文/吴亚妮 通讯作者/李春燕

一、食品安全现状与食品安全监管方式的革新

众所周知，食品安全不仅关乎每个人的健康和生命安全，而且关乎一个国家的长治久安。也正因如此，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）将“保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”作为其立法目的。

《食品安全法》实施以来，我国食品安全状况较之前有所好转，但仍有诸多问题存在，如浙江龙游县夫妻销售“毒狗肉”案、温州“火宴烽”自助火锅非法添加“柠檬黄”案、宁海县特大制售假酒案、宁波海关查获6600 吨走私进口白糖案以及2018年央视3·15 晚会所揭露出的“核桃花生奶”食品安全事件，都牵动着全社会的神经。

据统计，2015-2016年我国各级食品药品监督管理部门共受理食品投诉举报98.77 万件，立案5.01 万件，结案4.84 万件；2017年受理食品（含保健食品）投诉举报88.0 万件，立案3.1 万件，结案3.1 万件。尽管2017年原国家食品药品监管总局将食品、保健食品投诉举报案件数整合在一起，但食品投诉举报案件仍占主要部分。从2015-2017年投诉举报案件的数量来看，食品投诉举报案件数量在逐年增多（表1）。

表1 2015-2017年食品安全投诉及查处情况

另外，原国家食品药品监督管理总局发布的食品安全监督抽检情况通告显示，2016年全国抽检食品样品1 499 903 批次，其中有1 463 787 批次食品样品检验合格，有36 116 批次食品样品检验不合格，平均食品抽检合格率97.53%；2017年全国抽检食品样品2 364 080 批次，其中有2 310 060 批次食品样品检验合格，有54 020 批次食品样品检验不合格，平均食品抽检合格率在97.67%；2018年上半年全国抽检食品样品957 967 批次，其中有933 717 批次食品样品检验合格，有24 250 批次食品样品检验不合格，平均食品抽检合格率97.45%（详见表2）。由上可见，年平均食品抽检合格率在97.5%上下波动，2017年虽有所上升，但上升幅度并不明显，且2018年存在回落现象，我国的食品安全环境并不稳定，这也从侧面反映出我国的食品安全状况仍有提升空间。

表2 2016-2017年食品安全抽检情况

为贯彻国务院简政放权、随机抽查、全面监督的治理精神，2016年11月，原国家食品药品监督管理总局发布《关于进一步做好食品药品安全随机抽查加强事中事后监管的通知》，“双随机、一公开”监管方式正式进入食品安全领域。

食品安全现状时刻提醒着我们，食品安全监管部门应加强监管，不断创新监管方式。对市场监管方式问题，2015年国务院办公厅已发布了《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58 号），要求在政府管理方式和规范市场执法中大力推广“双随机、一公开”的监管模式[1]。2016年3月，李克强总理在十二届全国人大四次会议上作政府工作报告，提出创新事中事后监管方式，全面推行“双随机、一公开”监管模式。

为贯彻国务院简政放权、随机抽查、全面监督的治理精神，2016年11月，原国家食品药品监督管理总局发布《关于进一步做好食品药品安全随机抽查加强事中事后监管的通知》，“双随机、一公开”监管方式正式进入食品安全领域。作为一种新型监管方式，本文将阐述“双随机、一公开”在实施中遇到的问题，并就如何完善提出建议。

二、“双随机、一公开”食品安全监管方式的内容

所谓“双随机、一公开”，即在行政监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，并且将抽查情况、查处结果及时向社会予以公开。

国务院办公厅发布《关于进一步做好食品药品安全随机抽查加强事中事后监管的通知》之后，各地纷纷制定实施细则。如：原青海省食品药品监管局制定出台《“双随机、一公开”工作细则》；原浙江省食品药品监督管理局发布《关于开展食品药品安全“双随机、一公开”抽查监管及建立“一单两库”》通知；原甘肃省食品药品监督管理局出台《“双随机、一公开”监管工作实施细则（试行）》等。总体上，各地的“双随机、一公开”食品安全监管方式虽不完全相同，但基本上由以下四方面构成，简称“一单、两库、一细则、一公开”[2]。

