张宁蓉

摘 要：随着时代的发展，在政府管制模式下所形成的“政府本位”的公共管理理念的弱点和弊端日益凸显出来。“国家治理体系和治理能力的现代化”要求向“社会本位”多元型公共管理转变。

关键词：政府本位；社会治理；社会本位

中共十八届三中全会作出的《中共中央关全面深化改革若干重大问题的决定》首次正式使用社会治理的概念，将推进国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标，改革创新社会治理体制。因此，改进和完善公共管理已成为一项紧迫的重要任务，公共管理理念也从偏重于政府本位的管制控制思维转变到民众、社会本位的协同治理多元治理。

1 公共管理理念的变迁

公共管理理念是适应一定社会的政治、经济和社会生活而存在的。从人类社会的发展过程来看，行政过程大致经历了三个阶段，即统治行政过程、管制行政过程和服务行政过程。这种以政府为本位的管理理念的形成在我国有历史渊源。我国有着长达两千余年封建统治历史，“君权神授”、“皇权至上”等三纲五常观念严重束缚人们思想，“官即政府，政府即官”的思想深深植根于官员和民众头脑，欠缺“社会”意识和“公民”意识。

新中国成立后实行计划经济发展模式，国家和政府通过统一资源配置促进社会发展。这种政府管制模式实现了生产资料国有化和国家对整个经济生活的控制，而且迅速有效地动员社会资源实现工业化积累。政府管制模式在建国初期确实发挥了一定积极作用，但随着社会发展，在政府管制模式下形成的“政府本位”的弱点和弊端日益凸显。

2 “政府本位”管理理念在实践中的弊端

“政府本位”指：政府是国家意志的体现者、贯彻者，是唯一享有公共事务管理资格的主体，政府是全社会利益代表者，行使对全社会一切事务的监督、控制和管理权力。政府管理和服务建立在政府需要的基础上，核心本质就是：只有政府只能是政府才能管理且能管理好。政府这种特殊地位和作用在一定程度上直接促成对政府全能崇拜，孕育这样一种理念即“政府本位”的行政理念。[1]其弊端体现在：

1）运用行政管制方式为主的管理使主管方和被管方地位的严重不。平等。一元化的政府管理使政府在社會管理中具有绝对权力，其他社会管理主体处于依附状态。很少受到其他权力机构和社会民众的监督和制约。政府职能的无限膨胀严重影响市场机制作用的有效发挥，造成社会主体功能的萎缩。

2）政府在执掌社会资源配置权，无法摆脱其“经济人”的特性，即追求政府自身利益最大化。在缺乏监督和约束机制条件下，“政府权力部门化”、“部门权力利益化”、“部门利益法定化”等问题日趋严重。出现乱设审批项目、滥用审批权利、利用审批乱收费等以权谋利的政府趋利行为，违背了政府公共服务的宗旨，严重地侵害了企业和群众的利益，损坏了政府在公众中的形象，为腐败的滋生提供了土壤。

3）“职能无限，责任有限”体制造成行政效率低下，行政成本高昂。如邓小平同志指出：“我们管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定规章，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按照民主集中制自行处理，本来可以很好办，但统统拿到党政机关，拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情”。政府直接面对大量宏观、微观的管理活动，出现管得过多、统得过死局面；同时随着社会不断发展社会事务不断增多，政府负担越来越重，因此不得不增加相应政府机构、管理部门和管理人员，导致政府部门、机构、人员恶性膨胀，造成机构林立，职能交叉，行政效率低下。

3 公共管理理念转变的时代背景

1）随着经济一体化、全球化的发展和我国由计划经济体制向市场经济体制改革的深入。我国面对的是经济转型阵痛期，新老矛盾交织，周期性、结構性问题叠加，两难多难性问题增多的复杂局面，对社会治理提出新的挑战。

