毕传凯

摘 要：PPP模式兴起以来，地方城投公司（国有企业）通过作为社会资本方积极参与，迅速壮大了资产规模，实施了一大批地方政府之前一直想干，但困于财力不足而一直无法上马的大项目，带动了地方经济社会的发展。但同时，城投公司参与地方政府PPP项目也面临着许多困难和问题。通过对城投公司参与PPP及基建项目面临的主要困难进行分析并提出建议，以期为城投公司下一步投资类似项目提供参考。

关键词：城投公司;PPP;基础设施;困难;建议

中图分类号：F284        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）16-0067-01

2017年下半年以来，国家层面防规范性政策频出，PPP发展进入“慢通道”，异化的项目逐渐被淘汰，优质合规的项目占据主流，同时伴随着基建投资增速放缓。2018年下半年以来，随着政策维稳持续推进，基建领域补短板力度加大，全国PPP模式启稳，经济较为落后城市基建市场前景广阔，但受供给侧结构性改革深化影响，防控地方政府隐性债务、国有企业去杠杆成为政策重心，城投公司参与PPP项目及基建项目面临重重困难。

一、城投公司参与PPP项目存在的主要困难

1.虚增使用者付费难落实，委托运营事项拖延。部分地方政府仍将PPP视为简单的政府融资工具，或是为实现项目顺利入库，或是为匹配“捉襟见肘”的财政承受能力，擅自虚增或夸大项目使用者付费，项目后期实施风险巨大。个别实施机构对项目合作前期达成共识的委托运营事项推诿拖延，守约意识不强，可能造成项目后期运营风险。

2.项目融资渠道不畅，资金缺口压力较大。项目贷款是PPP项目融资的主要渠道。金融机构参与PPP项目主要考虑三个因素：项目的合规性、还款来源的确定性、长久期资金的可得性。融资困难的原因主要从以下三点分析：一是项目合规性存疑。自去年以来防控地方政府隐形债务风险力度空前，PPP项目清库风波持续发酵，金融机构对PPP项目是否属于隐性债务、是否合规存在担忧。二是传统的项目贷还款模式不再被认可。受地方政府财力制约，金融机构防风险的压力下，不再认可之前的以PPP合同应收账款质押为主，社会资本方或其母公司保证为辅的项目融资模式。三是长久期资金明显不足。随着金融领域供给侧结构改革的不断深化，银行等金融机构之前依赖资金池进行期限错配的模式被淘汰，非标回表导致银行资本充足率压力巨大，表内资金紧张，长久期资金明显不足。虽然2018年下半年以来“宽信用扩基建”政策信号明显，但货币市场的资金面宽松并未缓解基建行业和平台公司的资金紧张，银行等金融机构在现实的风险和政策推动的矛盾中，通常会选择期限段短、风险相对较低的同业业务及票据融资来做平衡。

3.项目资本金占用时间长，资产负债率高启。PPP项目的特点导致项目资本金的投资回收期长，鉴于资本金穿透原则，再加上缺乏真正意义上的股权投资，PPP项目资本金出资长期占用城投公司自有资金。对于PPP项目资金解决方式而言，虽然中央曾出台资产证券化、PPP项目收益债等政策拓宽PPP项目融资渠道，但受PPP项目复杂性制约，上述融资方式效果甚微，项目贷款仍为解决PPP资金问题的主要途径，融资渠道的相对单一性，导致城投公司PPP项目融资无法“出表”，造成城投公司资产负债率高启，一方面不满足中央国企降杠杆要求，另一方面制约下一步融资。

4.项目投资收益可能出现倒挂，挤占施工利润。银行项目融资落地难与项目建设速度加快、前期垫资较多是当前城投公司建设项目的主要矛盾。为缓解矛盾，部分城投公司加快通过债券市场进行直接融资，受客观条件制约，大多数城投公司信用评级一般在AA+以下。受大环境影响，近期债券市场投资者对高评级（AA+及以上）企业更青睐，AA评级的平台类企业资金成本普遍偏高，在目前形势下发行各种债券综合成本一般不会低于7%，通常在7.5%～8.5%之间。若通过发债募资解决PPP项目资金缺口，保守假设PPP项目贷款部分全部通过发债解决，发债成本8%、资本金成本6%，若PPP项目年投资收益率6.5%，该方式将挤占施工利润近1.4个百分点。

二、城投公司下一步参与基础设施建设的建议

面对复杂的内外部经济金融环境，我们不会指望“大水漫灌”式全面刺激，也不能期望“宽信用扩基建”政策信号快速实现效用，政策时滞以及现实矛盾的叠加导致市场资金偏好难以迅速转变，PPP等基建项目的资金“寒冬”远未结束。地方政府隐形债务防控力度空前、国有企业降杠杆压力巨大、货币传导机制不畅等严峻形式，掣肘PPP项目存在融资难问题的城投公司下一步发展。

1.对城投公司目前基建项目下一步工作的建议。一是对于已完工PPP项目，尽快完成交（竣）工验收，备齐相关材料，申请进入政府付费期。二是对于风险较大，且尚未完成政府采购流程的PPP项目，协调转为直投模式实施。三是对于地区财力较差，项目融资落地困难的PPP项目，在尽量寻求以项目为主的其他资金解决渠道的同时，压缩建设节奏，保证施工利润。四是尽快协调确定其他非PPP模式基建项目的合作模式问题，降低建设风险，缓解资金压力。

2.对城投公司下一步参与基础设施建设项目的几点思考。一是积极向上争取优质资产注入，壮大集团资产规模，在满足降杠杆要求的同时，不断提高融资能力。二是抓住地方政府债券发行加快的契机，提前对接、跟进使用债券资金的基建项目，尽量争取以短期直投模式参与，合理控制工期，提高施工利润。三是对于非政府直投项目，在选择项目或设计项目参与方式时，首先考虑其融资的可操作性，尽量通过项目自身解决建设资金问题。四是要統筹考虑项目建设资金来源，针对项目特点，合理搭配各类资金，灵活配置期限，降低总体资金成本。五是适当考虑吸引战投，或与市外先进施工企业合作建立施工联盟，缓解资本金压力，分担建设风险，学习先进经验。

参考文献：

[1]  蔡思远.我国政府与社会资本合作机制研究[D].北京：中共中央党校，2016.

[2]  陈志敏.中国PPP的实践、主要融资模式和前景[D].北京：中国社会科学院研究生院，2016.

[3]  国务院办公厅转发财政部，发展改革委，人民银行.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）[EB/OL].中国政府网，2015-05-22.

[4]  财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金[2014]113号）[EB/OL].中华人民共和国财政部，2014-11-29.