蔡潇彬

作为“改革开放排头兵、创新发展先行者”的上海，在促进社会组织高质量发展方面走在全国前列，截至2018年6月30日，上海市由民政部门登记的社会组织共有15716家，较“十二五”末增长17.7%。全市社会组织接受社会捐赠金额持续增长，2016年为42.14亿元，2017年为55.57亿元。当前，上海社会组织管理制度日益完善、运作机制日益优化、人才队伍日益壮大。上海坚持“最先一公里”建设与“最后一公里”建设相结合、政社分开与分类管控相结合、外部监管与内部治理相结合、线上建设与线下建设相结合的基本策略推进社会组织健康发展，为全国推进社会组织高质量发展提供了重要经验借鉴。

一、上海促进社会组织高质量发展主要举措

（一）持续推进政社分开，强化监督管理

1、推进政社分开改革

上海市高度重视培育社会组织独立性，深入推进政社分开改革，积极弱化政府对社会组织的微观干预职能，大力强化政府对社会组织的宏观监督职能，多措并举持续发力，在培育社会组织独立性及强化宏观监督管理方面取得重要成绩。在政社分开改革方面，上海市积极贯彻中央关于推进行业协会商会改革的要求，就脱钩改革出台了多项文件，对脱钩改革的经费支持方式、国有资产管理、行政办公用房腾退、负责人任职管理、脱钩后党建工作及外事工作等多方面进行了规范。自2016年以来先后完成了两批行业协会商会与行政机关脱钩试点任务，共611家行业协会商会在“五分离五规范”要求下与党政机关实现完全分离，脱钩行业协会商会占全市总量的69%。

2、强化宏观监督管理

在强化社会组织监督管理方面，上海市高度重视社会组织的监督管理工作，制定了《上海市社会组织日常监督管理办法（试行）》，实行以“访谈、评估、审计、查处”为主要内容的“四必”管理，全面提高监督管理效率和质量。具体而言，上海为强化对社会组织的宏观监管，主要从以下几方面对社会组织实施高质量监管：一是持续改进社会组织年检制度，提高科学性和有效性，依据年检结果开展社会组织等级评估工作，截至2018年9月，全市有2445家社会组织获得评估等级;二是强化社会组织资金监管，建立由民政、财政、税务、审计、金融、公安等部门联合参加的跨部门综合监管机制，对社会组织资金实施联合监管;三是开展社会组织专项整治工作，会同各部门对名存实亡社会组织、非营利性教育培训机构、非法社会组织进行专项整治，推进市、区、街镇、居村四级社会组织预警网络建设。

（二）大力推进平台建设，强化支持力度

1、切实推进平台建设

上海市高度重视社会组织的培育工作，多措并举多向发力为社会组织发展提供良好支撑平台，全面支持社会组织发展。首先，大力推进社会组织服务中心建设，在全国率先出台《社会组织服务中心建设与服务指南》地方标准，对上海社會组织服务中心建设提出明确要求，截至目前，全上海市已建成各级各类社会组织服务中心240家，初步形成了“覆盖广泛、功能互补、工作联动”的市、区、街镇三级社会组织服务中心，为全市社会组织提供各类支持性服务。其次，积极推进社会组织孵化基地建设，截至目前，上海各级政府投入超过1亿资金，建成市、区、街镇各类社会组织孵化基地57个，共孵化各类社会组织500余家。最后，积极发挥社区基金会资源平台作用，将社区基金会作为推进社会组织参与社会治理的重要平台来予以建设，目前，全市共有资源平台性质社区基金会76家，对促进各类社会组织健康发展起到了积极作用。

