黄晨曦

【摘要】2017年，中央一号文件再次聚焦“三农”问题，《中共中央國务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确提出，把深入推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线。新形势下，我国农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。如何进一步推进农业供给侧结构性改革，降低成本、减少库存、提升农业供需水平，我们需要加强政府财政政策的积极指导作用。

【关键词】财政扶持 农业结构 农业政策 研究

一、农业结构性矛盾产生的原因

（一）农产品供求结构错位失衡

当前，我国主要生产的农产品已从过去的供小于求状态转向供过于求状态。2016年，中国农产品出口额729.9亿美元，进口额1115.7亿美元，在进出口贸易逆差达到385.8亿美元的同时，我国玉米、稻谷、小麦的期末结余合计高达2.54亿吨。就玉米而言，2016年，玉米产量2.15亿吨，同比减少4.4%，进口量100万吨，消耗量2.11亿吨，期末结余450万吨。2016年全年乳品进口量195.56万吨，同比增长21.4%，占国内乳制品产量的6.5%。其中，酸奶、鲜奶进口量的增幅明显，酸奶进口2.1万吨，同比增加104.3%，鲜奶进口63.41万吨，同比增加38%。乳制品输出方面，2016年我国乳制品出口量同比减少7.02%，为3.09万吨。各种数据充分显示，一方面我们中低端的农产品供应较为充沛，另一方面高端、安全、安心的农产品供应又存在显著不足。

（二）农业政策支持偏离

我国现行的农业政策是以农业种类、产量、规模为依据进行奖励和支持，没有考量各地区差异及市场需求及时进行调整。国家粮食局在2015年10月8日发布的通知中，就用了两爪‘‘前所未有”来形容粮食库存形势：“各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大前所未有，储存在露天和简易存储设施中的国家政策性粮食数量之多也前所未有”。我国是个人口众多的国家，目前有近14亿人，大型的储备粮食不可或缺，但是，如果库存量过高，会间接影响粮食的市场价格，同时国家的粮食储存成本也会增加，加重财政储存支出。

（三）农业基础设施薄弱

中国农科院农业经济与发展研究所教授蒋和平曾经指出：“与发达国家相比，我国农村基础设施、农田水利建设、农村基本公共服务等仍存在差距，成为制约农业发展的短板，农业要强，短板必须补齐”。

二、重点发挥财政投入在结构性改革的指导作用

十八届三中全会关于全面深化改革的系统部署中，以前所未有的历史高度定位财政，赋予了“财政是国家治理的基础和重要的支柱”的特殊定位。李克强总理曾经指出：“要坚持把解决好“三农”问题放在全部工作的如何保证农业经济的健康持续发展，推进农业供给侧结构性改革，我们要通过财政在农业结构调整中的积极作用，促进农业发展转变开展一些有益的探索，发挥财政投入在结构性改革的指导作用。

（一）推进区域地标品牌战略化

随着中国城镇化、信息化的快速发展和城乡居民水平的不断提高，世界范围内的农产品供给日益丰富，农产品消费呈现多元化、高层次。如何将农产品从侧重数量转而侧重质量、安全、品牌和特色，需要通过财政扶持。在国家大政策的背景下，从各省市实际出发，结合特殊的气候环境、地理条件、生产方法，加大涉农资金的整合力度，形成与众不同的区域地标性农产品。

以张家港市为例，在做好粮食补贴、农资综合补贴等相关农业政策补贴的前提下，加大对现代农业“品牌建设”的财政资金扶持，出台了《关于印发《张家港市现代农业财政扶持办法》的通知》（张农规[2015]3号）中“品牌建设”的奖补规定和《张家港市现代农业财政扶持资金管理办法（试行）》（张财农[2016]42号、张农发[2016]49号）的具体要求。由各镇区进行农业品牌建设奖补资金的申报，经过财政局及农业委员会的审核，绿色食品新认证、续展换证，有机产品首次获证、保持认证，给予无公害产品新认证、复查换证，省级、苏州市级名牌农产品以及当年新置顶并批准的国家标准、江苏省地方标准、苏州市地方标准的农业企业给予0.5万至10万元不等的补贴。2016年，张家港市共创立无公害农产品品牌4个，复查换证个数21个;创立绿色食品品牌13个，续展个数4个;创立有机产品品牌4个;创立省级名牌产品1个，苏州市级名牌产品3个;创立国家级标准1个，共计发放补助金额84.5万元。

