机关单位、县直机关单位分别占5.4%、15.7%、69%。［17］如图3所示，省、市、县三级第一书记获得省级表彰呈现递减趋势，其中市级第一书记获奖可能性为省级的50%，县级获奖可能性只有省级的12%，市级的24%。

虽然第一书记的先进评选受到很多其他因素（如政治因素）的影响，但是结合其他激励可以表明，随着层级的下降，第一书记个人激励在降低。

图3.山西省2016年不同层级第一书记来源及获奖比例

（三）人力资本

根据人力资本理论，个人获得学校教育、工作经验、工作期间的培训、干中学等都对个人的能力提升有显著的影响作用。针对第一书记扶贫，可以看到第一书记本人的教育程度、工作经历、获得的扶贫培训、扶贫交流这些人力资本因素都将影响第一书记的扶贫能力和效率。第一书记的人力资本随着单位层级的下降呈现递减趋势。以第一书记行政级别为例，据统计，2015年8月，河南省直机关选派的221名第一书记中，处级干部占比达到91%，［18］市、县级下派的第一书记在行政级别、受教育程度上都呈现下降趋势。

第一书记虽然是“个人专职型”扶贫干部，但是他们并非专业型扶贫干部。各级政府组织了专门针对第一书记扶贫的培训，涉及理论、实践、交流等方面。培训一般遵循分层分级原则。以山西省为例，2016年集中利用两个月时间分层分级对全省9395名农村第一书记进行轮训，省级培训覆盖省中直和省直机关第一书记，市、县两级参照省里做法完成第一书记培训。随着第一书记培训层级的下降，第一书记的培训时间、规模、质量、交流平台都呈现缩减趋势。这些都将影响到第一书记扶贫工作的能力和效率。

（四）多元、多源、多级化

精准扶贫阶段，在村一级出现了包括第一书记、扶贫工作队、包村单位、帮扶责任人、村“两委”等多元帮扶主体。这些帮扶主体不仅多元，而且多源化特征明显。所有外来帮扶主体，按单位来源可以分为同一单位和不同单位。在单位包村中，单位整体上承担贫困村帮扶责任，如果单位成员较多，则派驻第一书记和扶贫工作队，并安排本单位职工作为贫困户的帮扶责任人，那么包村单位、第一书记、扶贫工作队和帮扶责任人应该来源于同一单位。但实际上这种情况比较少，大部分村庄帮扶主体单位来源不统一。在单一扶贫主体内部，如扶贫工作队内部，队员来源也不一致。如安徽省，扶贫工作队队长来源于省、市、县级部门，工作队员来源于乡镇联村干部、大学生村官、三支一扶人员。

多元多源扶贫主体还呈现多级化特征。同一村庄的扶贫主体，成员行政级别不同，有的第一书记级别和扶贫队队长级别相同，有的不同；有的扶贫队队长行政级别和队员相同，但是有的甚至低于队员。扶贫主体多元、多源、多级化，主要是由帮扶主体的供需不平衡导致。全国12.8万个贫困村，包括第一书记、扶贫工作队等在内的所有扶贫主体总体需求数量众多，要求一个单位承担所有派出任务，现实上不可行。截至2017年6月，全国共选派了77万多名干部驻村帮扶［19］，平均每个村6名驻村干部。一些派出单位，尤其是县级单位，全部编制都可能不足6人。

当扶贫主体来源、单位来源更加一致时，扶贫责任更加统一，扶贫工作的产权更加明晰，扶贫激励更加有效。而当扶贫主体来源增多时，扶贫工作产权被分割，各单位主体收益降低，激励下降，协调交易成本上升，工作激励与努力下降。多元多源扶贫主体聚集一个村庄内，各主体更多处于形式上的联结；尤其是当各主体成员行政级别安排不能更好地服务于统一的扶贫工作时，内部交易成本大大增加，村庄整体的边际扶贫效率随着扶贫主体的增加而递减。

四、第一书记扶贫的政策建议

不同的第一书记具备的个体因素不同，导致了不同的扶贫效果。第一书记扶贫实施四年多来，各省既涌现出一批优秀的第一书记，也有不合格并召回第一书记的情况。为了提高第一书记扶贫效率，结合以上理论分析和实证研究，本文针对第一书记扶贫提供相应的政策建议。

第一，调整派出结构，保障人选合格。第一书记总量缺口大，即使在扶贫压力下“硬抽人、抽硬人”，由于选派层级下沉压力大，选派任务集中在县级单位，导致选拔难以保证合格人选。