2、优化注册登记服务

上海为便利社会组织发展，在社会组织登记、变更及注销方面积极推进改革，极大便利了社会组织发展。首先，推进“一照一码、三证合一”登记制度改革，上海系全国首个推动此项改革的省市，实现了社会组织法人登记证、组织机构代码证及税务登记证三证合一，同时，制定异地商会登记管理办法，允许地市级异地商会在市级登记，便利了异地商会登记发展，截至目前，上海共有异地商会126家，其中地市级异地商会100家。其次，推进行政审批制度改革，精简登记审批事项，取消社会团体筹备登记、社会团体和基金会分支（代表）机构登记审批事项，清理并规范行政权力和政府服务的各类证明材料、盖章环节和办事手续，优化面向社会组织的各项服务内容，建立直接登记社会组织正面清单制度，调整四类直接登记社会组织分类标准。最后，推动“互联网+政务服务”在社会组织领域运用，2018年9月，全市社会组织成立登记、变更登记、注销登记等15个事项已实现全流程网上办理，极大地便利了社会组织发展。

3、落实财税扶持政策

上海市高度重视社会组织发展，除建设服务平台及优化注册登记外，还在财税政策方面给予重要支持。一是出台《关于进一步支持和规范本市社会组织承接政府购买服务工作的通知》《上海市政府购买社会服务项目绩效评价管理办法（试行）》等政策文件，明确支持社会组织承接政府购买服务，为此建立了统一的政府购买社会服务平台，组建了政府购买社会服务评审专家库。二是发布上海市政府购买服务社会组织推荐目录，推荐公信度高、管理规范、项目示范效应强的社会组织，供购买主体在购买服务时优先选择。通过鼓励、引导社会组织承接政府购买服务，上海市间接地为社会组织发展提供了重要财税支持，2017年度检查统计数字显示，全上海市社会组织承接政府购买服务收入和政府补助收入高达134亿元，同比增长了15.8%。

（三）发挥社会组织积极作用，强化参与能力

1、突出社会组织公益属性，鼓励参与公益事业建设

社会组织是各类以公益事业为目标的团体的统称，促进公共利益是其根本宗旨，上海市高度重视社会组织的公益属性定位，重点突出社会组织公益属性，强化社会组织对上海公益事业的参与。一是以社会组织为核心推动“上海公益伙伴日”建设，自2011年起每年举办一次活动，2018年拓展为“上海公益伙伴月”建设，同时积极开展志愿服务组织身份识别工作，识别了首批193家志愿服务组织。二是成立公益新媒体中心，构建集演播、制作、推广、线下活动于一体的公益新媒体平台，培养树立社会组织公益品牌。三是大力推进社会组织评选表彰活动，举办“上海市先进社会组织”“年度十佳公益机构”等评选活动，通过评优促进公益社会组织发展，以社会组织为依托构建上海公益基地。

2、促进社会组织参与民生建设

上海高度重视社会组织的社会属性，大力推动社会组织参与民生建设，在社会组织参与社区文化服务供给方面进行了积极探索，大力鼓励社会组织参与公共文化、创意文化、传统工艺、文化贸易等领域建设，例如，为促进社会组织参与文化建设，上海不仅为社会组织建设搭建参与平台，还向文化类社会组织开放每年的全市公共文化万人培训项目，开展文化类社会组织负责人能力建设专题培训活动，强化社会组织文化建设人员队伍能力水平。在多方共同努力下，上海社会组织在参与民生建设尤其是文化服务供给建设方面取得良好成绩，截至2018年11月，全市有民办非企业单位性质的社区文化服务中心69个，约占全市总数的25%，民办博物馆28个，占全市总数的20%，全市体育社会组织1130家，占全市总数的7.2%，全市文体活动类社区社会组织共991家，占全市社区社会组织总数的20.2%。

3、促进社会组织参与社会治理

上海市注重发挥社会组织的社会作用，多向发力助推社会组织参与社会治理，让社会组织在参与社会治理事务中走向成熟。一是促进社会组织深度参与社区调解事务，例如，浦东新区潍坊社区以社区组织为依托成立调解工作室，多年来调解相关纠纷近7000起。二是促进社区社会组织运作“自治金”，例如上海洋泾社区公益基金会立足社区需求，积极探索适合社区特点的“自治金”项目管理模式，设计了一整套项目立项、申请、评审、执行、评估的规范化流程，建立健全了自下而上的自治议题和项目形成机制，深度参与社区居民自治事务，效果良好。三是促进社会组织参与社会工作示范社区创建试点工作，推动社区、社工与社会组织“三社联动”，让社会组织在社区治理上扮演更为积极角色。

