朱亮亮

近年来，随着地方政府公益性职能日益增多和各项工作需要，为了不断满足基层群众教育医疗、社会管理、环境保护、审批服务等领域的公共需求，机关事业单位在编制控制日益紧张的前提下，使用政府购买服务岗位聘用人员（以下简称服务人员）承担部分辅助性、临时性、事务性、可代替性工作，是当前一种普遍现象，服务人员数量越来越多，范围越来越广，如何对其进行规范化管理已成为当前急需解决的一项重大课题。为此，江苏省南通市海门市围绕本市的政府购买服务岗位管理进行了思考与实践。

一、基本现状和主要做法

从调研情况来看，海门市现有政府购买服务岗位限额共计3605名，实有3223人。从用工岗位来看，服务人员可划分为三类：一是管理辅助类岗位1502人，占总数的46.60%，主要有协管协勤、办公辅助等;二是技术类岗位1338人，占总数的41.52%，主要有新闻工作者、教师、医生和护士等;三是后勤服务类岗位383人（其中机关事务局有336人），占总数的11.88%，主要有驾驶员、食堂服务、后勤保洁、安保等。从分布情况来看，主要集中在卫计系统、教育系统、公安系统以及城管、住建、机关事务等涉及民生服务保障的相关部门和单位，共使用服务人员3079人，占比95.5%。从用工方式来看，主要有单位聘用、劳务派遣、外包服务。

为加强和规范市级机关事业单位政府购买服务岗位管理，海门市从制度建设着手，先后出台了《海门市机关、事业单位政府购买服务岗位工作人员薪酬方案》《海门市市级机关事业单位政府购买服务岗位管理办法（试行）》等，对政府购买服务的审批主体、招录程序、用工方式，以及服务人员的薪酬待遇等进行规定，把控源头。

一是建账立册，控制总量。认真梳理市级机关事业单位政府购买服务岗位历年核定情况，形成各单位历史沿革台账，做到所有单位政府购买服务岗位核定情况有据可查、有数可核。先后分三次对全市机关事业单位政府购买服务岗位情况进行了系统梳理统计，进一步掌握了各单位核定数、实有数情况，按照主管部门分类整理电子表格，实行专项管理，并将2018年12月底核定数作为全市限额总量基数，明确今后只减不增。

二是审管结合，动态调整。根据申请单位实际情况，按照“从严控制、精简高效”的原则，科学核定政府购买服务岗位限额。市级机关事业单位编内人员能够保证工作正常开展的，原则上一律不准使用服务人员;确因工作需要，须在机构编制部门下达的政府购买服务限额内使用。对限额实行动态调整，要求各单位每月及时上报人员在岗使用情况，对存在长期不用的空余岗位，相应核减政府购买服务限额。

三是规范程序，严把入口。凡是新批准的政府购买服务岗位或需要变更服务人员的，要求各单位统一采用劳务派遣方式，并通过海门人事人才网、海门日报等发布公告，由人社部门以公开招聘形式统一组织招录。去年以来，先后有市场监管局、行政审批局、公共资源交易中心、不动产登记交易中心、江海博物馆等单位通过海门市人事人才网进行公开招聘，严格规范招聘程序。

四是从严监管，规范管理。建立市级机关事业单位服务人员实名信息库，将核定限额、人员情况纳入信息库，实现动态化管理。同时，加强对服务人员的管理力度，不定期进行跟踪了解，查阅有关单位的台账。对有关单位未经审批，擅自聘用或更换服务人员，未予备案的，要求及时整改规范，并将服务人员使用情况纳入市委巡察内容，针对发现的问题，查阅有关台账，根据不同情形，制定解决办法和规范措施。

二、存在问题与原因分析

一是用工规模整体偏大。全市各单位服务人员规模庞大，总数约占全市机关事业单位在编人员总数的20%。很多单位普遍存在依赖性，在遇到职能调整或者职责增加时，就要求增加服务人员限额，造成了全市服务人员总量偏大。

二是审批主体不够规范。机关事业单位聘用政府购买服务岗位的，有的经过市机构编制部门批準限额，有的是通过市政府办公会审议，有的则是根据上级部门的文件或者要求，不同的审批主体导致审批标准不统一。

三是招录工作不规范。在招录上，缺乏规范的招录程序，有些单位通过市人社局人事人才网公开招录，有些单位由劳务派遣公司负责招聘，少数单位还存在自行招聘的情况，容易造成因人设岗、人情设岗现象的发生。

四是用工方式不规范。有规范签订劳动合同的，也有未签的。有的即使签订了劳动合同，方式方法也不一致，有的是机关事业单位直接跟聘用人员签订合同，有的是通过劳务派遣的方式签订合同。另外，缴纳五险一金的情况也不统一，易造成劳动合同纠纷。

五是人员管理不规范。在管理上，各单位自主支配权力较大，服务人员工作内容随意变更，有些单位把服务人员放在非辅助性岗位上，如财会等重要性岗位，容易造成有些服务人员滥用职权等现象。

六是工资福利不统一。全市不同单位的服务人员缺乏合理统一绩效考核制度，尤其是一些差额或自收自支单位的服务人员的工资福利待遇往往由单位自主确定。经费列支渠道有的纳入财政预算安排，有的挤占部门其他预算经费。此外，在学习进修、职务评聘上，服务人员发展空间极为有限，队伍稳定性差、流动性大。