2）社会主要矛盾的变化促进管理“以人为本”。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这个重大的新判断促使重新认识公共管理。要促进所有人更加平等地在经济政治社会文化等各个方面全面地以人为中心的发展，那么当代公共管理所要实现的最核心最本质的精神内核是公平、正义、平等，是公共管理者履行职责时应该秉持的原则。公共管理的创新应放在注重民生和公共服务，注重政府职能转变和重视人民群众参与管理。

3）当今经济多元化发展的主要特点促进公共管理模式转型。我国经济如今进入“新常态”的阶段，经济发展速度放缓，而经济发展质量被提出更高要求。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用强度也越弱，统治性职能越依赖于管理性、服务性职能作用发挥。经济的向好促使着政府的公共管理社会化。

4）大数据时代提高了公共管理的效率和精细化程度。大数据时代带来信息革命，畅通快捷信息的有效利用使公共管理更加高效、透明、科学，加速了公共管理方式和思维的创新。一方面政府分可以利用大数据加强对权力运行的监管；另一方面社会对政府的监督更加全方位，使权力运行与监督迈入信息化时代、大众化时代。

5）国家层面管理意识的转变。中共十八届三中全会作出的《中共中央关全面深化改革若干重大问题的决定》将推进国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标。十九大指出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

因此，从政府经济管制型的公共管理向均衡发展的服务型公共管理的转变是时代发展的必然，多角度体现了其社会性内涵。

4 公共管理的“社会本位”内涵

社会治理概念的流行始于二十世纪七八十年代欧美国家，多见于政治学和社会学文献，多含有相关社会主体之间相互影响、相互制约，突出现代社会在管理和控制上的多元性、互动性和动态性特点。它强调现代社会治理不同于传统政府统治，它不仅仅依靠自上而下的政府行政权力，而更多容纳和依靠非政府主体的自治行动。

中国学者定义社会治理的含义为“社会治理是政府、社会组织、企事业单位、社区及个人等行为主体通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程”。

郑州大学公共管理学院院长高卫星指出：新时代的社会治理需要多元主体合作创新社会治理，政府不能唱“独角戏”，需要全民参与唱响“大合唱”。党的十八届三中全会提出创新社会治理体制的新理念，意味着社会建设由过去的政府单一主体管理，转变为多元社会主体合作治理。在创新社会治理体制的基础上，党的十九大进一步提出打造共建共治共享的社会治理格局，这意味着充满活力、和谐有序的新时代社会治理格局基本形成。

公共管理社会本位的内涵是指社会组织在社会治理中居于主导位置，政府、社会组织和公众平等合作，以治理的方式运行的社会管理体制。突出体现在：1）强调社会自我管理。政府是社会规则的制订者，维持基本社会秩序，突显政府的社会服务作用而不是控制；2）注重合作治理。一种多元化的治理，强调社会管理主体之间的平等协商关系；3）是以公共服务为主的管理。管理就是服务，公共服务既包括政府的公共服务，也包括社会组织的公共服务。4）综合运用行政、市场等多元手段的规范化管理，区别于单一的行政干预。社会本位更强调契约精神，法治理念；5）以公民权利为核心。尊重公民权利，注重激发公民社会管理的自发性、创造性和能动性。

新时代的公共管理是多元主体的合作共建。公共管理的合作共建是为了满足人民日益增长的美好生活需要。在满足民众需求方面，不同的治理主体具有不同的优势特色：基层党委政府具有较强的动员能力、协调能力；基层社会组织具有较强的机动性、灵活性，多元主体合作共建，可以实现优势互补；民众的积极参与能提高基层公共服务的针对性、有效性。最终形成群防群治的网格化治理体系，实现政府治理、社会调节和居民自治之间的良性互动。

参考文献

[1]童志锋，郁建兴.从政府本位到社会本位：社会管理体制变革的新分析框架[N].中共浙江省委党校学报，2011，01.

[2]何世春.代公共管理的社会性内涵及作用探索[J].长江丛刊·理论研究，2017（09）.