张怿丹

2018年9月28日，中国国务委员兼外交部长王毅出席第73届联合国大会一般性辩论，发表题为《坚持多边主义 共谋和平发展》的演讲。

2018年12月22日，第73届联合国大会通过A/RES/73/271号决议，决定2019至2021年中国的会费比额升至12.005%。自此，中国超过日本成为联合国仅次于美国（22%）的第二大会费国。

2016年，中国的维和预算比额首次超越日本，跃居联合国第二大维和摊款国。此次，中国在成为第二大会费国的同时，维和预算比额进一步提高，继续稳居第二大维和摊款国地位。

联合国会费是怎么算出来的

联合国秘书处的费用主要包括会费和维和摊款两部分，其中会费是联合国秘书处开展各项活动的主要费用来源，维和摊款专门用于联合国各项国际维和行动。

会费比额指每个会员国应该承担联合国会费的比例。中国的会费比额为12.005%。联合国2018年至2019年两年期预算为53.97亿美元，这意味着两年内中国需缴纳6.48亿美元会费。

联合国会费比额每三年确定一次。根据《联合国宪章》，会费比额的计算遵循支付能力原则，计算基础是各国的国民总收入（GNI）。此外，联合国依据国家的支付能力进行分类，对低收入国家进行调整和宽减，并且通过设定最高限额和最低限额兼顾公平与效率。根据2000年联合国通过的现行会费比额计算方法，会费比额和会员国的经济规模高度相关。

具体而言，对人均收入低于世界银行确定的高收入国家门槛值的会员国，对其GNI按未清偿公私长期外债的12.5%进行减免，得出债务调整后的GNI数据。对人均收入低于世界人均收入平均值的会员国，其GNI按照80%的宽减率计算具体宽减幅度后，再进行宽减。按会费比额最高不超过22%、最不发达国家会费比额最高不超过0.01%、所有会员国会费比额最低不少于0.001%的标准，将高于或低于这个标准的会员国调整到最高或最低比额。

程序上讲，联合国的会费比额由联合国大会第五委員会（负责财务行政等问题，简称联大五委）决定。联合国会费委员会（COC）根据上述计算方法，得出各会员国的会费比额，提交给联大五委，由联大五委对会费比额进行审议。联大五委于2018年10月至12月召开第73届联大常会，根据COC提交的报告，对会费比额进行审议。12月22日，五委通过关于会费比额的决议草案（A/C.5/73/L.8）。随后决议草案提交联合国大会批准。同日，联大通过决议，正式确定2019年至2021年的会费比额。

中国成为第二大会费国的进程

1971年，中华人民共和国恢复在联合国合法席位。1972年起，中国开始缴纳联合国会费。从1972年到2019年，中国的会费比额经历了一个先增后减、再迅速增长的过程。1972年至1979年，中国重返联合国之初，会费比额从4%增加到5.5%。当时，中国经济并不发达，但仍承担了明显高于自己经济发展水平的会费，体现了对联合国的积极支持。1980年中国的会费比额降至1.62%，1983年进一步降低到0.88%。直到2000年，中国的会费比额一直低于1%。2001年开始至今，中国的会费比额一路增长，2001年上升到1.541%，到2019年达到12.005%，增长了7.79倍。

1945年以来，在中国之前的联合国第二大会费国依次是英国（1946～1952年）、苏联（1953～1985年）、日本（1986～2018年）。1953年，苏联和英国的会费比额分别为12.28%和10.30%，苏联的比额约相当于英国的120%。1986年，日本和苏联的会费比额分别为10.84%和10.20%，日本的比额相当于苏联的106%。2019年，中国和日本的会费比额分别为12.005%和8.564%，中国的比额相当于日本的140%。中国超越日本成为第二大会费国幅度之大前所未有。这个过程，是中国经济腾飞的真实写照，也反映了国际格局深入调整的时代背景。