造成上述这些现象的原因是多方面的，主要有以下几点：

一是人员编制紧张。随着经济社会的快速发展，机关事业单位的职能不断转变。特别是政府加大了对社会公益性事业的投入，广大群众对政府公共服务的要求也在不断提高，单位业务工作量明显增大，各项创建达标及社会事务性工作也逐渐增多，大量的事务工作和后勤工作与现有的人员编制不匹配，且在编人员招录过程时间长，对单位来讲使用服务人员是最便捷的方法。

二是现有资源未充分利用。一些单位的现有人力资源没有充分利用，工作量不饱满、人浮于事现象依然存在，对于增加的工作不是想方设法通过提高效率等方式来解决，而是想着通过增加服务人员人数的方式来应对。同时，还存在着累活编内人员不愿干，凡事聘用服务人员去做的现象。

三是单位领导重视不够。用工单位注重对在編人员的管理，但对于服务人员的管理，没有制定相应的规章制度进行有效约束。有些部门领导由于对政府购买服务的概念不清、认识不一致，在政府购买服务的申请流程、招录流程、用工方式、人员管理、工资福利待遇上还存在内部制度落实不规范现象。

四是考评机制不健全。现有文件对政府购买服务岗位履职和岗位资金使用情况的监督评估措施办法不具体，涉及到聘用人员合同的签订及履职绩效等内容不易量化评估，无法实现政府购买服务岗位履职效能和岗位资金使用效益最大化。

三、对策与建议

一是加强宣传，提高思想认识。针对出台的《海门市市级机关事业单位政府购买服务岗位管理办法（试行）》，利用开展政策培训、新闻媒体宣传等方式，加大宣传力度，促使各单位领导和有关工作人员提高认识，进一步明晰政府购买服务岗位的适用范围、资格条件、审批主体、招录程序、用工方式、经费渠道等，有效控制政府运行成本，不断提高行政效能和服务水平。

二是限额审批，坚持总量控制。注重源头控制，加强购买服务限额审批管理，由市机构编制部门扎口审批限额，控制增量。市委编办根据申请单位的实际情况，在认真调研的基础上，提出购买服务岗位及限额的建议，提请市编委审定。机关事业单位使用服务人员要实行计划申报、审批管理制度。需要补充、更换服务人员的必须先到机构编制部门进行申报审批，用人单位不得擅自补充更换人员。

三是强化执行，规范使用程序。规范招录工作，用人单位用人计划经市委编办审批同意，报市人社部门核准后，按规定程序公开招录。强化用工管理，规范订立劳务派遣协议，约定派遣（聘用）岗位和具体人员、派遣期限、劳动报酬等。建立考核制度，考核结果纳入本人档案，与绩效挂钩，并作为续签、解除、奖惩的重要依据。

四是依托系统，加大管理力度。依托南通编制人事财政综合信息系统（或开发新的软件系统），参照在编人员实名制管理方式，更新完善服务人员实名制信息库，实现用人单位申报，审批部门审核的运行模式，及时掌握各单位核定数、实有数。将服务人员指标、核准情况、人员招录情况、经费支出情况等进行网上贯通，实现服务人员的动态化、精细化管理。加强对服务人员的管理力度，不定期进行跟踪了解，查阅有关单位的服务人员台账。对发现单位未经审批，擅自更换服务人员的，或不及时更新实名制系统的，向单位发出书面通报，要求限期整改。

五是从严控制，抓实专项督查。以2018年12月底全市限额数为全市控制基数，今后全市限额总数做到“只减不增”，个别单位因工作需要确需增加限额的，需在全市范围内统筹调剂解决。对全市各单位使用的服务人员使用情况，编办、人社、财政等部门每月（或每季度）联合抽取不同单位进行专项督查。对长期空余不用，存在人浮于事、编外人员过多的单位，逐步减少政府购买服务限额。部分单位如职能逐渐弱化的，采取按实际工作情况逐步清退、自然减员等手段，不断消化现有服务人员。今后力争实行半年审核制度，加强监督管理，收回空余岗位，做到财政供养人员“只减不增”。

六是明确责任，形成联动机制。要加强职能部门和用人单位的协调配合，逐步建立起编办、人社、财政等部门协同负责、各司其职的联动机制，定期举行联席会议，研究全市阶段性政府购买服务使用情况，对出现的问题，及时拿出切实可行的办法。凡未经市机构编制部门批准擅自购买服务岗位的单位，市人社部门不予进行劳务派遣协议和劳动合同鉴证，市财政部门不予预算经费，市监察委对相关单位主要责任人追究相关责任。

七是创新思路，构建购买新模式。积极实施部分领域政府购买服务由限额管理为主向项目管理为主转变，不断提高政府购买服务的质效。如市级机关事业单位办公用房物业管理、食堂运行等需要政府购买保安、保洁、膳食等服务的，不再核定服务人员限额，采取服务外包等方式解决，向市场购买服务项目。市财政部门依据工作实际核拨项目经费，实现“以钱养人”到“以钱养事”的转变。□作者单位：江苏省海门市委编办E：CWK

关键词：机关事业单位 政府购买服务 规范化