袁妙婷

【摘 要】随着人口老龄化的愈发严重、家庭模式的改变和医疗水平的提升，长期护理保险制度已经成为应对人口老龄化的应对举措。广州市作为全国的特大城市，于2017年开始试点实施长期护理保险制度。制度实施后取得了一定成效，但仍存在护理定点机构资源短缺、分配不均、覆盖范围狭窄的问题，从护理形式、人才构建和城市空间三个层面上分析问题的成因，并对应提出加强人才建设等建议，以此促进广州市长期护理保险事业的发展。

【关键词】人口老龄化；长期护理保险制度；广州

近年来，随着人口老龄化问题的进一步凸显，广州市作为全国的特大城市，其数量庞大的老年群体要求增加养老服务的层次多样性，传统的养老体系难以满足老年人日益增长的养老服务需求。因此，广州市人力资源和社会保障局在2017年8月1日开始推行《广州市长期护理保险试行办法》，引起了广大人民的关注和认可。

一、广州市长期护理保险制度的背景和内容

根据广州市统计局的数据，截至2016年底，广州市户籍总人口为870.49万，其中60岁及以上的老年人口约为154.61万，占户籍人口的17.76%，该数据已达到联合国对于老龄化社会的标准。同时，广州市高龄（80岁及以上）户籍人口达到25.43万（杜宇欣，2017），2015年广州市的独居老人共有12.50万人。再加上家庭结构呈现向小型化的趋势发展、医疗费用不断攀升，长期护理社会保险制度的建立在现今时代显得尤为重要（邓大松等，2015）。

该长期护理保险制度采用的形式是嵌入职工社会医疗保险，保险基金从职工社会医疗保险统筹基金划拨，纳入社保基金预算管理。制度的保障对象是广州市职工社会医疗保险的参保人员，主要满足失能、半失能人群的基本生活照料和医疗护理的需求。截至2016年，广州市养老机构数达到183间，其中有63间长护定点机构，里面有12间可以提供居家和机构护理服务，其余长护定点机构都只提供机构护理服务。以下为保险的待遇标准：

二、广州市长期护理保险制度的存在问题

自长期护理保险制度实施以来，有效减轻了老年人医疗和护理的经济负担，提高失能老人的生活质量，但也同时存在一些问题，目前广州市的长护定点机构资源缺乏且分布不均，覆盖范围狭窄。在试行长期护理保险制度的一年多里，市内长护定点机构的数量有所增加。然而，长护定点机构网点的设置依然存在不合理的地方，比如定点机构的密度不足、机构所在街区缺乏制度的覆盖人群、床位不足导致等待时间长等（戴卫东，2017）。

以海珠区为例，长护定点机构主要集中在沙园、江南西到鹭江一带，而客村、赤岗、琶洲、沥滘、新洲等街道都没有设置。部分医养结合型的定点机构，已经有多年的医养结合护理经验，附近居住的多为职工，原本颐养苑已经满员。自从制度推出后，排队人数更是大大增加，其中大部分人都符合享受长期护理保险制度的标准。反过来，虽然部分定点机构所在的街区居住了大批老人，但因为大部分居民退休前购买的是城乡居民医疗保险，无法参与长期护理保险，导致定点机构的资源浪费。

从广州市公办养老机构入住评估轮候网上办事平台上了解到（见下表2），某些长护定点机构的轮候人次非常多，但每次机构的评估人数都不超过20人，所以等候时间较长。而部分热门的养老机构却不属于长护定点机构，住院者无法根据长护险进行费用报销，发挥不到制度的作用。此外，没有覆盖到的广州市城乡居民医保购买者也会与参保对象竞争长护定点机构的床位，可能降低保险的使用率。

三、广州市长期护理保险制度存在问题的原因分析

造成该问题的原因主要在于机构单一的护理模式，广州市长护定点机构大多不能兼顾医疗护理和生活照料、机构护理和居家护理的“双料”形式，护理形式的单一导致患者集中选择机构护理，排队时间长。目前定点机构的护理模式主要是院护和家护，提供家护服务的机构并不多，较少机构开设巡护和专护（张玲玲，2017）。单一的护理形式无法根据失能等级将参保人进行合理的分类和分流，导致参保人只可以排队等待机构护理，人员扎堆，一些完全自理型的参保人原本可以选择巡护或者家护，也不得不参与到机构护理的排队中，限制了制度的灵活性和覆盖范围。

其次，医护团队的缺乏是工作效率低下的重要原因。高强度的工作过程、劳动报酬的不对等以及社会的低认同度使医护人员的流动性很大，人员的不断流失会导致机构服务无法开展，同时限制定点机构数量的增加。

最后，长护定点机构的网点设置受到城市空间客观原因的限制。全市十区二市用于社会功能的土地面积有明显差异，各区的发展目标和土地用处难以统一，这些因素限制了长期护理保险定点机构和床位的数量。

四、完善广州市长期护理保险制度的建议与对策

缓解广州市严重的老龄化情况是当代难题，鉴于目前广州市人口的基本情况和制度的所存问题，并结合其财政、人力、护理资源等多方面的实际情况，提出以下建议和对策：

第一，在服务中，通过社会、医疗护理机构和家庭等多方力量来扩大制度的覆盖范围，建设以居家护理为主、社区护理为依托、机构护理为支持三位一体的体系。其中，减轻对机构护理的依赖性至关重要，构建以社区和家庭为导向的服务体系，从机构护理过渡至居家与社区护理（赵威，2017）；第二，老年人是一个庞大且复杂的群体，制定一套明确及合理的护理判定标准尤为必要，根据失能等级分配现有的护理资源。结合社区工作人员的巡检，使拥有不同护理需求的个体都得到最适合的照料安排，长期护理系统能满足多样化及多层次的需求。第三，建立多层次的筹资机制，提供强有力的资金来源，筹资主体由政府、个人、单位等多方构成（周娅娜，2011）。

日益加剧的人口老龄化、家庭模式的变化以及医疗和生活水平的不断提高，促使政府尽快采取措施解决越来越急迫的老年危机。综上所述，长期护理保险可以有效解决老龄化背景下对老年人日常照料的问题，减轻家庭经济和时间上的负担，也有利于維持各个社区的和谐与稳定。

【参考文献】

[1]杜宇欣.试点先行背景下我国长期护理保险制度面临的困境及对策——以江苏省南通市为例[J].劳动保障世界，2017（14）：29+31.

[2]邓大松，郭婷.中国长期护理保险制度构建浅析——以青岛市为例[J].卫生经济研究，2015（10）：33-37.

[3]戴卫东.长期护理保险的“中国方案”[J].湖南师范大学社会科学学报，2017，46（03）：107-114.

[4]张玲玲. 中国长期护理保险制度的构建研究[D].安徽大学，2017.

[5]赵威.医疗信息化建设与发展初探[J].中国卫生标准管理，2017，8（23）：1-2.

[6]周娅娜.我国长期护理保险发展的模式探索[J]. 东方企业文化，2011，（18）：268-270.