“一单”是制定随机抽查事项清单。在细致梳理食品药品安全监管的法律法规和规章的基础上，根据权力清单与责任清单制定随机抽查事项清单。清单包括抽查依据、抽查主体、抽查内容、抽查方式等内容，并且根据法律法规规章修订情况和工作实际情况进行动态调整。

“两库”是建立“双随机”名录库。即建立食品药品生产经营对象名录库与执法检查人员名录库。

“一细则”是制定随机抽检细则。明确食品药品“双随机”抽检检查规范，合理确定抽检比例与频次。细则具体包含“双随机”在食品中的抽查程序、检查手段、检查内容、处罚标准、处罚程序等。

“一公开”是公开抽检信息结果。将抽查情况及抽查结果通过门户网站及时向社会进行公布。

三、“双随机、一公开”食品安全监管方式存在的问题

“双随机、一公开”食品安全监管方式自施行以来，在一定程度上限制了食品监管部门的自由裁量权，减少了执法人员“选择性执法”“人情化执法”现象，促进了行政监管的公平公正。2018年9月～12月笔者通过实践调研，走访部分省市市场监督管理部门了解实际监管情况，并在“第五届食品安全法论坛”中作为其主题论文发言。调研中发现随着时间的推移，“双随机、一公开”食品安全监管方式也暴露出一些问题。

1.“双随机”的公正性有待提高

实践中，建立检查对象名录库和执法检查人员名录库后，随机抽选检查对象与执法检查人员的过程不规范，无法保障抽选结果的公正性。

首先，从“两库”中抽取检查对象与执法检查人员。实践调研发现，在我国食品监管领域中双随机抽选的方式不统一、不规范。大部分地区已实行互联网方式随机抽选检查对象名单，但有些地区因经济条件限制或以执法工作人员不足为借口，未全面落实中央政策，食品抽检对象存在“轮流坐庄”等不规范的行为。

其次，通过“双随机”抽选产生的企业与执法检查人员可能不符合回避制度的要求。为保证执法公正，《公务员法》第七十六条规定了公务回避，即“公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：（一） 涉及本人利害关系的；（二） 涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的；（三） 其他可能影响公正执行公务的。”据了解，食品监督管理部门在建立执法检查人员名录库时，只输入执法检查人员的身份信息，而并未输入与其有法定的应当回避情形的亲属的信息，以及与其有利害关系的自然人和组织的信息。这就导致随机抽选的执法检查人员事实上是应当回避的。此时，除非执法检查人员主动申请回避，否则最终执法检查结果的公正性无法保障。如果执法检查人员主动申请了回避，那势必要重新抽选，行政成本的增加也成了不争的事实。

最后，原国家食品药品监督管理总局并未对“双随机”的抽选次数、比例进行明确规定，这也意味着地方在施行“双随机、一公开”监管方式时，具有一定的裁量权。如原浙江省食品药品监督管理局针对获证食品生产企业监管，其抽查比例根据《浙江省食品生产企业随机抽查工作规程（试行）》确定；其抽查频次，浙江省食药监管局每年组织2 次；市级食药监管局每年组织1 次；县级食药监管局每月组织一次[3]。原江西省食品药品监督管理局针对全省食品安全检查，其抽查比例为25.9%，抽查频次为每年1次；食品生产环节检查，其抽查比例为1%，抽查频次为每年4次[4]。各省市自行制定随机抽选的比例、次数，但如何判断各省市制定的比例与次数是合理公正的，这也值得探究。

2.随机抽检工作留痕不足

抽检留痕是“双随机、一公开”工作是否已开展的重要证据，也是事中事后监管服务能否贯彻落实的真实反映。随机抽检工作要有记录，有留痕，这是约束执法检查人员，规范抽检的一项措施。然而，实践中能够追溯抽检责任的留痕并不多，执法记录的时间、地点以及抽检情况登记表等相关执法信息的真实性也有待考察。

而且，执法检查人员习惯对不符合标准的企业做详细记录，而对没有问题或是无明显问题的企业不记录。抽检记录不规范，留痕记录不充足这是“双随机、一公开”施行中比较严重的问题。

