郭明军 童楠楠 王建冬

我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，“深藏闺中”是极大浪费。当前，政府数据开放作为政府数据价值实现的主要方式，其发展仍处于初级阶段，即处于仅对社会开放政府数据的1.0时代。如何进一步推动政府数据与社会数据对接融合，通过不同属性、不同类型数据的跨界融合，释放更多数据红利，提升政府、企业、社会各层面的数据挖掘和绩效产出，成为能否迈入政府数据价值实现2.0时代的关键。平台化对接作为不同类型数据融合共享的有效方式，已成为政府、企业、社会异源异类异构数据关联融合的主要途径。近年来，尽管我国许多部门和地方都在积极探索政务数据与社会数据对接融合，也形成了一些好的实践，但是由于政务数据和社会数据的主体性质不同、利益不同、数据类型不同，导致数据共享意愿不强、数据共享利用不充分、数据潜在巨大价值仍未激活等问题。这些问题的存在，严重制约了政务数据与社会数据共享利用，成为我国实施大数据战略、发展数字经济的最大桎梏，亟待破解。

一、政务数据与社会数据共享利用是建设数据强国的关键

政务数据与社会数据依托大数据平台进行内在的、紧密的、持续的关联，不仅能让各数据源重新构成一个数据集群并不断集聚壮大，而且能通过数据结构自我优化催生新的数据形态，从而提升数据的含金量，增强数据价值释放能力，为增强政府治理能力及建立新型经济体系提供强大驱动力。

（一）提升政府数字治理能力的必然要求

大数据时代，数据愈发渗透到政府管理和社会生活中，政府部门内部及其与公民社会的关系将被重新建构，形成新的大数据治理模式，这种治理模式创新，不仅是政府内部自身的数字化变革，而且是具有深远影响的社会变革和管理方式创新。对政府而言，不仅要掌握自身政务数据，也要具备获取企业数据、社会数据的能力，通过多源数据融合分析，满足经济社会治理需求。数字时代，单一数据源已越来越难以满足应对很多政策领域日益复杂问题的需求，政府治理的关键在于整合多数据源公共管理模式。促进社会数据实现平台化对接及其融合利用，是政府提升数字治理能力的必然要求，成为打造数据强国的重要战略支点。

（二）防范政府数据话语权缺失的有效途径

2018年《福布斯》“数字经济百强”数据显示，阿里、百度、腾讯、京东、小米等22家企业上榜，数量仅次于美国，我国成为仅次于美国的全球第二大数字经济体。这些互联网巨头掌握的数据资源不仅数量庞大而且与国家经济社会运行密切关联，但这些数据较少掌握在政府手中，必须要警惕互联网公司对国家数据主权的侵害。在网络社会治理体系中，由于互联网巨头企业在一定程度上发挥着核心作用，需要通过建立互联网社会共治模式，搭建数据共享平台，开展数据挖掘处理，有效实现数据价值的最大化。加快推进政务数据与社会数据对接，有必要建立一套有效的对接共享机制，将企业数据共享作为企业的一项义务、政府的一项应有职能，从而使政府更好地利用企业数据分析研判经济社会发展形势，破解政府在共享利用企业数据时话语权缺失的风险。

（三）建立新型经济体系的内在要求

大数据时代，数据正成为与物质资产和人力资本相提并论的重要生产要素。政务数据与社会数据作为属性不同、类型不同的两类数据，两者的融合共享及开发利用，将会产生“1+1>2”的集群效应，不仅能够创造大量的经济价值、提高生产力，而且将成为提升国家竞争力的强大引擎。麦肯锡通过研究不同地域的医疗保健、公共部门管理、零售、制造业、个人定位数据等5个领域，证明了在保持相同的产出水平前提下，大数据不仅可以提高效率，而且可以减少投入。大数据作为数字经济时代重要的生产要素，充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，必须要以政务数据和社会数据汇聚共享为基础，加快推进形成以数据驱动为主要特征的现代化经济体系。

二、四类问题制约政务数据与社会数据平台化对接

从目前国内政府数据和社会数据对接共享情况来看，对接机制缺失、对接范围不广、对接数据不足、对接应用不深等问题普遍存在。一是企业数据向政府共享數据的机制尚未建立。由于企业向政府提供数据的责任机制和激励机制缺失，许多企业、尤其是一些互联网巨头，在没有明确的或潜在经济利益的预期时，往往不愿意把自己的数据资源向政府提供。二是企业的数据本位意识很强。一些掌握海量数据资源的企业往往将数据视为自身核心竞争力，数据资源垄断意识较强，通过平台共享数据不积极，对于向政府提供数据存在不同程度的顾虑。同时，由于相关法律法规缺乏，企业不愿将自有数据与政府数据进行对接共享，从而导致政府获取企业数据难度很大。三是政府向企业开放数据类型单一。目前各级政府通过平台共享开放的数据多为公益类数据，所涉及的领域较为单一，而且一些部委的垂直领域数据以及地方政府的跨部门数据，不仅开放量较少且质量不高，导致企业及社会难以获取真正需要的数据。四是复合型人才缺乏导致数据难以充分利用。据统计，2018年中国大数据领域复合型人才缺口约为160万。政务数据与社会数据的共享利用过程中，缺乏既懂业务又懂数据的复合型技术人才，数据与业务“两张皮”的问题严重，数据开放利用深度不够。同时，在组织管理方面，缺乏既懂政府又懂市场的高层次复合型人才，导致在政务数据与社会数据平台化对接过程中，难以有效统筹协调政府与企业、社会关系，相关工作落地实施困难。

三、四项举措促进政务数据与社会数据共享利用

（一）建立利益共享的保障机制

技术不是问题，问题在于机制是否顺畅。无论是数据平台建设还是数据标准化处理，都不是数据共享利用能否成功的关键。只有设计一个可持续运行的机制，既能促进政府治理目标的实现，又能满足企业的核心诉求，才能充分发挥政产学研创造力，持续推动各类数据对接融合及开发利用。

（二）完善法律法规及标准规范体系

针对政府和企业借助数据安全和隐私问题等理由不愿共享数据，应加快数据立法工作、完善法律法规体系，解决政务数据与社会数据共享“无据可依”问题。同时，加强统一数据法规及标准规范应用，对拥有海量数据资源的互联网企业进行约束，避免企业为了利益在项目过程中泄露用户敏感数据和个人隐私。

（三）培育新型政企合作组织

政务数据与社会数据平台化对接的本质，其实是政企关系的延展，是政府职能和企业角色协同作用的具体反映。处理好政府与企业的边界，是数据对接成功的首要问题。单靠政府或企业，难以兼顾两类不同属性数据开发利用，难以同时满足不同主体的利益需求，所以，政务数据与社会数据平台化对接，需要既能履行政府治理要求又采取市场化运作的新型政企合作机构。

（四）培养高层次复合型人才

复合型管理人才是各项工作顺利开展的保障。仅有政府体系工作的人员，难以充分理解市场机制，同理，仅在企业工作的人员，也难以理解政府的施政目标。政务数据与社会数据平台化对接及开发利用，需要促进政府、企业及社会各主体的协同配合，所以，需要既懂政府也懂市场化的复合型高级管理人才，既能使各类数据技术的实现体现政府意志，又能使整项工作产生经济价值。

（作者单位：国家信息中心大数据发展部）