◆李 娴/中国人民银行宿迁市中心支行

2011年，中国审计署印发《“十二五”审计工作发展规划》，正式提出要加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计。开展重大政策执行情况审计，在中国还是一个比较新的课题。美国审计署（以下简称GAO）对涉及国家战略层面的重大政策审计经过20多年的发展，已经形成了一套较为成熟的体系，积累了丰富的实践经验。本文通过对GAO近年来发布的审计报告进行重点分析，总结重大政策连续性审计的做法和特点，以期为我国重大政策审计提供借鉴。

一、美国审计署重大政策连续性审计概况

GAO开展重大政策审计源自于上世纪90年代初克林顿政府颁布的第12866号行政令，其中3（1）条款规定：“美国政府部门在评估现有公共政策、废除或修改已有政策或者制定新政策时都应进行政策绩效分析”。在审计实践中，GAO主要以连续跟踪审计为主要方式开展重大政策审计，其连续性主要体现在三个方面。

（一）对重大政策进行长期持续性审计。GAO通常对周期性较长的重大政策持续数年甚至数十年审计。如自2006年起，GAO对小企业公共政策开展审计，GAO还建立了一张需国会和行政部门关注的高风险领域清单，对清单中事情所涉及的财政政策、公共基础建设等相关制度法规建设情况、执行情况进行持续审计，并根据审计结果动态调整清单内容。

（二）将重大政策审计纳入长期审计战略规划。GAO平均每六年制定一项战略规划，如《2010年至2015年战略规划》、《2014年—2019年战略规划》、《2018—2023年战略规划》，每一轮规划内容略有不同，但总体呈现一致态势，均包括影响国会和国家战略目标、对联邦政府和社会有重大影响的重大政策事项，且事项内容长期保持相对稳定。

（三）对审计建议落实情况进行持续跟踪。如GAO在2017年对国防部海外行动的审计报告中指出，2014年提出建议国防部制定指南（将由海外应急行动拨款资助的后续事宜转移到国防部基本预算中）的审计建议未得到落实。

二、美国审计署重大政策连续性审计特点

（一）以立法模式保障审计程序的规范化。GAO重大政策连续性审计充分体现了依法审计的特点，突出表现在两个方面。一是立项依据通常为国会颁布的法案、章程等，具有较强的法律效力和强制性。如GAO对金融监管机构执行以及如何执行《监管灵活性法案》情况进行的审计是美国国会在章程中规定。二是立法规定了部分重大政策审计具体内容。以立法规定重大政策具体审计内容，建立系统的检查框架能够充分保证审计口径、范围、方式的高度统一，有利于审计结果的横向比较和审计行为的连续进行。如对美国联邦儿童医疗保障制度（美国医疗保障体系三大支柱之一，简称SCHIP）审计，美国社会保障法案对审计内容作出了具体的规定，且GAO设计了一个系统的检查框架，将政策执行效果分为短期、中期和长期3个层次，并不断修正和完善框架。

（二）坚持以定量审计为主保证审计的科学化。一是借助公共基础数据开展数据分析，大量的数据分析为审计结论提供有力支撑。实践中，GAO通常会借助已有的基础数据系统，甚至自建一套数据系统，对连续多年，甚至是数十年的数据进行分析。如2017年对各州联邦政府公共安全管理领域的校车安全进行审计时，就使用了2000—2014年连续15年的联邦和州所存有的校车事故数据，分析了致命校车事故的数量和特征。二是依托完善的绩效评估体系开展审计。美国有着全面系统的绩效评价体系。1993年颁布的《政府绩效与结果法案》要求各部门制定出一套能够综合反映部门业绩、便于考评的绩效指标，并由国家绩效评价委员会负责监督和实施。这一评估体系为GAO开展重大政策审计工作节省了大量精力，也使得审计工作重点转向考核政策制度本身是否合理，审计工作更加深入。如2017年，GAO直接针对2014年生效的《患者保护与平价医疗法案》进行了审计并提出完善意见；在海外行动审计项目中，评估了白宫预算管理办公室2010年建立的国防部海外应急行动预算申请的处理标准，指出该标准已不适用。