3.抽检对象名录库信息滞后

一方面，建立抽查对象名录库时，企业申报时对其经营项目的范围做了扩充，但其实际经营的业务仅是其填写的一部分。经过筛选而挑选出的抽检企业，可能存在与检查项目无关，导致随机抽选出来的结果缺少可检查性。另 一方面，2018年1月至9月的食品抽检企业名单显示，大多数检验不合格的企业是由于其预留的登记信息失效，企业经营场所不符合抽查对象名录库所预留信息[5]。这就导致，执法检查人员到达企业预留地址后，无法通过预留方式联系法定代表人，也就无法开展执法检查。更有甚者，已被吊销或者注销营业执照和停业未注销的“僵尸企业”仍在检查对象名录库之中。

可见，抽检对象名录库信息滞后是阻碍“双随机、一公开”监管方式顺畅推进的重要因素，排查审核市场主体的经营状况也尤为关键。

4.“一公开”缺乏细化

原国家食品药品监督管理总局并未出台统一的“双随机、一公开”实施细则，对公开的信息内容、时间、方式未做统一的说明。目前，国家市场监督管理总局发布的食品抽检公告中关于食品批次不合格的情况，具体公示了如下信息：（1）食品抽检检验项目（检验依据、检验项目）；（2）食品监督抽检的不合格产品信息（标称生产企业的名称、地址、被抽检单位名称、样品名称、规格型号、商标、生产日期、不合格项目、检验结果、标准值、检验机构）；（3）抽检产品的合格信息（标称生产企业的名称、地址、被抽检单位名称、被抽检单位所在省份、样品名称、规格型号以及生产日期/批号）；（4）部分不合格项目的小知识。国家市场监督管理局公示信息是否完备，是否还需公示其他应当被公众知晓的信息，这需要有关部门积极探索。

同时，抽查检查结果的公示仅针对检查行为本身，且国家市场监督管理局关于食品不合格情况的通告并未公布具体的执法检查时间和相关信息的形成时间。作为需要社会公众广泛知晓参与的信息，根据《政府信息公开条例》第九条第二款的规定，食品抽检结果应属于政府应当主动公开的信息；根据其第十八条的规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20 个工作日内予以公开。”这也就意味着，未公布具体食品抽检检查时间和相关信息的形成时间，就无法判断食品监督管理部门是否在法定期限内履行了政府信息公开义务。

大数据是高科技迅猛发展的时代产物， 具有Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多样）、Value（价值）四大优势，大数据时代带来了思想的变革[6]。

四、“双随机、一公开”食品安全监管方式的优化

大数据是高科技迅猛发展的时代产物，具有Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多样）、Value（价值）四大优势，大数据时代带来了思想的变革[6]。在优化“双随机、一公开”食品安全监管方式时，合理利用大数据，有助于提高监管的效益与公平。

1.提高随机抽取的公正性

为切实保证“双随机”抽查结果的公正性，建议在实施“双随机”时，重点关注以下事项：

1.1 执法检查人员名录库的建立与执法人员的随机抽选

首先，被录入执法检查人员名录库的执法人员必须是具有行政执法资格的工作人员，持证入库是基本条件[7]。

其次，应尽量避免随机抽选产生的执法检查人员不符合回避要求。回避原则是公平原则的体现，更是行政法合理原则的重要表现。前文已述，《公务员法》对公务回避提出了具体要求，建立执法检查人员名录库时，应当将与执法检查人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的自然人的信息，以及与公务员有其他利害关系的自然人和组织的信息全部输入系统，并设定筛选条件，最大限度地避免当随机抽选的执法检查人员与本次抽检对象存在法定回避情形，实现抽查执法过程的公平公正。

最后，执法抽检工作人员的执法次数问题。“双随机”设立的目的是为了减少权力的寻租问题，防止“人情案”“选择性执法”问题。若多次抽选到同一执法检查人员对同一执法检查对象进行抽检，“双随机”设立的初衷就会大打折扣。因此，建议通过程序设置，对同一执法检查对象，同一执法检查人员在一年之内不得被抽选两次。

1.2 企业名录库的建立与抽取

首先，对随机抽检对象分类化管理。《食品安全法》第一百零九条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、治理监督部门根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理”。风险分级管理的监管方式启发我们在随机抽取的检查对象方面，可以利用大数据进行随机化的智能监管。

