李国祥

摘 要：中国加入世界贸易组织以来，履行承诺，在推进国内农业支持保护制度改革完善进程中更加注重与WTO农业规则兼容。但是，中国也面临一些WTO成员质疑是否遵守WTO农业规则以及国内农业支持保护政策完善如何兼顾合规性和激励性等突出矛盾。中国遵守WTO农业规则面临的矛盾，主要归因于现有WTO农业规则存在缺陷、新一轮谈判进展缓慢和一些WTO成员对农业支持规则约束单方面理解以及中国适应WTO農业规则制定农业政策尚处于探索阶段等。为了更好地适应WTO农业规则要求，中国农业支持保护政策选择与完善必须兼顾履行WTO相关义务和有助于保护调动农民发展现代农业的积极性，并要加快构建中国农业对外开放新格局，推动新的WTO农业规则谈判。

关键词：WTO农业规则;农业政策;合规性;农民利益

中图分类号：F743.1   文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）05-0024-07

2001年，中国加入世界贸易组织（WTO）。中国是否履行了入世承诺？中国是否遵守了WTO农业规则？在国家着力解决中美经贸摩擦的背景下，如何看待少数国家对中国农产品贸易政策和国内农业支持政策的质疑？这些问题事关中国对外开放形象，事关中国农业支持保护政策完善及其制度改革，事关中国怎样才能统筹农产品国内生产与进口保障粮食等重要农产品有效供给大局，事关中国能否守住国家粮食安全底线。本文通过揭示中国遵守WTO农业规则面临的主要矛盾，分析矛盾产生的原因，提出应对主要矛盾的思路和对策，这对于构建中国农业对外开放新格局，采取切实有效措施更好地守住粮食安全底线和确保国内农产品有效供给以及保护调动农民发展现代农业特别是粮食生产积极性，都具有重要的现实意义。

一、中国遵守WTO农业规则面临的主要矛盾

中国加入WTO后，全面履行了入世承诺，遵守WTO农业规则，同时也出现了农产品国际贸易逆差不断扩大和一些农产品进口高速增长的情况。尽管如此，中国农业支持保护政策和农业贸易政策等却遭遇美国等一些WTO成员非议，甚至出现美国通过WTO争端解决机制诉讼中国稻谷、小麦和玉米支持水平超过入世承诺的极端情况。在中国履行了入世承诺和遵守WTO农业规则遭到质疑的同时，对于中国全面废除玉米临时收储政策，不断调低小麦最低收购价并维持稻谷最低收购价较低水平，放弃粮食直补等补贴政策，国内担忧这是否会失去保护农民利益并调动农民发展农业的有效手段？如果没有激励农民发展现代农业的有效手段，现代农业发展目标和确保国家粮食安全如何落实？在遵守WTO农业规则方面，中国选择农业贸易政策和国内农业支持政策正处于合规性与激励性两难矛盾中。

1.中国是否履行入世承诺和遵守WTO规则方面的矛盾

2018年，中国发布了《中国与世界贸易组织》白皮书①，郑重向世界宣告：中国2001年加入世界贸易组织以来，积极践行自由贸易理念，全面切实履行了加入承诺，大幅开放市场。在农产品贸易领域，中国2010年就履行了降低农产品进口关税义务。中国农产品进口关税平均税率由2001年的23.2%降至2010年的15.2%，是WTO成员农产品进口关税水平较低的国家之一。2010年中国农产品进口关税水平约为世界农产品关税水平的1/4，远低于发展中国家成员56%和发达国家成员39%的平均关税水平。同时，中国对小麦、玉米、大米、食糖、棉花、羊毛、毛条和化肥等关系国计民生的大宗商品实行关税配额管理，是根据入世谈判达成的协议允许采取的边境保护措施，没有违反规定增加非关税壁垒。

入世以来，中国降低关税，减少并约束非关税措施，农产品进口规模快速扩大。2001—2018年，按当年美元价格计算的中国农产品进口额由118.5亿美元增加到1371.0亿美元，增长了近10倍;农产品进口额增长速度明显快于出口额，农产品国际贸易由顺差42.0亿美元变成逆差573.8亿美元。特别地，中国稻谷、小麦和玉米等库存水平虽高，但是仍然按照入世承诺，进口一定规模的稻谷和小麦。2018年，中国进口大米、小麦和玉米分别达到307.7万吨、309.9万吨和352.4万吨，分别占关税配额量的57.8%、32.2%和48.9%，中国已尽最大努力进口了三大主粮的一定关税配额量。②根据WTO统计数据，2017年，中国已经成为世界上第一大农产品进口国家，中国农产品进口总额1830亿美元，占全球农产品进口总额的10.3%。如果不考虑欧盟成员内部之间的农产品贸易额，2017年中国农产品进口总额高出欧盟60亿美元，高出美国220亿美元。③