4、促进社会组织融入全球化浪潮

上海高度重视社会组织在世界非政府组织领域的角色塑造工作，成立了由35家单位参与的协调管理社会组织参与国际非政府组织活动联席会议机制，大力支持社会组织走出去，融入全球化浪潮。在具体措施方面：一是鼓励社会组织参与“一带一路”沿线民间组织合作网络，有8家社会组织成为中国民间组织国际交流促进会理事会成员，深度参与中国社会组织对外交流事务;二是引导社会组织参与上海的对口支援服务，取得良好效果，截至2017年底，全市共有87家社会组织参与了170个对口援建项目，项目涉及资金达11480万元。

二、上海促进社会组织高质量发展经验总结

（一）“最先一公里”建设与“最后一公里”建设相结合

一方面，上海市高度重视社会组织发展“最先一公里”建设，逐步完善顶层制度，出台了多项文件，先后印发了《关于本市改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》《上海市社會服务机构内部管理制度示范文本》《上海市社会团体内部管理制度示范文本》及《上海市社会团体换届选举工作指引》等文件，全面完善社会组织管理制度，为社会组织发展提供“最先一公里”支持。另一方面，上海市不断协助社会组织对接社会需求，持续提升社会组织的自足性和参与能力，协助社会组织实现自主自足发展。为了提升社会组织的参与能力，上海市鼓励社会组织广泛地参与公益建设事务、民生建设事务、社会治理事务及全球化事务，甚至鼓励部分行业协会商会深度参与经济事务，全方位提升社会组织参与能力，切实培育社会组织自主自足发展能力，为社会组织提供“最后一公里”服务，正是在“最先一公里”建设与“最后一公里建设”的有机结合中，上海社会组织才有今天的发展成就。

（二）政社分开与分类管控相结合

一方面，上海市积极贯彻中央推进行业协会商会脱钩改革的各项要求，切实推动上海相关行业协会商会与行政机构脱钩，在经费支持方式、国有资产管理、办公用房清理腾退、负责人任职管理及脱钩后党建工作模式及外事管理办法等方面出台多项文件，全面推进政社分开改革，着力培育社会组织的自主性。另一方面，上海持续强化对各类社会组织的宏观监督管理，分类推进各类社会组织的管控，例如，为了培育社区社会组织，发挥社会组织在社区服务中的重要作用，上海市有针对性地降低登记门槛、建立孵化基地、提供专项资金，对其他类型社会组织发展则实行差别化监管政策，分类管控各类社会组织。通过强力推进政社分开改革，上海从社会组织的微观管理事务中退出，通过分类扶持管理，上海市又牢牢把握了社会组织的未来发展方向，引导社会组织向既定目标发展。这种既分离又管控的策略一定程度上在政府与社会组织间创造出某种“松散耦联”关系，让政府部门既能够摆脱社会组织的微观管理事务，又能够在宏观上牢牢牵住社会组织发展的牛鼻子，在政府部门和社会组织之间形成了某种灵活性空间，让彼此都具有一定的“相对自主性”。

（三）外部监管与内部治理相结合

一方面，上海市坚持对社会组织发展实施严格管控政策，制定了多项相关监督管理文件，对社会组织的成立、变更、注销及运作进行全面监管。例如，上海制定了《关于本市改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》《上海市社会组织日常监督管理办法（试行）》《上海市社会团体换届选举工作指引》等重要文件，坚持对社会组织实施宏观管理，全面把握社会组织发展动向和方向，密切监督社会组织运作情况，持续优化社会组织发展环境。另一方面，上海市高度重视社会组织的内部治理，注重完善社会组织内部制度建设、人才队伍建设及自主能力建设，在社会组织内部建设方面，上海市出台了《上海市社会服务机构内部管理制度示范文本》等文件，着力完善社会组织内部治理制度;在社会组织人才建设方面，上海市通过举办各类培训班，不断提升社会组织人员队伍素质水平;在社会组织自主能力建设方面，上海市出台多项政策，鼓励社会组织积极参与公益事业、民政事业、治理事业及对外交往等多个领域事务，大力提升社会组织的参与能力和参与水平;在社会组织自足能力建设方面，上海积极引导社会组织参与政府购买社会服务，大力培育社会组织的自给自足能力。通过强化社会组织的外部监管和内部治理，上海把社会组织引向自主、自足及参与式发展的道路上，形成了当前社会组织繁荣发展的良好局面。