建立抽查对象名录库时，联合国家企业信用信息公示系统，共享市场中各企业的信用信息。通过大数据研判，依照企业信息的完善程度，信用风险程度，过往的抽检记录等要素对各个企业进行信用等级划分，或借鉴原国家工商总局制定的《市场主体信用分类监管实施办法》中对市场主体的信用分类方法及分类标准进行信用等级划分。具体来说，可以将抽检对象划分为四个等级：A 类守信企业；B 类警示企业；C 类一般失信企业；D 类严重失信企业。利用大数据对各企业进行标注，分别对应“绿、黄、红、黑”四种不同颜色加以警示。当然，需要根据每次抽检结果对企业信用程度进行动态分类，实时更新数据，确保随机抽检的公平性。

其次，对分类主体按其信用等级确定差异化抽检比例。其目的就是为了不让抽检对象心存侥幸，冒险违规。合理确定随机抽查的比例和频次，既要保证必要的抽查覆盖面和工作力度，又要防止检查过多和执法扰民。笔者认为，对分类主体依其信用等级进行差异化抽检比例，有利于进一步增加对失信企业的违规惩罚。黄雁东研究指出，“加大对信用风险分类较差企业的抽查力度，应采取阶梯比例实施抽取”[8]。就抽检比例笔者建议，对A 类守信企业抽取1%；B 类警示企业抽取10%；对C 类一般失信企业抽取30%；对D 类严重失信的企业抽取50%。

最后，“双随机”抽取次数的确定，需要考虑该制度创新的目的。总体上，“双随机”的施行，很大程度上是为了避免行政执法人员“多头执法”“重复检查”“随意执法”，从而减少对企业的干扰，给予企业更多市场预期，激活企业活力与市场竞争力。《食品安全法》第一百一十三条规定：“对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次。”可见，国家鼓励对不良信用记录生产者加大抽检频次。因此，“双随机”抽取次数可根据市场主体的风险评估分类情况，将A 类守信企业、B类警示企业列为一般抽查对象，适当减少抽检频次；将C 类失信企业、D 类严重失信企业列为重点抽查对象，加大抽检频次。

2.严格规范抽检留痕

2.1 “双随机”抽检过程留痕

随机选取检查对象、执法检查人员时，利用大数据实时记录功能，将“双随机”整个抽选过程记录下来。当企业、执法检查人员对随机抽取结果存疑时可以作为依据消除其疑虑

2.2 抽检执法过程留痕

首先，从“两库”中随机抽选执法工作人员后，由专门部门登记记录。其次，利用大数据平台联合执法工作人员手机，对执法信息进行实时掌控，执法工作人员到达指定抽检地点，通过执法工作手机进行现场位置的线上签到[9]。最后，执法人员应当向抽检对象出示执法证件，对抽检过程进行全程的摄影录像。为保证执法过程的合法合理性，执法人员必须将抽检结果上传到指定平台存档，并将《采样记录》等纸质版文件带回工作部门留档。以上措施可提高执法工作效率，提升信息化水平，为“双随机”公开工作的开展提供信息技术支撑[10]。并且，抽检执法过程留痕，一方面规范了抽检的程序，另一方面也为责任追究提供了依据。

2.3 抽检反馈留痕

一方面，根据“一公开”监管实施方法，执法工作人员应依法将抽检情况、抽查结果向社会公开，并就对抽检结果向被抽检企业进行反馈。为保证事后监管留痕，建议通过大数据平台对依法公开的抽检报告以及反馈情况进行网络实时监测，翔实记录反馈意见情况。另一方面，执法检查人员对抽检对象检查完毕后，执法部门应向检查对象了解其对抽检情况的客观评价。总之，严格规范事中事后的监管事项，需做到留痕全覆盖。

3.及时调整“两库”信息

3.1 避免重复抽检

为避免多次随机抽中同一企业或同一执法工作人员，可利用大数据将同一年份中已被抽选中的企业与执法工作人员列入“禁选名单”，实时更新每季度或每年的抽检对象名录库，定期更新“禁选名单”，保证“双随机”抽检不重复，拓宽“双随机”抽查的覆盖面。

