◎ 文 《法制日报》记者 朱宁宁

法治是最好的营商环境。在进入改革开放40年后第一个春天，十三届全国人大二次会议审议通过了外商投资法。该法将于2020年1月1日起施行。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在扩大对外开放、促进外商投资方面做出了一系列重要决策部署。特别是过去一年来，习近平总书记在多种重要场合发表重要讲话，对新的历史条件下进一步扩大对外开放进行了集中的阐释，多次向国内外表示中国进一步开放的决心，发出了新时代改革开放再出发、继续把改革开放推向前进的宣言书和动员令，强调中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。习近平总书记有关重要讲话精神，成为推进新时代对外开放，做好外商投资法立法工作的重要指引和根本遵循。

“外商投资法的通过，以实际行动向世人、国人表明我们党将改革开放进行到底的政治勇气和历史担当，充分展现新时代中国坚持对外开放的基本国策，坚定不移扩大对外开放的坚定意志和坚强决心。”对于这部法律的重要意义，全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞指出，“总的来说，利用外资是我国扩大对外开放和构建开放型经济新体制的重要内容，通过制定实施新的外商投资法，进一步彰显我国扩大对外开放，促进外商投资的决心和信心，积极营造法制化、国际化、便利化的营商环境，以高水平对外开放推动经济的高质量发展。所以，制定这部法律意义深远而重大。”

外商投资领域的基础性法律

改革开放的实践经验表明，扩大对外开放，促进外商投资，必须有健全的法治保障。

“制定新的外资基础性法律，是党中央提出的一项重要改革部署及立法任务。”李飞介绍了此次外商投资法出台的大背景。党的十八届三中全会提出，统一内外资法律法规，保持外资政策稳定透明可预期。党的十八届四中全会提出，适应对外开放不断深化，完善涉外法律法规体系，促进构建开放型经济新体制。党的十九大报告对进一步推动形成全面开放新格局做出了战略部署，明确提出实行高水平的贸易和投资自由化、便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资的合法权益。

李飞同时指出，更加复杂的外部国际环境也是制定外商投资法的一个背景。“当前世界经济深刻调整，保护主义、单边主义抬头，经济全球化遭遇挫折，多边主义和自由贸易受到冲击，世界正面临百年未有之大变局。我们要适应和把握经济全球化的历史大势，紧紧抓住和用好重要战略机遇期，贯彻新发展理念，坚持互利共赢的开放战略，完善相关的制度机制，扩大对外开放，推动形成全面开放新格局”。

外商投资法被看作是一部适应新形势需要、确立新型外商投资管理模式、构建新型外商投资法律制度框架的外商投资基础性法律。在李飞看来，这部基础性法律具有两方面的最大特点。

首先是管理模式、管理制度新。外商投资法将准入前国民待遇加负面清单管理制度作为外商投资管理的基本制度，负面清单之外的领域对外国投资者不设门槛、不实行特殊管理，外商投资者可以同境内投资者一样进行投资，依照同样的法律设立企业、从事生产经营活动和接受监督。“这与外资三法所确定的逐案审批管理模式有根本的不同，是一种全新的外商投资管理制度。”李飞说。

其次是法律理念、法律制度框架新。按照新法律理念，外商投资法强调同国际经贸规则的对接，强调实行高水平投资自由化、便利化，着力营造规范的制度环境和稳定的市场环境，侧重于对外商的投资促进和投资保护。同时，该法还确立了外商投资管理所必需的相应制度，在企业的设立以及生产经营等方面授予外商充分的企业自主权。

三大关键词：促进、保护和管理

外商投资法确立了我国新型外商投资法律制度的基本框架，确定了我国对外开放、促进外商投资的基本国策和大政方针，对外商投资的准入、促进、保护、管理等做出了统一规定。

从内容上看，该法共6章42条，主要有以下几方面：

一是对外商投资进行了界定。外商投资法按照形成高水平的全面开放新格局的要求，在总结以往经验的基础上，立足于我国的国情，吸收借鉴国际上通行做法，进一步丰富了外商投资的内涵，采取了总括性定义和具体列举的方式对外商投资进行了界定。

二是规定了有关外商投资促进的内容。外商投资法在总则中明确规定“国家坚持对外开放基本国策，鼓励外国投资者在中国境内进行投资活动”，同时在第二章投资促进中，具体规定了11条内容，包括强调外商投资法律法规的公开透明、保障外商投资者平等参与市场竞争、明确外商投资企业平等参与政府采购活动、明确外商投资企业可以依法进行融资，等等。