第二大会费国需承担什么责任

联合国是最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，是多边主义的重要象征和成功实践。对中国来说，成为联合国第二大会费国，意味着责任，也意味着压力。责任在于，中国有资源、有能力在联合国框架内发挥更多主动性，从机制的跟随者进一步转向引领者。压力在于，联合国的制度设计、人员管理、话语体系等长期由美西方把持，中国在财、物、人、制度等维度上的影响力、塑造力仍有待加强。

“财”是联合国开展活动的前提，如果得不到预算，业务就无法开展。很长时间以来，联合国的财政状况都非常严峻。截至2018年9月30日，联合国会费的现金缺口达3.65亿美元。造成缺口的主要原因是会员国拖欠会费。截至2018年9月30日，有141个会员国足额缴纳了会费，还有52个会员国欠款，拖欠总额10.88亿美元。主要欠款国是美国、巴西、阿根廷、伊朗、沙特。其中，美国欠8.42亿美元（占联合国会费欠款总额的77.39%），巴西9300万美元，阿根廷3900万美元，伊朗3000万美元，沙特2700万美元。中国一向及时足额缴纳联合国会费，成为联合国第二大会费国后，来自中国的会费有助于缓解联合国财政危机。

然而，中国对联合国预算的影响力和做出的财政贡献还不成正比。联合国的预算制定过程取决于秘书处和联合国大会。秘书处的角色类似于政府，向联大提出预算请求。联大五委的角色类似于议会，对秘书处的预算需求进行审议。中国要加强对联合国预算的引导，需要在秘书处层面提前介入。目前，预算制定过程中的三个关键职位，管理战略、政策和合规部的副秘书长是新西兰人，主计长（助理秘书长级）是印度人，管理战略、政策和合规部的预算司司长是美国人。这三个职位中，最重要的是管理战略、政策和合规部的副秘书长，该职位还负责联合国的人事工作。根据目前可查的资料，1946年至今，该部除1954年至1967年撤销外，60年间有41年被会费大国占据，美国23年、德国8年、日本6年、英国4年，剩下的19年也几乎完全被发达国家把持。下一步，中国有必要竞争管理、战略和合规部副秘书长的职位。

“物”指物质保障，主要针对联合国的采购。2017年，联合国系统内40家机构的采购总额为186.2亿美元，排名前十的供应商国及所占比例分别为美国9.35%、印度4.87%、阿联酋4.28%、比利时3.86%、法国3.72%、英国2.98%、瑞士2.94%、荷兰2.75%、丹麦2.72%、肯尼亚2.7%。联合国从这十个国家的采购总额74.8亿美元，占比40.2%。

中国企业成为联合国的供应商，非常有助于提高企业声誉，有利于参与全球竞争。2017年，联合国从中国采购额为2.2亿美元，占全球采购总额的1.18%，在所有会员国中排第23名。中国是制造业大国，拥有完整的工业体系。但联合国从中国的采购比例远不符合中国第二大会费国的身份和中国经济应有的水平。究其原因，主要是因为中国没有把握住大宗采购项目。2017年，联合国系统采购量最大的三类是药物和疫苗（26亿美元），交通、仓储和邮政（23亿美元），食品饮料（19亿美元）。中国在这三类上都没有突出表现。

截至2017年底，中国共有6143家公司在联合国采购系统上注册，采购总量前十位的国家注册公司数分别为16004家、6794家、2774家、1152家、3241家、7056家、3559家、1915家、1209家和14110家家。从注册公司的总数看中国并不算少，但中国企业的平均竞争力不强。要快速改变中国在联合国采购中占比较低的状况，应从两方面着手：一是在大宗采购的项目上寻求突破。这需要中国政府和企业共同努力，首先找到几项中国有优势、联合国有较大需求的拳头产品，然后有针对性地开展工作，推动联合国更多采购中国的产品。二是普遍提高中国企业竞争力。加强对企业的宣传指导，使企业充分全面了解联合国采购独特的流程和习惯。在这方面，联合国采购司下设有专门负责能力建设的部门，可以派人赴会员国做宣讲和培训。

