南彦君

【摘 要】本文主要基于福利经济学的相关理论，分析城乡低保一体化建设的合理性，进而得出实现低保制度的“城乡统筹”将有助于提高我国的社会救助水平、缩小我国社会成员收入分配差距，我国必须加快城乡低保一体化建设的步伐，以促进消除城乡二元制结构的结论。

【关键词】最低生活保障制度；城乡一体化；福利经济学

一、引言

克雷顿·奥尔德弗（Clayton.Alderfer）提出的ERG理论认为人们如果要进一步满足更高层次的需要前提是要满足较低层次的需要。而最低生活保障制度作为社会救助的“主干”，满足了人民衣、食、住等方面的基本生存需要。同时，最低生活保障制度（以下简称“低保”）作为精准扶贫的重要手段和措施，对我国的脱贫扶贫工作有着至关重要的积极作用。但是，由于我国一直以来普遍存在的城乡二元结构，我国的低保制度呈现碎片化，救助范围和救助水平都存在巨大的差异，旧福利经济学之父庇古（A.C.Pigou，1877～1959年）认为国民收入越均等，社会福利越大，而我国低保制度的分割式管理显然不利于社会的发展。

自2011年起，我国开始推行城乡低保制度一体化建设，时至今日，我国的北京、上海、浙江、江苏、广东、天津等省市、自治区、直辖市的城乡低保一体化都取得了可喜的成果，但不可否认的时，实现全国性的低保一体化建设，还有很长的路要走。

二、城乡低保一体化建设的必要性

（一）城乡低保制度各自的发展历程

城市低保制度1993年在上海起步。截至1998年底，全国600个城市、1242个县已建立最低生活保障制度，共有332万人得到最低生活保障救济。为进一步规范城市低保制度，1999年10月1日国务院正式实施《城市居民最低生活保障条例》使城市低保制度建设步入规范化、法制化轨道。目前，截止2017年10月，我国城市最低生活保障制度救助人数为13105228人，城市最低生活保障累计支出为5126722.7万元，基本实现“应保尽保”的政策目标。

农村低保制度起步较慢，2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部开始重新部署农村低保制度的建设工作。2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》）颁布，农村低保制度开始进入规范化轨道。目前，全国农村低保保障人数为40690650人，农村最低生活保障累计支出8455006.7万元，发展也比较稳定。

（二）庇古的福利经济学思想在城乡低保一体化中的体现

旧福利经济学之父——庇古认为：国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。他主张通过最适度的配置生产资源来使国民收入实现最大化，使社会经济福利最大化。也就是说如果能够增加国民收入，社会资源能够实现合理最优配置，社会福利将会加大，同理，社会救助也适用这一定理。

根据《中国民政统计年鉴2017》的数据显示，2016年农村最低生活保障平均标准为3744.0元/人·年，也就是312元/人·月。而城市最低生活保障平均标准为494.6元/人·月，即5935.2元/人·年。另外，1999年10月1日国务院正式实施《城市居民最低生活保障条例》和2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》對城市和农村低保对象的保障内容却作了差异化的规定：对城市居民，除了必要保障外，还适当考虑水电燃煤费用及未成年人的义务教育费用确定”。而对于农村居民，仅有基本保障。由此可以看出城市低保人员比农村低保人员享受所享受的保障范围要大。

同时我们也应该注意到，虽然城市低保救助水平较高，但同时近几年我国一直强调的脱贫攻坚主要指的是农村扶贫，多年来我们抓的扶贫工作都是指农村扶贫。城市脱贫未纳入国务院扶贫小组工作。因此城市贫困问题也值得引起我们的重视。

由于我国最低生活保障制度实行城乡分制的模式，不能同时兼顾城乡低保人员，造成城乡低保资源分配不均，阻碍了我国社会救助事业的发展，并且严重影响了社会福利水平的提高，不利于和谐社会的建设。只有将城乡低保合并治理，才能统一城市和农村低保的救助水平以及救助范围，是城乡低保制度均能享受到国家政策的支持。

（三）补偿原则在城乡低保一体化中的体现

在比较两种不同的状态的过程中，如果受益者能够补偿受损者的损失从而使他们至少与在原来状态中同样好，那么一个既定社会从原有状态转变到新状态将会导致经济福利的改善。

同样的道理也适用于社会救助，在城乡低保一体化状态下，城市低保人员可以享受到国家带给农村贫困人员的一系列优惠政策，而农村低保人员可以享受到与城市低保人员同等的救助水平和救助范围。当然，这些政策的施行需要一定的物质基础，我国低保基金主要来源于税收收入。虽然会是一部分人的利益受损，但也起到了调节收入分配差距的作用。根据2017年的《中国统计年鉴》显示，2016年中国居民的收入分配差距依然较大，缩小收入分配差距依然是一项重要任务。所以，城乡低保一体化也可以起到均衡收入差距的作用，根据补偿原则，可以认为城乡低保一体化制度是必要的。

（四）社会福利函数在城乡低保一体化中的体现

社会福利函数是表达社会福利水平和对此水平发生影响的各种因素之间的关系式。一个社会根据某种价值标准，将其成员个人得到的效用（即福利）加权，总合在一起，即是其社会福利。其式为：

公式中W为社会福利，ai为权数，Ui为各成员的效用。此式的要点在于如何确定这些权数，否则即流于空泛而失去意义。但由于社会价值观的不同，权数亦不相同，社会福利函数亦有差异。例如柏格森-塞缪尔森社会福利函数、古典效用学派社会福利函数等。在这里选择的是阿玛蒂亚·森提出的社会福利函数进行分析。

1977年阿玛蒂亚·森提出社会福利指数，用基尼系数和人均收入来计算社会福利水平。公式为：

其中，S为社会福利水平指数， 为人均收入， 为基尼系数。可以看出人均收入水平越高，社会福利水平越高。而收入差距越大，社会福利水平越低。如果将这个公式用于计算社会救助水平，可以得出在实施城乡低保一体化之后，低保人员的人均收入将会提高，收入分配差距将会降低，社会救助水平将会得到很大的提高。

由此可见，城市与农村的扶贫工作都存在着一些问题，如果我国能够实现全国性的城乡低保一体化，统一城乡低保救助水平及救助范围，将城市和农村的社会救助和扶贫工作统一进行，不仅可以更好的发挥最低生活保障制度的“兜底”作用，而且对于调节我国的收入分配差距也有重要作用。希望我国能够尽快完成城乡低保一体化建设，使城乡二元制消除的进程更进一步。

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