三是规定了对外商投资保护的内容。外商投资法在投资保护一章中，针对存在的问题做了有针对性的规定。对于外商投资的产权保护，在原有规定的基础上进一步明确，国家对外国投资者的投资不实行征收，只是在特殊情况下为了公共利益的需要，依照法律规定对外国投资者投资实行征收或者征用。实行征收征用的时候，应当按照法定的程序来进行，并且及时给予公平合理的补偿。

四是规定了外商投资管理的内容。外商投资法确立了准入前国民待遇加负面清单的管理制度，同时按照内外一致的原则对外商投资管理做出具体规定。

五是规定了备案管理以及信息报告制度。外商投资法规定，负面清单之外的领域，外商可以自由地进入和进行投资，对其采取备案的管理办法。同时，参照借鉴国际上的通行做法，建立了外商投资信息报告制度，要求外国投资者和外国投资企业报告有关的投资信息，便于在外资政策的制定和外资的管理方面提供基础信息。

六是规定了安全审查制度。安全审查制度是国际上外商投资管理方面的通行做法，在平衡经济利益和国家安全方面发挥重要的作用。我们国家实行负面清单制度以后采取相应的措施，建立了外商投资的安全审查制度，将其作为实施外商准入特别管理措施的必要补充。

打造全新外商投资法律体系

值得一提的是，在此次外商投资法的立法过程中，如何看待外商投资法和中外合资经营企业法、外资企业法和中外合作经营企业法（简称“外资三法”）的关系，一直是广受关注的问题之一。

“从外资三法到外商投资法有一个发展过程。”据李飞介绍，随着我国加入世界贸易组织，特别是建立和实行社会主义市场经济体制后，在市场主体的组织形式和经营环境各个方面，不断按照内资外资一致的方向向前推进。作为公平的市场经营主体，就需要打造一个法制化、国际化的营商环境。

李飞同时特别强调，此次外商投资法不是对原来外资三法的小修小补，也不是在原来外资三法的法律框架内做出的修改，而是根据我们国家经济发展到现阶段，按照全新的体制和全面开放新格局的要求，通过立法形成一个全新的外商投资的法律体系。

外商投资法实施生效后，外资三法将同步废止。为了避免对现存外商投资企业造成太大冲击，外商投资法规定了过渡期，在附则中明确，按照外资三法设立的企业，5年内可以继续保留原组织形式。

“新设外商投资企业应当符合公司法、合伙企业法规定的组织形式和组织机构；现存的外商投资企业在组织形式上也应当按照公司法、合伙企业法的规定进行调整。”李飞进一步分析指出，原来制定外资三法时，总体上是按照国际上通行的企业组织形式做出的规定，但是，对外商投资企业采取公司形式的相应权利与义务以及外部法律责任规定得比较少。我国现行的公司法、合伙企业法规定得更全面、更完善，直接适用公司法和合伙企业法不存在什么障碍，这也是贯彻内外资一致原则的客观要求。

而对于这部全新的外商投资法律，外界还有一个关注的焦点：对于以往一些地方在招商引资过程中曾存在乱承诺、承诺以后不兑现、新官不理旧账等情况，外商投资法是否会发挥出应有的作用。

“这些行为不但影响当地贯彻落实中央外资政策的连续性和稳定性，还会挫伤外商投资者的投资信心，也损害政府的公信力、破坏政府的形象。”据李飞介绍，此次外商投资法在促使地方政府守约践诺方面作了明确的规定。外商投资法强调，在招商引资过程当中，地方各级政府包括有关部门应当依法做出政策承诺和依法订立合同，不能超越法定权限。

此外，对于认为外商投资法规定的相对原则只有42个条款，将来出台配套实施细则时内容上是否会产生偏差的担心，李飞也做出了回应。他指出，制定外商投资法的初衷和出发点就是通过制定完善的、更高层次的法律体系来营造更好的投资环境，因此，具体的配套实施细则一定会体现这个新要求。

“外商投资法已经明确规定，涉及外商投资的法律法规和规范性文件要以适当方式征求外商投资者和外商投资企业的意见，应该更加公开透明和可预期。外商有机会充分发表意见和诉求。这个公开征求意见的过程，有利于督促有关部门在制定规定时符合立法初衷。”李飞强调说。

据悉，目前国务院有关部门正在抓紧制定配套性的规定，明年1月1日之前，这些配套制度都将按计划出台。据李飞透露，在这个过程中，对于法律中一些特定的规定、含义、边界，需要立法机关从立法原意上做出解释，立法机关也会严格把关。