遗憾的是，美国政府及国外一些学者并不认同中国履行了入世承诺并遵守了WTO农业规则。特别地，美国对中国在农业方面履行入世承诺和WTO成员义务以及遵守WTO农业规则等方面提出非议、控告。近年来，美国政府及其相关研究者认为中国违反WTO农业规则，没有兑现入世承诺。美国按照对WTO农业规则单方面的理解，认为WTO成员必须不断降低农业支持保护力度，降低对农业生产和贸易具有扭曲效应的支持保护水平。入世后，中国实现了由征缴农业税向发放农业补贴转变，农业支持保护水平实现了由负向正转变，特别是小麦、稻谷和玉米的国内支持水平超过入世承诺和WTO农业规则的约束。据此，国际一些批评者认为中国农业政策实施方向与WTO农业规则多边框架原则相违背，中国国内农业政策从制定到实施没有考虑WTO农业规则约束。④美国总统办公室贸易办事处2019年2月发布的《呈交美国国会关于中国遵守WTO规则的报告2018》⑤，列举了中国在农产品关税配额使用、技术壁垒、国内农业支持水平等多个方面没有遵守WTO农业规则的情形，还在2016年9月向WTO控告了中国给予小麦、大米和玉米的政策支持水平超过入世承诺，并表示对中国计算农业支持水平的方法不信任，认为中国的计算不符合美国对WTO农业规则的理解，导致中国国内对特定粮食品种支持水平的低估。

可见，关于中国加入WTO后，是否履行了入世承诺，是否遵守了WTO农业规则，中国与美国分歧很大。不仅结论十分矛盾，而且在WTO农业规则的精神、实施步骤以及评估方法等多个方面，中美两国理解均存在明显差异。显然，美国是按照先有结论，即中国在农业对外开放很多方面没有履行入世承诺和遵守WTO农业规则，然后再对WTO农业规则有选择的理解是片面的。当然，关于美国提出的中国履行入世承诺和遵守WTO农业规则的质疑和非议，中国不可能也不应该置之不理。

2.关于遵守WTO农业规则与国内农民利益保护和农业发展关系的担忧

2004年后中国建立的粮食等重要农产品托市政策和补贴政策，由于在保护和调动农民发展农业特别是粮食生产积极性方面具有正向效应，曾在粮食连续多年丰收和其他重要农产品有效供给保障中发挥积极作用。但是近年来，以美国为代表的WTO成员对中国农业支持保持政策提出非议，特别是美国认定中国实施的稻谷和小麦最低收购价政策、玉米补贴政策及关税配额管理等违反WTO农业规则，没有兑现入世承诺，并将有关支持保护手段违规的意见提交到WTO，对中国农业政策选择施加影响。在国际压力下，加上国内粮食等重要农产品供求失衡和产需不匹配等矛盾的出现，中国自2014年起先后放弃了油菜籽、甘蔗、棉花、大豆和玉米等重要农产品的临时收储政策，并自2016年起不断地调低稻谷和小麦最低收购价水平。2017年改革后的棉花目标价格，以及临时收储政策取消后实施的生产者补贴政策，是否符合WTO农业规则要求？美国等WTO成员是否会对中国现有农业支持保护政策措施再提出异议？这些都将面临较大挑战。

中国完全遵守WTO农业规则，是否会影响国内农业支持政策的有效性？尽管国内农业支持政策的目标具有多重性，不同目标之间可能存在冲突，现实中很难找到一个政策工具同时确保农业发展多重目标都能够实现，但是农产品价格支持政策和基于产出量的农业补贴政策工具对于保护农民积极性和促进农民增收相对有效，是毋庸置疑的。

2019年中央一号文件和《政府工作报告》都强调要抓好农业特别是粮食生产。如果对粮食等重要农产品生产者缺乏有效的政策激励手段，在中国粮食等重要农产品生产成本较高和市场竞争力不强的情况下，符合中国实际需要的政策目标也未必能够实现。新形势下，如何确保口粮绝对安全和谷物基本自给？如何实施大豆振兴计划？中国经济社会发展全局提出的这些政策目标与WTO农业规则约束下可选择的政策工具、政策措施和手段等无疑存在着矛盾甚至冲突。如果无法调动农民发展农业特别是粮食生产的积极性，那么为了更好满足经济社會发展需要及应对国际风险和不确定性而提出的保障粮食等重要农产品有效供给目标则难以实现。

3.辩证全面看待中国遵守WTO农业规则矛盾

如何看待美国等WTO成员对中国履行入世承诺和遵守WTO农业规则的指控和质疑？中国遵守WTO农业规则是否意味着必然失去激励农民发展现代农业特别是粮食生产的有效手段？虽然这些属于认识问题，但是对于中国构建农业对外开放新格局和守住国家粮食安全底线实践也具有重大影响，需要正视矛盾，辩证全面分析，深入探讨。

