吕宏生 李劲秋

摘要    加强农业行政执法，营造良好的法治环境，对全面建设农村小康社会、促进社会主义政治文明的发展具有极为重要的意义。农业农村部从1997年起启动农业综合执法改革，党的十八届四中全会确立了全面推进依法治国的要求。本文以宿迁宿豫区为例，介绍了宿豫区农业综合执法的现状，并对深化改革坐标和改革内容进行了具体的分析，提出了相应的建议，以期为保障和推动农业、农村经济的健康发展发挥积极的作用。

关键词    农业领域;综合行政执法;改革;江苏宿迁;宿豫区

中图分类号    D922.4        文献标识码    A        文章编号   1007-5739（2019）06-0234-02

2016年，为完善涉农领域综合执法体系和农业综合执法机制，规范农业综合执法行为，防止和纠正多层执法、多头执法、分散执法，宿豫区开展农业领域综合行政执法体制改革试点，整合全区涉农领域执法职能，组建了宿豫区农业综合执法大队。该农业综合执法大队性质为全额拨款事业单位，隶属于宿豫区农业委员会，履行全区农业综合执法职责，实现全区农业执法全覆盖，基本形成权责统一、行为规范、保障有力的农业领域综合执法体系。

1    農业综合执法的现状

宿豫区的农业行政执法工作取得了一定成效，但与改革目标存在一定的差距，主要表现在以下方面。

1.1    执法力量薄弱，农业执法人员不足

农业执法专业性和复杂性突出，关乎百姓切身利益，对人员数量、装备配置、技术水平要求较高，但目前农业执法队人员配备不足、技术水平不高，不能满足农业执法的需要[1]。

1.2    专业性强，农业执法难度大

农业案件具有专业性，涉及违禁品、禁限品和假冒伪劣产品，涉及农药、种子生产规程，若没有系统的专业知识很难对违法事件进行准确定位，从而影响执法工作的顺利开展。现有农业执法人员中多数没有办案经验，不能辨别农药、化肥名称，不具备独立办案的能力，正处于摸索、学习阶段，处理投诉、办理案件能力明显欠缺。

1.3    法律知识欠缺，办案经验不足

目前，现行有效的农业法律、行政法规有43部，比较常用的农业法律、法规仅有19部，有些案件交替复杂，适用多条条款，执法人员短期内难以熟练掌握并灵活运用。现有执法队伍中农业法律知识欠缺，大部分队员未经过专业的农业执法培训，对农业法律知识并不熟悉，有的年龄偏高，接受、领悟法律知识存在一定困难，执法过程中不能灵活运用，阻碍了办案的顺利进行。

2    深化改革目标

深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入推进农业执法体制改革，全面整合农业执法职能，积极创新农业执法机制，着力提升农业执法水平。通过深化改革组建一支政治信念坚定、业务技能娴熟、执法行为规范、人民群众满意的农业综合执法队伍，构建权责明晰、上下赁通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的农业综合执法体系，实现农业执法机构统一设置、执法职能集中行使、执法人员严格管理、执法条件充分保障，为实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化发展提供有力的执法保障[2]。

2.1    创新机制，理顺关系

理顺执法权责，整合行政部门及下属事业单位的行政处罚和与之相关的行政检查、行政强制等职能，归并执法队伍，实行集中、统一的行政执法;合理划分执法职责权限、执法力量配置，减少执法层次，实现执法重心和力量同步下移。

2.2    归并职能，整合队伍

在全面梳理的基础上，将农业领域执法检查、行政强制、行政处罚等执法职能归并，整合组建农业综合执法队伍，实行统一执法。

2.3    补齐短板，重心下移

充实执法力量，落实执法经费，加强装备建设，全面提升农业执法能力和水平。理清层级职责，推进执法重心下移，重点强化区、乡等基层执法责任。

2.4    优化配置，规范管理

严格机构编制管理，合理设置执法岗位，健全制度，强化监督约束，创新综合执法机制，提高农业执法的能力和水平。

3    深化改革内容

从农业综合执法队伍的整合范围、机构设置、人员配备、职能分工、队伍建设、工作机制、能力保障等7个方面，深化农业领域综合行政执法体制改革。

3.1    整合与改革范围

按照“一支队伍、综合执法”的原则，宿豫区农业委员会依据相关农业法律法规，按照改革方案要求，牵头负责整合原分散在农业、林业、农机等部门行使的行政处罚和行政强制职责，将农业农村部门内设机构及所属单位的执法检查、行政强制、行政处罚职能剥离，组建农业综合执法机构，由其集中统一执法。具体包括法律、法规、规章赋予农业、渔业、林业、农机等部门履行的农林植物种子、农药、肥料、动物卫生监督、兽药、饲料、农业转基因生物安全、野生动植物及植物新品保护、渔业、农产品质量安全、森林（湿地）资源保护、植物检疫、农机监理等方面的执法权。改革后，前述机构及单位不再承担执法检查、行政强制、行政处罚职责，同时将行政处罚职能与技术检验职能相对分开，技术检验检测机构不再承担执法职能。

3.2    组建综合执法机构

按照精简统一效能的原则，设立行政性质的农业综合执法机构，并撤销宿豫区农林执法大队（自收自支），按照精简高效和规范统一的原则，对现有涉农执法机构、人员和职能等进行全面整合归并，组建成立区农业综合行政执法机构，编制执法事项清单，主要承担涉农领域一线执法工作，由区农业农村部门管理，业务上接受上级执法机构的领导。区（县）级农业综合执法机构根据工作需要，在执法任务较重的乡镇设立派出机构，进一步健全农业综合执法体系向乡镇延伸机制，建立乡镇农业执法协管员队伍，进行日常巡查、接受投诉举报、协助调查取证等工作[3-4]。