“人”指在联合国系统中工作的国际职员和编外人员。要充分发挥第二大会费国作用，必须壮大中国的国际职员队伍。只有更多中国人进入联合国系统工作，中国的文化和理念才能融入到联合国工作的各个领域，也才能积累起更丰富的运作國际组织的经验。但目前中国在联合国秘书处的国际职员数量严重不足，从总人数、高级岗位人数、地域员额幅度等任何一个维度衡量，都和中国对联合国做出的财政贡献极不相符。

一是总数少。2017年底，联合国秘书处共有38105名国际职员，中国籍职员共有492名，仅占总数的1.29%。在安理会五大常任理事国中，中国的国际职员数量最少，远低于美国（2503人，占总数的6.57%）、法国（1462人，3.84%）、英国（839人，2.2%），也不及俄罗斯（537人，1.41%）。

二是高级岗位少。联合国秘书处副秘书长、助理秘书长级的高级岗位共有150多个。分别被美国、英国、澳大利亚、法国、俄罗斯、日本、加拿大、加纳等国占据，中国仅占一席。中国作为第二大会费国，应当依托强有力的政治支持，加强国际职员、编外人员队伍建设，在获得更多高级岗位方面实现突破。

“制度”是确保联合国机构正常运转的核心因素。可以说，制度是联合国的“基因”。中国只有从制度层面加强对秘书处管理工作的参与，才能将中国的文化和理念根植在联合国的基因中，进一步彰显中国维护国际规则、引领联合国发展的作用。

联合国秘书处的制度主要分成两部分，一是对如何开展业务的规定，秘书处开展任何一项业务都有详细而具体的规定。二是监管，秘书处是否遵守了这些规定也处于密切的监管之下。这些制度主要来自秘书处内部和外部。秘书处内部各个部门都有专门的机构制定规则和监督其执行。比如人力资源厅制定人事规则，供应链管理厅制定采购手册等，管理战略、政策和合规部下属的业务转型和问责办公室负责监督等。还有内部监管事务厅等专门机构，对秘书处进行内部审计、评估和调查等。

秘书处外部主要是联合国大会给秘书处掌舵。最常见的方式就是通过联大决议，对秘书处的活动直接进行指导。此外，联大还有很多下属机构协助其工作，包括联合检查组（JIU）、审计委员会（BOA）、独立审计咨询委员会（IAAC）、行政和预算问题咨询委员会（ACABQ）等。这些机构都会出具报告供联大审议，里面有大量关于秘书处制度的建议。一旦联大认可了这些建议，秘书处就必须执行。因此，西方国家非常重视这些机构，尽量安插人员参与其日常运作，美国就在JIU、IAAC、ACABQ均有成员。美国国会甚至通过立法，要求美国政府必须保证ACABQ内有1名美国人。BOA成员仅有3人，美国没有成员，但BOA的现任主席是德国人。

中国要加强在制度层面的话语权和影响力，首先要加大对秘书处制度的研究。秘书处在全球开展的业务多种多样，规定更是浩如烟海，中国学术界对秘书处的规定尚缺乏全盘梳理和研究。其次是要提高对秘书处人员安排的重视程度。目前中国仅在ACABQ有一个位置，在其它机构均无常任工作人员，也就失去了通过这些渠道对秘书处的制度施加影响的机会。

中国作为联合国的创始国之一，已和联合国风雨同舟走过74年岁月，历经国际体系变迁和国际格局转换。中国成为联合国第二大会费国后，应当更加成熟、自信地走进联合国的决策核心。联合国和理念和联合国的作用都是通过具体业务得以体现，通过具体的财、物、人和制度建设加以落实。中国需从大处着眼、小处落棋，方能承担更多责任，发挥更大影响，维护联合国的宗旨和权威，并通过联合国在国际体系发展演变过程中注入更多中国能量。

（作者为世界知识出版社编辑、外交学院博士）