（四）线上建设与线下建设相结合

一方面，上海市高度重视实体社会组织建设，出台了多项政策对社会组织的制度框架、人员配备、运作机制及场地设施建设等进行规范和指引。例如，为了促进社区社会组织发展，便利社区居民日常生活，上海市不仅对该类社会组织降低了登记門槛简化了登记手续，还建立了孵化基地，提供了专项资金，并给予了开办补贴、费用减免及人才资助等激励，大力推进社区社会组织建设。另一方面，上海市高度重视线上社会组织建设，以信息化为支撑，构建了以社会组织法人库、上海社会组织政府网站、社会组织综合管理服务平台为主的“一库一网一平台”线上社会组织服务体系，为社会组织提供便捷的“一站式”服务，社会组织服务效率大为提高。通过线上建设与线下建设相结合，上海市为社会组织探索出了一条“互联网+社会组织”的发展道路，为上海社会组织高质量发展打下了坚实基础。

三、上海社会组织高质量发展的政策启示

（一）政府宏观管控与社会组织自主发展的恰当平衡

社会组织是政府部门和市场部门外的第三部门，在经济社会发展进程中能够也应该扮演积极角色。对政府而言，推进社会组织高质量发展，首先要在政府宏观管控需求和社会组织自主发展需求间进行平衡，实现政社双赢。高质量发展的社会组织必然是自主发展的社会组织，基于中国政社关系现实，一方面要大力推进政社分开改革，厘清政府职能定位，明确政府宏观管理职能，让政府从社会组织微观管理事务中退出。另一方面要切实推进社会组织自主发展，为社会组织自主发展创造各项条件，在制度供给、机制设计、人员配备及财税政策等方面给予强力支持，营造良好发展环境，让社会组织实现自主发展。

（二）政府分类扶持与社会组织自足发展的合理平衡

一个健康发展的社会组织必然是能够自足发展的社会组织，要促进社会组织高质量发展，必须让社会组织自足发展，要强化社会组织自力更生能力。当前，中国社会组织自足性严重不足，在提升社会组织自足性的过程中，必然要经历政府扶持与社会组织自足发展并进的阶段，在这个阶段，要在政府扶持和社会组织自足发展间取得合理平衡，过度扶持必然导致社会组织对政府部门形成财政依赖，而过少或没有扶持同样不利于社会组织的转型。要坚持分类扶持政策，针对不同类型社会组织出台不同扶持政策，逐年减小扶持力度，让社会组织逐步获得自足发展能力。具体扶持措施可采用政府向社会组织购买服务的方式，扩大购买服务内容，丰富购买服务机制。

（三）政府有效引导与社会组织主动参与的合理平衡

社会组织要实现高质量发展，一方面要依靠政府的有效引导，另一方面还要依靠社会组织的主动参与，更为重要的是，要在政府有效引导与社会组织主动参与间实现合理平衡。政府部门应逐步放宽社会组织参与领域限制，允许社会组织参与公益领域、社会领域、文化领域及经济领域事务，促进社会组织参与国际交流事务，拓宽社会组织参与领域。同时，应制定相应政策措施，激励社会组织主动积极参与各领域建设，提升社会组织影响力，严厉惩处甚至取缔不参加实际建设的各类名存实亡社会组织，激发社会组织的参与意识，促进社会组织全面参与经济社会建设，让社会组织“平时有形”“用时有力”。

（作者单位：中国宏观经济研究院社会所）