第一书记是驻村帮扶的最终代理人，他们的工作努力直接关系到驻村扶贫工作的效率。第一书记选派遵循由上而下的顺序，最终县级单位承担了足额兜底的选派任务。随着扶贫任务委托—代理链条的增加，监督管理成本增加，尤其是上级能给予下级的个人物质和非物质激励均减弱，导致工作积极努力下降，扶贫效率降低。第一书记要求必须是党员，由于县级单位党员人数少，由县级足额兜底第一书记数量的选派方式，无法做到“抽硬人、硬抽人”，最终变成 “没得抽”，难以保障第一书记质量。

政府部门逐渐意识到以上问题。2016年11月，山西省政府做出决定，调整第一书记的主体单位，从县级单位为主调整到以市级单位为主体。［14］随着第一书记选派单位层级的上升，第一书记的委托—代理链条减少，单位监督、个人激励和努力都将增加。具体选派制度设计中，应在数量和质量难以同时保证的前提下，优先保证质量，不能一味追求数量。一些人员少、任务重的单位可以不派。不能一刀切，否则既做不好扶贫工作又影响了本单位的本职工作。需要加大第一书记的选拔甄别力度，从根本上提高驻村帮扶效果，尤其要避免外界帮扶带来的负面作用。要尽量选派有工作经验的，便于处理各种复杂关系。还要选派可以“一心一意”驻村扶贫的“专职型”干部，保证扶贫的时间投入。

第二，注重发展目标，坚持科学考核。进入扶贫攻坚阶段，深度贫困地区是“最难啃的骨头”。不管是“输血式”扶贫，还是“造血式”扶贫，必要的资源投入都是前提。第一书记能获得的资源投入，很大程度上取决于派出单位的整体资源。第一书记获得的扶贫资源，在很大程度上拉大了贫困村庄的现有差异。基于此，第一书记的考核激励机制应尽量减少单位资源的影响因素。应建立科学的考核激励机制，更加全面考核第一书记帮扶效果。各地应根据实际情况，围绕建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平四大主要目标，制定符合当地村庄发展需求的考核办法。考核不仅看数量更要看质量，应侧重长期目标，以实现村庄可持续发展为宗旨，尽量避免短期帮扶产生的短期利益行为。第一书记帮扶的最终体现需要转化成村庄的自治能力，帮助村庄实现自身发展。所以第一书记的考核更应注重可持续发展目标，以培育村民的自治能力、领导力的内生供给为核心目标。考核需要一把尺子，但是又不能对所有单位同时使用一把尺子，要考虑到不同下派单位综合帮扶实力问题，客观评价第一书记个人的帮扶效果，以产生正确的考核激励，促进第一书记制度的长效化。同时，在加强选派管理、绩效考核的基础上，还要健全惩罚机制，实施巡回督导、批评教育、及时召回等措施，夯实第一书记扶贫责任，催生积极健康的扶贫动力。

第三，创新帮扶机制，协调帮扶力量。帮扶主体多元、多源、多极化带来了帮扶主体内部协调沟通成本上升，帮扶责任不清晰减弱了帮扶主体的工作激励，最终影响了帮扶效率。

为了提高各帮扶主体的整体帮扶效率，真正实现“人多力量大”的帮扶初衷，应创新帮扶机制。各省应结合自身实际，在省级层面出台措施办法，建立帮扶资源蓄水池，平衡单位资源，最大化所有村庄帮扶效果，尽量避免因帮扶资源差异带来的村庄差距扩大。单位优势明显、个人能力突出的第一书记在完成本帮扶村的扶贫任务后，可以轮换其他单位帮扶村，提高帮扶资源整体配置效率。村内帮扶力量应尽可能做到“来源一致”，减少帮扶主体的多源化程度，减少不同单位的协调成本，如在安徽省和湖北省，驻村工作队长兼任第一书记，这将有助于多元帮扶力量的有机结合。

第四，增强帮扶培训，构建帮扶网络。第一书记作为非专业的“个人专职型”扶贫干部，需要通过组织专业的培训提高帮扶能力，同时需要为他们构建帮扶网络，增强他们加强扶贫工作交流，提高帮扶效果。

现有的帮扶培训质量、帮扶网络与第一书记的人力资本呈现“倒挂钩”现象，即人力资本越高的第一书记，接受的培训质量越好，获得的帮扶网络越广泛。来自中央、省、市、县级的第一书记，随着层级的下降，接受的培训时间、质量、网络都在缩减。不仅如此，因为第一书记的实际选派数量随着层级的下降而递增，导致数量最多需求最大的第一书记群体接受的整体培训质量最低。为了扭转这一现象，应给予更多数量更多需求的县级第一书记更多的专业培训，提高他们的扶贫理论认识和实践能力，从而提高整个第一书记群体的扶贫能力。

第一书记作为外来帮扶人员，需要有组织化的网络。通过平时的会议、培训、参观等方式组建这样的组织化网络，不仅有助于他们自身情感的交流，减少工作环境生活环境转换带来的心理不适，同时有助于相互学习提高，借鉴可行的扶贫经验。