如何看待中国在农业方面履行入世承诺和遵守WTO农业规则已经遭到美国等质疑这一事实？实际上，美国审视WTO农业规则执行情况，批评、申诉WTO成员没有遵守WTO农业规则，往往不仅仅是专门针对中国的，有时针对WTO成立后加入的新成员，有时直接针对所有发展中国家成员。美国一些研究者认为，包括中国在内的WTO成立后加入的发展中国家成员对WTO改革呼声很高，但在农业领域坚持特殊差别对待，不愿在农业贸易自由化方面做出更多让步;WTO现有农业协议缺乏约束力，农业竞争力强的成员无法进入到没有竞争力成员的市场;WTO成员普遍实施农业支持保护政策，扭曲性农业生产贸易政策力度总体下降，但是WTO多数成员对事关国内政治敏感和事关国内福利的农产品国际贸易仍然实施高关税和关税配额保护。⑥

WTO农业规则约束力怎么样？这是普遍性问题，既是研究者提出的问题，也是某个成员对其他成员常常提出的问题。⑦中国不必过于敏感，不能简单地认为这是中国特有的问题。2019年中央一号文件提出要按照适应世贸组织规则、保护农民利益、支持农业发展的原则，抓紧研究制定完善农业支持保护政策的意见。2019年《政府工作报告》明确提出要改革完善农业支持保护制度。由此可见，适应WTO农业规则已经成为完善中国农业支持保护政策必须要考虑的前提之一，但是中国也绝不能走极端，遵守WTO农业规则和激励农民发展农业必须兼顾。新形势下，中国探索建立与WTO农业规则兼顾的国内有效农业政策，必须辩证全面地看待WTO农业规则的约束力并采取合适的举措。

二、中国遵守WTO农业规则面临矛盾的主要原因

总体上说，中国遵守WTO农业规则面临矛盾产生的原因很多，也极其复杂。大致来说，与乌拉圭农业协议（URAA）不完善和存在缺陷直接相关，与多哈回合启动谈判后进程缓慢且很难取得进展等直接相关，也与中国相关研究滞后有很大关系。客观地说，国内相关研究借鉴的以及中国选择的农业补贴、价格支持、目标价格等政策基本上是美国曾经使用过的，但这些中国借鉴来的很多农业支持保护手段是美国已经放弃的手段。中国在农业支持保护理论和政策实践方面缺乏创新，是导致农业支持保护政策措施合规性和激励性矛盾的主要原因之一。

1.WTO农业规则的不完善和缺陷

1995年世界贸易组织建立后，按照URAA，建立了农业贸易规则多边协议框架，但这一框架基本上是原则性的，很不完善，仅仅是为绝大多数农产品国际贸易问题分析提供了一般性思路，旨在推动农业贸易规则的深入讨论和新的谈判。特别地，随着科技进步和经济全球化发展，WTO新成员的不断加入和入世承诺的差异，都要求WTO成员应对农业贸易等规则进行深入讨论和不断谈判并取得实质进展，这样才能保持WTO农业规则的广泛适用性和约束力。

由于现有WTO农业规则的不完善甚至存在明显缺陷，WTO规范约束其成员的国内农业政策难度相当大，存在相当大的模糊空间，带来成员间对WTO规则的理解出现明显差异。举例来说，有时界定某项农业政策措施是否为WTO农业规则约束的国内支持政策，往往很难取得成员的一致意见;具体怎样计算WTO成员某项支持水平，特别是市场价格支持水平测算中如何选择基准价格，URAA的规定极不具体。正是URAA框架的这些缺陷，带来了农业支持水平计算结果的差异。

按照URAA，各成员在1995年WTO成立后要约束农业支持政策措施的选择空间，并不断降低扭曲贸易的国内农业支持力度。这一规则要求，总体上对发达国家有利，而对中国极其不利，显得十分不公平。比较而言，美国等发达国家作为WTO成立时的成员，扭曲贸易的国内支持力度自WTO成立以来确实大幅度下降。中国自2001年成为WTO成员后，农业政策经历了由收缴农业税转变为向农民发放补贴，经历了总体上没有扭曲性农业支持到扭曲性农业支持力度曾在一段时间内加大的情形。中国农业支持政策这一转变虽然受到美国等的批评，但主要是WTO农业规则评价标准极不合理造成的，是现有WTO农业规则制定时没有考虑到WTO成立后加入的新成员实际情况。实际上，中国入世后农产品国际贸易由长期顺差国家转变为不断扩大的逆差国家，反映出中国切实履行了不断推进农业贸易自由化的义务。

