刘璐

【摘 要】尽管我国预算法禁止地方政府融资，但当前工业化和城镇化进程不断加快的背景下，地方政府只能采取迂回策略，通过城投公司等各类机构来筹集资金。基于此，文章就对当前我国地方政府债务融资行为进行了研究，分析了当前比较重要的几种融资模式，并针对当前地方政府债务融资监管现状，提出了一些改善意见，内容仅供参考。

【关键词】地方政府；债务融资；模式；监管现状；意见

近些年来，关于地方政府融资风险问题引起了国内有关政府部门和学术界的广泛关注，进而引伸到对地方政府融资模式和监管方面的探讨。理论和实践均表明，在经济运行中，地方政府进行债务融资是不可避免的行为。关键是如何正视它的存在，并通过建立高效的融资以及监管机制，将其纳入正常的融资轨道，将风险划定在可控范围之内。

一、当前中国地方政府投融资的主要模式

1.1上海模式

目前上海市有上海城投、上海久事、申通地铁、浦东开发公司等政府性融资平台，各融资平台定位明确，比如城投是政府主要投融资平台，负责重大工程建设，水务环境安全等运营管理；申通地铁则负责上海轨道交通的投融资和运营。投融资平台实际运作中主要有两种投融资模式，一是企业债券：上海城投总公司发行建设债券融资；二是项目融资。按照项目性质来采取不同的投融资方式，政府投资主要集中于非竞争的公益性项目，可以盈利的项目进行公开招商，吸引金融机构、房地产公司等社会投资者投资；对于收益小于成本的项目则通过财政补贴、贷款贴息等方式吸引社会投资者投资。

1.2重庆模式

重庆的地方投融资运作模式是政府向投融资公司注入资产，投融资公司储备土地，以土地预期收益向银行贷款，再将资金转贷给项目法人。重庆模式最为出名的是“5533”管理模式：政府通过国债、规费资金、土地筹备、存量资产、税费5种形式向地方政府投融资平台注入资本金；融资渠道有5条：开发性金融机构贷款、商业性金融机构贷款、发行企业债券、推动企业上市和进斤信托融资。3方面运行平衡：资产和负债平衡、项目投入产出平衡、企业现金流平衡。3方面防范风险：政府不直接为平台公司融资担保、各平台公司互不担保、资金专用。这种管理模式不但有助于融资平台的运营发展，还有助于提高资金使用效率和防范债务风险。

1.3天津模式

天津政府投融资平台分为三类：第一类是非经营项目，包括城市路桥、环境绿化和治理等公益性强但不能产生营业收入，建设资金来源于财政拨款；第二类是准经营项目，包括地铁、城市综合开发等有一定的盈利性，但成本和收益难以平衡，资金由建设部门和财政配合筹措；第三类是经营性项目，包括高速路等与城市基础设施建设有关的可以产生盈利的项目，资金由特定目的公司筹措，企业自行组织经营。

1.4苏州模式

苏州模式是典型的政府主导下的通过土地升值来建立项目收益平衡的模式。在这一模式下，借助于地方政府的组织协调优势和政策性金融机构的融资和规划优势，政府负责苏州工业园的相关征地拆迁、招商引资、建设和环境治理工作，政策性金融机构负责提供大额、集中、长期资金和融资规划。通过治理园区环境来提升硬、软环境，招商引资，在带动园区土地价格上升的同时创造税收，反过来用土地出让金和企业税收偿还金融机构的贷款，达到多赢的效果。

1.5芜湖模式

芜湖模式是指地方政府成立融资平台公司来承接金融机构的贷款，用于地方政府想要投资建设的公共基础设施项目，通过土地收益以收账款质押、担保等形式构建信用结构。芜湖模式开启了我国银政合作的先河，后来的地方政府债务的主流模式即从芜湖模式发起的。这一模式对解决我国城镇化建设的资金来源起到了重要作用。

二、我国地方政府债务融资监管现状

近几年，我国对地方政府债务性融资进行监管的主体主要包括三种，首先是中央政府即国务院发文，这往往是相关政策的重要转折；其次是与地方财政密切相关的财政部发文；最后是人民银行及银监会发文。其中后两者的监管政策往往是对中央政府发布文件的具体化。同时后两者的管控重点也有所不同：财政部发文主要针对地方政府债务性融资行为，人民银行及保监会发文主要针对银行等金融机构的放贷行为。从以上可以看出当前对地方政府债务融资的监管主要是属于中央相关部门发布文件的形式进行统一化管理，即管理模式属于制度政策导向的“一刀切”型。

三、地方政府债务性融资监管的完善建议

3.1根据融资的效益情况进行分类监管

首先，对于承担公益性项目且没有稳定性经营性收入的融资平台，由于这种物品具有明显的非竞争性和非排他性，不能由市场来提供，偿债主体只能是地方政府，因此，在明确偿债主体后，相关部门需将所有与该项目相关的费用成本支出纳入政府财政预算；其次，对于承担公益性项目且有稳定收入来源的融资平台，考虑到此种公共物品大多属于具有非竞争性，但有排他性，该情况下监管部门应引入市场机制，加强对融资平台结构的治理，强化成本和收益意识。另外，对该类融资应采取原则性引导监管，而非强化约束控制，可立法赋予该类融资平台以举债权，通过在资本市场上發行债券的方式进行负债性融资；最后，对于负债进行融资承担的非公益性的项目，即此类产品一般具有竞争性和排他性的特点。因此，应交给市场，由市场上的供求力量来决定其分配，地方政府应脱离此类项目，此类融资平台应进行完全的公司制改造，相应的其负债行为应在符合相关法律的基础上进行自我举债、自我承担。

3.2实现透明、动态监管

中央政府明确要求地方政府向银行等金融机构进行信用贷款要遵守“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则，监管机构要求地方政府债务融资时打开、核对，就是要对当前地方政府债务的现状即存量进行考察，做到“摸清底数，心里有数”。这就为提高地方政府债务管理的信息化、数字化水平提供了数据支持。在摸清地方政府债务现状的前提下，再根据地方政府的资产数量和质量评估来决定地方政府能否进行新的债务性融资。考虑到地方政府债务规模是一个动态变化的数值，相关部门要健全和完善相关风险控制指标体系如资产负债率、偿债率、负债率，对地方政府债务的监管实现动态化，动态监管的目标就是要充分利用风险预警机制，将地方政府债务风险控制在一定安全水平范围内。

3.3接受市场监督

对于地方政府融债务融资的监管应采用原则导向的监管方式，即监管不拘泥与现有合规的限制，而是事先为高效率的地方政府债务性融资制定良好的原则，鼓励地方政府自身选择合适的方法来进行融资。具体方法就是将此类债务性融资推向市场，立法规定此类地方政府拥有举债权，并主要通过资本市场的方式融资，如发行债券、基金的方式，由市场的力量来决定其命运。同时中央政府应建立和完善相关的配套制度，如承销发行、信用评级、信息披露、审计公告等。

四、结束语

总而言之，地方政府有债务融资的需要，债务融资在提供公共物品、提高地方福利水平方面发挥着重要作用。但随着地方政府债务融资行为方式的逐渐多样化，债务融资规模的不断扩大，其风险也越来越高。所以，相关部门有必要加强对我国地方政府债务融资的监管，从而有效避免各种融资风险，促进地方政府的健康、安全融资。

【参考文献】

[1]余应敏，王蓓.规范我国地方政府债务融资行为的政策建议[J].经济研究参考，2015，（71）：15-16.

[2]戴传利.我国地方政府债务融资监管立法模式选择问题研究[J].江淮论坛，2014，（03）：132-135.