3.3    配备执法人员

将农业综合执法人员全部纳入行政执法类公务员序列，编制数量按照“人随事走、岗由事定”与“编制总额控制、只减不增”原则，综合辖区人口、农业生产规模、监管对象数量等因素科学核定，确保执法力量与执法职能、任务匹配。宿豫区农业综合执法大队拟核定全额拨款事业编制24名，设大队长1名、副大队长1名，科长2名，中队长3名。所需编制从区林果技术指导站划转3名，区动物卫生监督所划转7名，区农业技术推广中心划转12名，其他所站调剂2名;涉及行政执法主体变更的，按规定程序报区法制部门审批。

3.4    强化执法队伍建设

加强党对农业综合执法队伍的领导，在农业综合执法机构设立行政正职的基础上设立政治委员，负责执法队伍思想政治建设、党组织建设、干部队伍建设等工作。由省级农业农村部门会同组织部门制定执法人员岗位条件和要求，统一组织考试，将政治素质好、业务能力强、作风过硬的原农业执法人员，择优录用为新组建的综合执法机构执法人员。仍有空余编制的，按照《公务员法》的规定通过调任、转任或者公开招考的方式充实执法力量。

3.5    健全执法工作机制

建立健全农业农村部门内部综合执法机构与行业管理、技术推广、检验检测等其他机构的分工协作机制，不同层级、不同区域农业农村部门间的执法协作、协同执法机制，农业农村部门与其他执法部门的协调配合机制，农业行政执法与刑事司法的衔接机制。

3.6    规范执法队伍管理

对符合条件的原涉农执法机构的执法人员，通过考试、考核等办法，择优选聘为农业综合行政执法机构的执法人员，执法人员不足的应尽快补充调整到位[5]。严格执行执法人员持证上岗和资格管理制度。采取集中轮训、重点骨干进修等方式，加大对执法人员培训力度。关心基层执法人员，提高执法人员政治和生活待遇，确保优秀执法人员留得住、有干头，努力打造一支素质过硬、装备精良、廉洁公正、作风优良、反应迅速的农业综合行政执法队伍。

3.7    执法能力保障

按照事权与支出责任相适应原则，将农业执法经费列入同级财政预算，以确保满足执法工作需要。加强执法标准化建设，加快健全、完善农业综合执法信息平台建设。制定不同层级的执法装备配备标准，统筹配备执法用车和装备，统一执法着装、证件和标识，强化执法人员保障。

3.8    统筹规划与推进

将农业执法体制改革纳入同级党和政府机构改革方案中，进行总体设计、科学安排，分级实施、有序推进。

4    建议

4.1    强化宣传引导，营造浓厚的社会氛围

提高全社会的法律意识，特别是提高执法人员、主要监管对象和广大农民群众的法律意识，大力宣传农业行政执法对构建和谐社会的重大意义，宣传农业法律、法规和规章，加强管理对象法律意识教育，提高群众自觉学法、守法的意识，并多途径宣传，增强公民的法律意识。

4.2    强化素质教育，提高执法办案水平

建立轮训机制，组织技能培训，学习《农业法》《新农药管理条例》《中华人民共和国种子法》《农业行政处罚程序规定》等法律、法规知识，熟练掌握办案流程，提高执法水平和执法效率，打造一支法律知识强、业务能力高的执法队伍。加强农业执法人员办案经验培训，加强执法人员管理，规范执法行为，培训一批执法工作骨干，全面提高农业执法办案能力。组织办案竞赛等活动，分享办案经验，选出办案能手，进一步强化对农业执法办案的认识，熟练掌握办案技能。

4.3    强化支持保障，提高执法监管能力

财政安排专项资金，加大硬件设施投入，为各农业执法队伍配备执法车辆、执法记录仪、摄像机等，抓好农业执法队伍的硬件建设，提高农业执法专业技术水平。统一执法人员的着装，达到执法标识明显、队伍精干整洁。制定《农业执法业务考核明细》《农业投诉执法处置规范》，形成农业执法规范化、常态化管理机制，进一步完善规章制度，规范执法行为。

4.4    强化监督监管，确保农业生产安全

建立健全、行之有效的农业行政执法监督体系，建立完善农业行政执法检查机制，发挥人大监督、司法监督、纪检监察等权力监督和舆论监督的作用，使农业行政执法监督工作制度化、经常化，探索出适合农业产业发展特点的执法工作体制，处理好农业发展和行政监管、行政执法与技术支撑、农业执法上下级之间的关系，实现依法治农、依法兴农。

4.5    强化平台建设，提高办案效率

运用新一代信息技术和数据库信息系统，对农资生产、流通、使用各个环节进行全程监管，打造全覆盖的监管与服务网络，建立质量安全追溯体系，构建新型长效监管机制。强化信息化平台建设，建设网上举报、案卷材料传输、法律文书网上审核、批阅等系统，实现案件网上办理、网上审核、网上监督、网上流转，为执法办案活动提供有力的信息技术保障，以信息技术的广泛运用提高执法工作質量和效率。

5    参考文献

[1] 兰晓庆.山西农业综合执法建设研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2010.

[2] 石兰，袁孟伟.四川省成都市农业综合执法体制改革实践初探[J].中国动物检疫，2017，34（2）：67-70.

[3] 张利宝.加强农业综合执法体系建设的探析[J].农业与技术，2014，34（5）：220.

[4] 熊轶群，李志华，吴欣荣，等.浅谈县级农业综合执法人员能力素质的培养[J].吉林农业，2011（2）：24.

[5] 田培仁.把握新时代农业行政执法新要求[J].江苏农村经济，2018（3）：59-60.