中国入世后是否履行承诺和遵守规定的争议的引发，不仅由于URAA的不完善和缺陷，而且也不能排除WTO一些成员有选择地理解WTO农业规则。特别地，美国按照本国对URAA的理解来估算中国稻米、小麦和玉米等特定农产品的支持水平并以此断定中国没有履行承诺和遵守WTO农业规则，完全是由于美国有选择地理解WTO农业规则的结果。

美国按其主导的URAA来评估各成员是否遵守WTO农业规则，批评或责难其他WTO成员在推进农业贸易自由化进程中没有完全履行义务，还与原设计的URAA操作性不强以及设定的议程进程无法及时完成等相关。尽管WTO农业规则多边框架要求对成员的农产品国际贸易保护措施和支持手段进行评估，但是这种数量评估极其复杂，难度难以想象，甚至有时理解都存在困难，导致有的成员不及时或者无法及时通报有关农业贸易政策和国内农业支持政策实施情况，或者没有提供真实完整信息。另外，根据相关议定，URAA执行到2004年。按照日程，旨在达到更宽范围、更加自由化的多哈回合谈判应在2005年年底结束。但是，2001年启动的多哈回合并没有及时形成多边协议和规则。

2.美国主导的WTO农业规则實施多年后的结果不及美国预期

美国为什么不相信其他WTO成员履行了义务和遵守了规则？要回答这个问题，有必要回顾美国主导制定WTO农业规则原来的预期，并对比WTO成立前和20多年后美国农业面临的困境是否发生了变化。

总体上说，美国主导的WTO农业规则，曾试图让各成员将农产品进口干预关税化，按照零壁垒、零关税路径实现农产品市场准入自由化。也就是说，美国主导设计的URAA，本来是想让所有国家只使用唯一的关税手段来干预农产品进口，放弃或者禁止使用非关税手段来干预农产品进口，从而实现所谓的农产品市场准入关税化;一旦农产品进口管理实现关税化后，美国就会进一步推动农产品进口零关税进程;最终扩大美国农产品出口，解决美国农业生产能力不断扩张带来的销售市场等难题。美国本想主导WTO农业规则制定，不仅试图约束其他成员市场准入手段的选择，还试图通过制定农业国内支持政策选择方面的规则约束，特别是明确提出要推进零补贴零支持，从而极力推进所谓的农业贸易自由化，彻底改变美国农产品供给相对过剩、价格低迷和农场主亏损等困境。

遗憾的是，WTO成立20多年后美国原来的设想并没有变成现实，美国农业生产能力仍然相对过剩，农场仍然普遍亏损。2001—2015年所有年份美国拥有农场的家庭农业利润总体上都是负数，其中2015年美国70%的农场经营农业处于亏损状态，每个农场平均亏损21502美元⑧，虽然30%的美国农场经营农业没有亏损，但是亏损额与赢利额相抵，总体上仍然表现为亏损。WTO成立以来，全球农产品国际贸易虽然大幅度增加，美国农产品出口也大幅度增加，但是美国农业生产能力增长更快，其他WTO成员农业生产能力增长也很快，特别是南美一些国家农产品出口增长速度超过美国。世界农产品国际贸易格局的变化，是美国当时主导URAA出台时没有预想到的。从根源上说，美国不相信甚至指责其他WTO成员没有遵守WTO农业规则，一个重要原因是美国原来设想的WTO成立后不断推进农业贸易自由化的预期目标没有实现。

美国研究者认为影响农产品进出口贸易的主要因素包括：各国资源禀赋存在差异、农产品需求具有多样性、农业科技进步、互联互通发展、物流管理水平提高，以及政府推行的政策。当然，资源禀赋带来的比较优势以及由此创造的新优势，是农产品国际贸易格局的决定力量。农产品国际贸易不断扩大，会带来贸易伙伴福利的增进。按照美国学者的研究和推论，既然美国农产品比较优势明显，中国等农产品市场需求增长显著，之所以美国农业困境仍然没有破解，原因在于中国等WTO成员没有兑现入世承诺，没有遵守WTO农业规则。

显然，这种推论是有问题的，是不成立的。实际上，WTO成立以来美国作为世界农产品出口大国的地位没有改变，其农产品出口规模保持着不断增长的态势，但在世界农产品出口中的份额出现下降。WTO成立后20年，按不变价计算的美国农产品出口年均增长1.4%，由WTO成立后初期1995—1999年间的年均850亿美元增加到2011—2015年间的年均1050亿美元。⑨2017年美国农产品出口规模达到1700亿美元，按现价计算增长2倍多;美国农产品出口占世界比重为9.8%，虽然比WTO成立初期下降了约3个百分点，但在全球农产品出口中仍占较大份额;在WTO成员中排名仅次于欧盟，在世界农产品出口大国中的位次一直没有改变。⑩