3.2 更新名录信息

“两库”应涵盖本行业内所有被监管对象以及执法检查人员，对于行业对象的基本信息应输入（包括但不限于）企业名称、实际经营场所地址、法定代表人姓名、联系方式等其他相关信息；对于执法检查人员的推荐、审核、入库、淘汰、出库也需要进行详细的备案更新。

大数据时代讲究信息的时效性，实时更新检查对象名录库和执法检查人员名录库有利于提高执法过程的效率，降低执法成本。通过原国家工商行政管理总局的企业信息共享，依据实际情况变化及时更新企业信息。将已丧失营业主体资格的企业剔除检查对象名录库，实时新增新成立企业入库，由此来减少实践中因信息不对称而产生的执法难问题。同理，行政执法检查人员名录库也需要进行实时更新。

此外，还应当根据每次抽检结果实时评估企业信用等级，并适时调整抽检对象名录库，加大对一般失信企业与严重失信企业的监管力度，提高执法活动的精准性。

4.完善“一公开”方式

如前所述，“双随机、一公开”在我国食品监管领域并未制定细则，我国涉及“一公开”领域拥有较大的自由裁量权。开展“双随机、一公开”监管模式必须坚持以“公开为原则，不公开为例外”，接受社会监督。“双随机”抽检之前，各级监管部门必须依法公开随机抽检的相关信息，如抽检的时间、批次、清单、依据、方式、比例、人员等内容；食品抽检完成后，各级监管部门应根据“谁检查，谁录入”的原则将食品抽检结果录入抽查对象名录库，将抽检信息与国家企业信用信息公示系统相关联，公开公示食品抽检信息[11]。“一公开”食品抽查检查结果的公示也应当包含执法检查人员的名单、执法编号等基本信息，方便责任溯及。

参照《政府信息公开条例》针对政府必须公开的事项规定，食品抽检结果应由各级监督管理部门在抽检完成之日起的20 个工作日内，经由行政程序审批后通过官方平台予以公示。完善“一公开”方式，既需要在时间上加以限制，提高食品监管的行政效率，更需要建立互联互通的监管信息机制。通过对抽检信息的分析比对，将D 类严重失信的企业纳入食品监管“黑名单”档案库。同时建立与政府部门之间，上下级监管部门之间的信息交互机制，加强对失信市场主体的威慑作用，提升企业的自我约束。

关于“一公开”的信息公开方式，实践中普遍采用官方政务服务网站作为信息公示主要平台，但公众鲜有通过官方网站查询抽检情况的习惯。进一步拓宽信息公开渠道，利用现下主流自媒体尤为重要。一方面，可以通过国家药品监管官方APP 向公众定时推送抽检信息；通过官方微博及时报道抽检情况；通过官方微信公众号、官方抖音平台号进行信息推广。另一方面，利用主流自媒体进行社会监督，加强对食品抽检主体的舆论监督。

党的十九大报告提出“舌尖上的食药安全，是人民向往的美好生活的基石”，我国要“实施食品安全战略，让人民吃得放心”。

五、结语

党的十九大报告提出“舌尖上的食药安全，是人民向往的美好生活的基石”，我国要“实施食品安全战略，让人民吃得放心”。政府在政策上高度重视食品安全，但我国的食品安全仍存在一定问题。在食品安全监管领域全面推行“双随机、一公开”制度，这是食品监管方式的创新，也是探索。一方面体现了执法机关的智慧，另一方面更是简政放权，“放管服”改革纵深发展的重要举措。

大数据时代已经来临，食品监管领域的“双随机、一公开”制度完善还有很多方面值得继续深入探究。如果“双随机、一公开”无法科学合理的利用大数据，将会影响食品安全监管方式的规范性、公正性、合理性。利用大数据的工具性价值，进一步完善创新监管模式，使得随机抽检过程更合理化、科学化，抽检留痕工作更规范化，数据库更新实时化，公开方式多样化，形成事中事后食品安全监管模式，这是“双随机、一公开”的实施目标。在遵守法律规定和执法效能基础上，适应大数据时代发展，促进监管模式的高效性与公正性，这对于促进执法公正及执法公信力具有重要现实意义。