王洋

【摘 要】整体政府理论为解决农民权益保障问题提供了一个新的路径。本文通过分析目前农民权益受损的现状，从整体政府理论出发，分析政府在农民权益保护中的空心化、碎片化问题，最后从价值层面、组织结构层面和治理机制三方面探寻构建农民权益保障的整体治理机制。

【关键词】农民权益保障；整体性政府；空心化；碎片化

农民问题是三农问题的核心，而农民权益问题又是解决农民问题的根本之所在，是构建社会主义和谐社会和实现乡村振兴的关键。当前，农民权益保护工作进展缓慢，权益受损状况较为严峻，农民权益保障过程中的制度缺失、执行不力、服务不周等现象比比皆是，这与政府在公共服务供给中缺乏统一的协调整合机制是密不可分的。因此，本文试图从整体政府视角予以分析。

一、整体政府理论阐释与分析框架

整体政府理论强调在统一的公共服务目标指引下，通过横向管理与纵向协调将不同的公共服务供给主体整合起来统一行动。协调、合作与整合是整体政府内涵的集中体现，它包括价值理念、组织结构、治理机制等各种要素的有机统一，是一种系统性的变革。在应对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂性公共问题时，该理论主张进行整体思考和整合行动，同时在执行中整合不同的行动机构和主体。这一方面包括政府内部的跨边界和跨层级整合；另一方面也包括政府与外部的多元主体整合，即公共部门、私人企业和非政府组织之间的联合行动。

二、整体政府视角下的农民权益保障分析

（一）农民权益保障特点：跨层级，跨部门，跨地区的复杂工程

农民权益保障是一个整体化、系统化的工程。社会权利、经济权利、政治权利，文化权利相互依存，紧密联系，忽视任何一种权利都会造成农民主体地位的损害。农民权益得不到维护，其中有农民自身的问题，但更多原因在于政府。政府的观念、行为、服务机制直接影响了公共服务提供效果。如果不从深层次全面剖析政府在农民权益保障方面的价值理念、机构设置、运行机制就不可能撼动问题的实质。

（二）农民权益保护的价值缺失：对农民权利主体地位的漠视

从古至今，农民一直都处于社会的最底层，被称作弱势群体。这种观念一方面反映了农民权益的脆弱性，另一方面也反映了政府和社会其他阶层对农民国民身份的不认同。中国在工业化和城镇化过程中实行的城乡二元分割管理体制使农民受到种种歧视，并被剥夺了其作为平等公民应该享有的权利资源。在政治，经济，文化各个方面都被被当作不平等的公民来对待。政府自身的非农偏向政策及行为直接导致农民权益受损，在制定政策和提供公共服务的过程中普遍存在着对农民主体地位的忽视，往往以损害农民利益为代价片面追求经济发展目标。

（三）农民权益受损的核心表现：空心化和碎片化

1.农民权益保障的空心化问题

公共服务的空心化表现在政府在应对公共问题时责任模糊、能力不足，相关的政策措施出现空白。当前农民权益保护更多的依赖大大小小的政策，农民权益保障并没有真正上升到法律层面。虽然我国农民总体数量庞大，但是往往作为分散的个体存在，缺乏自己的代言机构，地位和能力上的弱势使他们无法单独为自己撑起权益的保护伞。目前我国的农民自治组织主要集中在经济领域，比如农民专业合作社，这些组织由于结构松散，规范性差，难以承担起维护农民权益的重任。代表农民权益的自治组织的缺乏使得农民无法联合起来保障自己的权利，也缺乏有效的利益表达通道，更无法影响国家的政策和行动，最终只能导致权益被进一步侵害。

2.农民权益保障的碎片化问题

所谓碎片化，即在不同功能及专业的机构之间，缺乏协调和真正利益统一，而形成沟通与合作障碍，自我中心，各自为阵的局面，无法真正形成一个有机的团结的整体来处理那些与公众利益相关的跨部门、跨层级的棘手民生议题，造成政府机关或整个政策目标执行时低效甚至失败。从横向来看，农民的权益问题，往往涉及多个平行的行政部门，但是各行政部门间没有隶属关系，在行动上很难做到沟通协调。基层政府机构设置重复，权责界限不清的现象尤其严重，在农民权益受到侵害时，往往出现各部门的推诿扯皮，相互推卸责任。从纵向来看，政府内部各个层级也存在政策传达、执行不畅的现象，上下级部门的目标存在偏差，上下级之间缺乏对话、协商。

三、整体联动：农民权益保障的对策建议

整体政府的治理模式为农民权益保护中出现的空心化、碎片化问题提供了较为完善的分析框架。

（一）价值层面：尊重农民主体地位，倡导公平正义的价值理念

整体政府强调公平正义的公共服务精神，反对单纯追求行政效率、效益的目标。权利的平等是现代法治社会及和谐社会的重要原则，政府要充分承认农民的权利，将农民与市民同等对待，在制定政策，完善法律等方面尊重农民意愿，保护农民权益。政府应树立起广大农民利益高于一切的执政理念，在此基础上进行利益整合，统一认识。

（二）组织结构层面：推行大部门制改革，设立农民权益保障协调机构

根据农民权益的不同种类，对关乎农民利益的相同或相近的政府职能进行整合，建立一种“组织规模大、职能范围广”的大部门体制。加强中央的控制领导地位，设立专门针对农民权益保护的协调整合机构，对各级政府及各职能部门的政策行动进行监督协调，实现中央、省、县乡、农民四位一体的农民权益保障工作体制。

（三）治理机制层面：建立跨界合作的治理机制，实行多主体联合治理

1.培育农民自治组织，建立农民自我利益表达机制

农民自治组织是维护农民权利的有效依托。没有组织就不能形成农民整体的自治。政府要正确引导农民建立代表自身利益的农民组织，并给以政策、资源上的扶持。如：为合作组织提供统计信息、市场调查、知识普及等服务型政策，实现协调和保护；从财政、信贷、税收等方面对合作组织的发展予以支持和鼓励；通过正规教育和社会教育并举的办法，积极推广农业方面的教育科研工作，为合作组织建设培养科技、管理人才；等等。

2.建立政府、农民、社会组织共同参与的多主体农民权益保障机制

农民权益保障是一个系统化工程。不仅需要相关政策措施的完善，还需要充分调动农民、各级政府以及其他社会组织参与的积极性。构建构建政府、农民、社会组织共同参与的多主体的农民权益保障机制有利于改变单一的政府主体模式，克服单方力量不足的局面，对不同主体进行服务整合，发挥农民权益保障的最大功效。在保障机制的构建中，要注重明确各方职责，进行资源整合、政策整合，建立沟通协商机制。

3.构建整体性的农民权益保障服务平台，提供无缝隙服务

整体政府主张在机构协同、业务整合的基础上为公民构建整体性的公共服务平台，提供一站式、無缝隙服务。在农民权益保障中，政府要改革单一化、分散化的服务模式，以农民需求为导向，以实现公平正义为目标，进行跨部门的业务整合，流程整合，为农民搭建一站式服务平台，对农民的需求做出灵敏回应，要充分运用网络信息技术构建网络信息服务平台，推行电子政务，在政府部门内部，政府部门与社会公共组织之间建立信息资源共享机制，整合信息系统，让各部门间，各组织机构间能够快速针对民众需求做出回应，让公众可以享受高效便捷的服务。

【参考文献】

[1] 孙志建.论整体性政府的制度化路径与本土化策略[J].广东行政学院学报，2009（05）.

[3] 黄善明.保障农民合法权益的组织途径与政策建议[J].商业文化，2011（07）.