区域地标品牌既具有实物的功能，也能够反映地区特定地理环境、人文景观的无形价值，相比于普通的农产品更具有升值空间，在符合消费者消费要求的同时，增加农民的收入。

（二）进一步加大对农业基础设施的补贴、建设投入

加强供给侧结构改革也并不是说放松农产品的生产，保障国家农产品的安全供给是农业结构性改革的基本底线。

（1）坚持推动耕地地力保护，实施耕地地力保护补贴，以绿色生态为导向，鼓励农民加强对耕地的保护，提高补贴政策的指导性，精确性和实效性，实现“藏粮于地”的战略目标。2016年，根据省财政厅、农委要求，我市各镇（区）开展了数据采集、审核、公示和上报工作，耕地地力保护面积共计366106.43亩，按118/亩进行补助，合计43200558.74元，其中使用省级资金41378900元，市本级配套1821658.74元。

（2）开展农作物秸秆机械化还田，以秸秆还田利用为主渠道经秸秆变废为宝。以张家港市为例，2017年6月出台《2017年张家港市秸秆机械化还田实施办法》，由市财政将市级补助资金部分拨付给各镇区，再由各镇区财政所将镇区配套资金及时安排到位后，一并将市、镇两级补助资金直接打卡给补助对象，减少发放环节出错率，加快发放进度，提高农民秸秆还田积极性。2017年，张家港市夏熟秸秆机械化还田作业财政补助资金450.94万元，其中：市级补助资金228.48万，镇级承担补助资金222.46万元

（3）实施生态保护，健全生态保护补偿机制。对水稻田、生态公益林、湿地、备用水源地进行生态保护，保护补偿资金由财政拨付。2016年，张家港市共计下达生态补偿资金10686.31万元，其中：水稻田补偿资金共计10334.11万元，生态公益林补偿资金共计102.2万元，备用水源地村补偿资金共计250万元。

（4）加强农田基础设施建设。建立省级、市级、县级专项建设农田水利设施资金，用于农田水利设施的创立和修复，并对农田水利所需节水机具及材料、用水、用电等实施适当补贴。采取拉动企业投资、以奖代补等形式，对各类企业及个人投资投劳开展农田水利基础设施建设给予补助奖励，做好政府扶持资金的指导、激励工作。2017年，围绕我市14.98万亩高标准农田灌溉设施和69.8万亩农村圩区防洪除涝设施的日常维修养护下达农田水利设施维修养护项目控制指标1400万元，维修养护电灌站522座，渠道、管道及配套建筑物900.85公里，机耕桥158座，过河涵洞52座，防洪圩堤516.5公里，圩区涵洞279座，排涝站305座。

（三）积极推动农业创新，将财政政策与金融、市场结合

从加大财政补贴着手，坚持“政府引导、市场主导、合作社领办”的思路，引进外来单位投资农业，鼓励和引导农民以流转土地等方式参与产业发展，建立农业基地，促进产业转型升级，增加农民收入。

（1）以地区自然风貌，人文景观为特色，鼓励发展乡村旅游。以张家港市为例，2015年出台的《关于印发《张家港市现代农业财政扶持办法》的通知》（张农规[2015]3号）中对符合政府政策，带头效果明显，经济效益突出，对社会、经济贡献巨大的农业项目，给予优先支持和补贴。2016年，锦丰镇对张家港田园风光旅游发展有限公司的“田园风光度假村二期工程”予以一次性奖励100万元。

（2）重点扶持各级规划认定的农业产業化、农业园区建设、农业科技、家庭农场和专业合作组织等项目，加速农业转型升级，着力提高农业现代化发展水平。2016年，锦丰镇对符合条件的三兴甜樱家庭农场、江苏鸿春生态农业科技生态农业科技等单位共计补助24万元。在农业四新技术推广方面，对张家港市锦程农林开发公司的叶菜优质安全快速高效周年生产技术补助4万元，对张家港市初见香草园艺有限公司的薰衣草、马鞭草引进栽培示范补助3万元;2017年，锦丰镇对所属光明村土地合作社的青蛙规模养殖、张家港市沿江枇杷种植合作社的枇杷大棚栽培技术、物联网农业技术进行补贴，共计补贴金额10万元。

习近平总书记强调：“新形势下农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，推进农业供给侧结构性改革，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向”。我们要认真贯彻落实学习习近平总书记重要讲话精神，加大涉农资金整合力度，发挥财政投入对结构性改革的引导作用，为全面建成小康社会和实现现代化提供有力支撑！