蔡俊奇

摘 要： 自“十九大”提出 “建设美丽中国”始，环境问题再次成为社会关注的焦点。2017年，检察机关被赋予提起公益诉讼的职权，与政府机构和社会组织一起在公益诉讼领域形成“三足鼎立”的格局。但是，检察机关公益诉讼经验的缺乏，检察机关与社会组织能力的差异以及各启动主体之间合作与协调不够灵活等，依旧制约公益诉讼在环境领域的开展。激发并营造有利于环境公益诉讼主体积极性得到发挥的外部环境，积极推进相应配套技术性和制度性措施的完善，以推动环境公益诉讼启动主体制度优势的发挥，助力生态、绿色、美丽中国的建设。

关键词： 美丽中国;环境公益诉讼;启动主体;检察机关

中图分类号： D9      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.12.079

人类认识并改造自然，是人类得以生存和发展的前提。人类在开发自然的过程中逐渐认识到，只有遵循自然规律，才能避免对大自然造成不可挽回的损害，同时也才能避免人类自身受到伤害。换言之，人类自身命运与大自然休戚与共、风雨同舟是历史选择的结果。

早在2005年8月15日，习近平在浙江调研时提出， “我们过去讲既要绿水青山，又要金山银山，实际上绿水青山就是金山银山。”这是“绿水青山就是金山银山”这一高屋建瓴的理论判断，首次出现在中国的政策话语中。2016年，联合国发布报告，认为中国目前所取得的生态文明建设经验和中国所提倡的生态文明建设理念，是可持续发展可以参考的重要模式。2017年10月8日，党的“十九大”报告进一步指出，应当大力提倡“创新、协调、绿色、开放、共享” 的发展理念，在推进绿色发展的过程中应“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向”，实行“最严格的生态环境保护制度”，积极“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。

不难发现，萌生于浙江的生态文明建设理念，已经成为全国乃至全世界可持续发展的重要思想源泉。同时，也应注意到，“十九大”报告特别强调，要关注通过法律制度和政策导向来确保绿色发展的稳步推进。环境公益诉讼，则是促进绿色发展的重要法律设计。本文从环境公益诉讼启动主体的角度，探讨如何创造有利于发挥环境公益诉讼启动主体积极性的氛围，积极推进相应配套技术性和制度性措施的完善，以推动环境公益诉讼启动主体制度优势的发挥，助力生态、绿色、美丽中国的建设。

1 环境问题治理及环境公益诉讼

随着工业化进程的推进，我国在工业化强国建设过程中消耗大量资源，面临的环境压力也越来越大。如何实现社会经济发展，资源能源节约与生态环境保护相协调，是我国需要解决的突出问题。自然界与人类活动的作用会使周围的环境质量下降或引起生态失调，这些变化也会反过来阻碍我们正常的生产与生活等等，这些都可称为环境问题。环境问题通常分为环境污染和生态问题，前者由人类不合理开发引起并经常地成为后者的直接原因。它们不仅危害人类健康生活，更阻碍了经济社会的可持续发展。目前，中国部分地区的环境尽管得到一定程度的改善，但是从整体上来看，环境恶化的速度远远大于改善的速度，这样的不平衡现象越发变得严重。因此，确立积极有效的环境治理方案与监督模式可谓迫在眉睫。

公益诉讼制度，在环境领域的适用，称之为环境公益诉讼。环境公益诉讼作为保护环境的重要法律武器，对于公众参与环境监督，维护公共环境利益具有积极作用，值得大力提倡和推动。具体而言，环境公益诉讼，是指由环境公益诉讼主体针对环境遭受损害的情形，由法律指定特定主体，就该侵害情形向特定的主体基于维护公共利益，向法院提起的公益诉讼。到目前为止，我国先后在全国建立了不少环境保护法院，环境治理工作不断取得新进展，公民参与环境治理的途径也在逐渐多元化。当前，环境方面公益诉讼的顺利推进，为保护公共环境、维护公共利益做出了重要的贡献。但是，环境公益诉讼本身，既有的民事和行政诉讼制度相比较，在很多方面还存在有许多的不同之处。因而也造成了诸如诉讼主体资格较窄且差异较大、相关概念的含义界定模糊、具体规则不完善等阻碍其推广实践的难题，成为制约公众更好地参与环境治理的主要因素，环境公益诉讼主体相关问题亟待解决。

2 环境公益诉讼启动主体的范围和现状

环境公益诉讼启动主体，即提起此类诉讼的当事人。2017年7月1日起，检察机关可以提起环境公益诉讼，使得环境公益诉讼的主体扩大为人民检察院、社会公益团体、个人等。随着各地环境公益诉讼的法律实践陆续展开，其启动主体模式逐渐成形，检察机关、政府机构机关与社会组织“三足鼎立”的格局初步建立。

