王平

日前，针对当前存在的“一些地方挤小农户垒大户的倾向、土地零碎化、空壳社”等现象或问题，中办、国办印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，对扶持小农户，提升小农户发展现代农业能力作出了全面部署。改变超小规模的农业经营方式注定是一个长期的历史过程，必须有足够的历史耐心。当前尤其要防止强制搞土地流转，对广大小农户实行硬挤出，强制农民舍弃自己的正当权益。

防止人为垒大户 实施四方面政策扶持

中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊在日前国务院新闻办公室举行的新闻发布会上表示，我国建设现代农业的前进方向是发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体。同时，也要看到小农户家庭经营是我国农业的基本面。以小农户为主的家庭经营是我国农业经营的主要形式，也是农业发展必须长期面对的现实。“此次文件强调各级党委和政府要高度重视小农户发展，在政策制定、工作部署、财力投放等各个方面加大工作力度，加快构建扶持小农户发展的政策体系，注重惠农政策的公平性和普惠性，防止人为垒大户，排挤小农户。”韩俊说。

针对小农户发展生产普遍存在力量薄弱、缺少资金等问题。此次意见明确，强化小农户支持政策，充分发挥财政杠杆作用，鼓励各地采取贴息、奖补、风险补偿等方式，撬动社会资本投入农业农村，带动小农户发展现代农业。主要包括以下四方面：一是加大强农惠农富农政策力度，按照世贸组织规则保护农民利益，支持农业发展，稳定和完善普惠性的、直接对农民的补贴政策。同时，重点支持能带动农民增收致富的新型经营主体。二是实施新型职业农民培育工程，继续围绕农业职业经理人、现代青年农场主、农村实用人才带头人、新型农业经营主体骨干和农业产业扶贫对象等开展职业技能培训，计划今年培育新型职业农民100万人以上。通过培训，使一部分小农户能够发展成为家庭农场。三是推进农业社会化服务。支持農村集体经济组织、专业化农业服务组织、服务型农民合作社、供销合作社等具有一定能力和提供有效稳定服务的主体，为从事粮棉油糖等重要农产品生产的农户，提供以生产托管和保姆式服务为主的社会化服务。四是大力培育发展家庭农场，支持农民合作社规范发展。

家庭农场是小农户的升级版，但在新型农业经营主体中，家庭农场的发展相对较弱。对此，意见提出启动家庭农场培育计划。农业农村部政策与改革司司长赵阳表示，我国家庭农场发展迅速，经农业农村部门认定或备案的家庭农场接近60万家，但在技术支撑、资金投入、产品销售等方面，还远远不能满足现代农业发展要求。赵阳说，目前全国规模经营农户有398万户，家庭农场发展大有潜力。启动家庭农场培育计划，就是要通过财政、金融、保险等各方面支持政策，让有长期、稳定务农意愿的小农户能够稳步扩大经营规模，逐步发展成为规模适度、生产集约、管理先进、效益明显的家庭农场。今年提出的百万家庭农场建设行动，将推动我国小农生产提档升级。

针对小农户时常遇到的一家一户办不了或办不好的生产问题，文件提出要加强面向小农户的社会化服务，特别是要发展农业生产性服务。

财政金融保驾护航 土地流转体现政策平衡性

促进小农户和现代农业发展有机衔接，离不开财政金融的支持。对此，前不久五部委印发的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》已有体现。同时，农业农村部党组成员、中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀也透露，接下来农业农村部、中央农办将积极会同有关部门，进一步推动提升金融服务小农户的水平，并主要在三个方面发力。

首先是在信贷支持方面。主要是通过健全小农户信用信息征集和评价体系，探索完善无抵押、无担保的小农户小额信用信贷，推动农村中小金融机构立足县域、回归本源，更好发挥支农主力军作用，鼓励发展产业链金融强化利益联结机制，依托核心企业提高小农户融资可得性，扩大农业农村贷款抵押物范围，全面推行农村承包土地经营权抵押贷款，来促进提升小农户融资能力。此外，在保险政策方面，也将推动从覆盖直接物化成本向逐渐实现完全成本的农业保险;推行农业大灾保险试点，包括三大粮食作物完全成本和收入保险的实施对象要覆盖所有小农户;同时，支持发展和小农户关系密切的农作物保险，主要是畜禽产品的保险、重要菜篮子产品的保险。另外，还将鼓励地方建立特色优势农产品保险制度，加快研究出台中央财政对地方特色农产品保险的以奖代补政策，这也是今年的新政策。

在财政支持方面，中央一号文件和此次出台的《意见》都作出了明确要求。一方面是强化强农惠农富农政策力度，重点支持和农民有紧密联系的、能带动农民增收致富的新型经营主体;另一方面将实施新型职业农民培育工程，计划今年培育新型职业农民100万人以上，通过培训使一部分小农户能够发展成为家庭农场。此外，还将大力推进农业社会化服务，大力培育发展家庭农场，支持农民合作社规范发展。

《意见》在高度重视小农户发展、保护小农户利益的同时，特别强调农业生产经营规模“要坚持宜大则大、宜小则小，不搞一刀切、不搞行政命令”。这些年，政策层面强调发挥多种形式适度规模经营的引领作用比较多，也出台了一系列扶持新型农业经营主体发展的政策。但从各地实际来看，一些地方存在着忽视小农户，甚至存在挤压小农户垒大户的倾向，资金项目过于向大的经营主体倾斜，向工商资本倾斜，甚至侵害了小农户的一些合法的权益。

这个过程中问题比较突出地集中在土地流转环节。据了解，近年农业劳动力大量向农外转移，新型农业经营主体大量涌现，土地流转已成为普遍现实。数据显示，目前全国流转承包地的农户已经超过7000万户，流转的承包地面积占到家庭承包经营面积的37%，且比重每年都在提高。

对此，韩俊表示，新修订的农村土地承包法对农村承包土地“三权”分置、对保持农村土地承包关系稳定和长久不变、对引导农村承包土地规范流转等，作出了全面系统的法律规范。其中，对于承包地经营权流转还需规范管理，不断健全承包地经营权的流转市场。

“总而言之，中央专门出台扶持小农户发展的文件，有政策平衡性的考虑。在实践中，既要发挥多种形式适度规模经营的引领作用，又要注重稳定小农户家庭经营的基本面，从而让农业现代化走得稳、走得顺、走得好。”韩俊表示。