从法律实施效果来看，因为各个地区之间的经济社会发展状况并不均衡，与此相应，地方实施民诉法和司法解释的配套规定有待完善，影响了法律的实施效果。以浙江省为例，尽管从20世纪80年代开始便不断出台相关政策法规，已经建立起综合干预的环境保护制度（据统计，目前浙江省范围内生效的环境保护法律、行政法规17件，地方性法规49件，省级政府规章72件，环保部规章31件，规范性文件110件，截至2017年8月， 浙江省范围内现行有效的环境评价标准已达879件），但“较之于实体法律规范，浙江省有关环境民事公益诉讼方面的程序法律规范数量明显不足”。换言之，地方立法进程和立法水平的局限，已成为制约环境公益诉讼相关法律法规有效实施的重要因素之一。

就法律实践思维惯性而言，尽管我国已经在有些地区试行了环境公益诉讼制度，但对于这些试点地区以外的检察机关而言，尚缺乏提起环境公益诉讼的实践经验（2015年，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点的决定》，为加强对国家利益和社会公共利益的保护，十二届全国人大常委会第十五次会议决定授权最高检在生态环境和资源保护、国有资產保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，其中不包括浙江省），除此之外，长久以来所形成的舆论氛围以及对检察机关监督环保问题的非激励性评价，也严重影响检察机关参与环境公益诉讼的动力。孙洪坤（2014）提到：“有关部门故意迎合新闻媒体，欲通过新闻报道提高政绩知名度。不乏有专门为媒体作秀的环境公益诉讼案件，争先恐后地争取‘首例、‘影响力等等”，造成了检察机关参与环境公益诉讼的不良舆论氛围）。

此外，还存在环境公益诉讼当事人的“理性冷落”，因为公共产品具有不可分割性、非竞争性和受益的非排他性。这就导致了公共产品在提供过程中存在严重的 “搭便车 ”现象，会导致“理性冷漠”的发生。即：原告在对环境公益诉讼进行“成本—效益”分析之后，只有在收益大于成本的情况下，当事人基于经济考虑，才会采取行动。这就使得法律纠纷变得复杂，甚至出现零起诉案件的现象。造成当环境纠纷发生时不能得到及时有效的救济，无法维护涉事当事方的合法权益，从而可能导致当事人将纠纷解决复杂化。

3 环境公益诉讼启动主体制度的完善

2017年民事诉讼法修订前，检察机关能否作为适格主体参与环境公益诉讼，各地一直实践不一。检察实践表明，因为无法确认检察机关的合理诉讼主体地位，使得国家的法律监督机关在环境问题处理方面进行诉讼显得处处掣肘。以浙江省为例，作为公益诉讼非试点地区，尽管有浙江省检察院与省环保厅联合制定的《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》（该文件旨在建立涉及环保的民事行政申诉案件立案调查、支持起诉、督促起诉、环境执法检察监督机制，探索环境公益诉讼制度，推进浙江生态文明建设）作为指导，但检察机关事实上并不能更加有效地参与环境公益诉讼案件的处理，仅能通过支持起诉（2010年，浙江省全年共在环保领域支持起诉47件，督促、协助环保部门追缴拖欠的排污费241件（次）），或者启动公益诉讼诉前程序（2017年，浙江省全年共发出诉前检察建议201件，行政机关已纠正违法或履行职责152件;督促处理固体废物8.5万吨，整改非法占用农耕地8.4万平方米，收回国有财产、土地出让金和权益价值1.5亿元）和发出诉前建议等方式，有限度地履行法律监督职能。2018年，这个问题已经得到解决：人民检察院可以以公益诉讼人的身份提起公益诉讼，并且依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务。该解释充分说明检察机关在环境公益诉讼的案件中不再是辅助性主体，而是具有了独立的起诉主体资格。

为更好地发挥环境公益诉讼启动主体改革所带来的积极效应。在实践中，应加快地方各个层级配套立法或者实施细则的制定，积极地落实和贯彻环境公益诉讼制度，重点关注程序性规范的完善。在社会上创造“环境问题人人有责、环境破坏人人受损”的良好氛围，支持环境公益诉讼启动主体尤其是检察机关的工作。

此外，从利益分配的角度来看，由于公益诉讼的原告不能从案件胜诉 中获得直接经济利益，因而公益诉讼就不可能产生传统私益诉讼一样的激励机制。正因如此，有必要在公益诉讼案件中引人“赏金猎人”制度。即：胜诉的原告有权获得包括律师费在内的全部诉讼成本的补偿。通过调动个人的逐利动机，使得那些原本不可能提起诉讼的案件成为可能。因此，为提高我国公民发动环境公益诉讼的积极性，我国也可以借鉴此制度，明确规定胜诉原告可以主张败诉的被告支付一定的损害赔偿金作为奖励。

4 结语

我国环境民事公益诉讼制度经过多年的完善，现在已经逐渐步入正轨。但是，依旧受到法律实施效果，法律实践思维惯性，环境公益诉讼当事人的“理性冷落”以及长久以来所形成的舆论氛围以及对检察机关监督环保问题的负面评价等影响和制约，无法充分发挥公益诉讼制度的效用。从检察实践、社会氛围以及利益分配等方面出发，创造有利于发挥环境公益诉讼启动主体积极性的氛围，积极推进相应配套技术性和制度性措施的完善，对于推动环境公益诉讼启动主体制度优势的发挥，助力生态、绿色、美丽中国建设具有重要的理论与现实意义。

参考文献

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