（三）以需求为导向，使审计手段更具多样化。由于重大政策审计通常会涉及多个行政部门、各州联邦政府、各类社会组织，甚至企业和居民，GAO会根据具体审计项目需要灵活GAO会根据具体审计项目需要灵活运用多种审计手段，以实现审计目标。一是查核以往年度审计报告。如2017年医疗补助审计，就查核了2010年3月至2016年9月来自审计署及其他机构的报告。二是访谈众多相关对象。从GAO公布的审计报告来看，约八成的审计项目均进行了访谈，访谈对象上至国会议员下至社会公众，访谈对象范围宽泛。如2017年校车安全审计，美国审计署的访谈对象就包括美国交通运输部、校车行业协会、制造商和其他利益相关方的工作人员。三是在一个较长的期间内实施审计。对于调查分析类项目，GAO通常不会选择在相对集中的一个较短时间内完成审计，可能持续较长时间。如美国审计署在2016年8月至2017年8月期间开展了对医保中心承包合同的审计。

（四）多种措施保证审计意见有效落实。一是针对涉及专业技术领域的审计发现，将审计报告在提交国会前，美国审计署会向相关主管部门征求意见，并酌情将意见纳入最终审计报告，使审计建议更具操作性。二是直接向政策、制度顶层设计者（行政主管部门）提出审计建议。如2017年GAO就美国空军和陆军无人机系统审计发现的问题向美国国防部提出了三项建议并得到认可，美国国防部针对审计建议制定了相应措施。三是将意见采纳情况、落实纳入审计报告中，这些意见包括审计对象并不赞同、但美国审计署认为合理的审计建议。如2017年美国审计署对十七个州立医疗保险市场运行情况审计，向医保中心提出了六项建议，医保中心赞同其中两条、部分赞同两条、不赞同两条，具体情况在报告中均有说明。另外，GAO还会在提交国会的报告中指出建议的落实情况，如在2018年度报告中指出，国会和行政机构对其在2011年至2017年期间提出的724项旨在改善政府行动的建议，完全或部分解决的共551项（占76%）。四是定期向国会报告审计结果为决策者提供更真实、全面、有效的信息，通过信息分析为决策者提供改进的依据。

三、对我国重大政策审计启示

（一）推动重大政策审计的制度化和法制化。从我国的审计实践看，审计机关立足于维护国家经济安全，促进社会经济平稳较快发展，积极跟踪财政资金的使用绩效，取得了明显成效。但是把重大政策连续审计作为独立的审计职责，制度上还未明确。建议我国审计署逐步建立符合我国国情的重大政策审计制度。另外，需重视审计行为和审计标准的法律依据问题，建议以法律形式明确重大政策审计主体、要求、内容和标准，逐步实现重大政策审计有法可依。

（二）完善公共基础数据系统建设。美国政府数据整合和数据公共化的进程相对比较先进，对大数据技术的利用也一直走在世界前列，各类公共基础数据系统为GAO开展重大政策审计、为开展数据分析奠定了坚实基础。我国可借鉴美国的做法，进一步推进公共基础数据建设工作进程。

（三）进一步丰富和完善审计方法。一是针对不同项目，研究制定审计框架，建立多层次的审计目标；二是对同一项目，要细化评价内容，统一评价标准和范围；三是借助统计抽样方法，加强系统性分析和测试；四是充分运用计算机辅助审计技术，强化定量分析，辅以定性分析。

（四）强化重大政策审计结果应用。一是建议以法律形式将政策审计及其审计结果的使用作为政策系统运行过程的必要环节予以明确，尝试由立法部门在各部委之间建立协调考核机制，确保审计意见得到有效落实。二是探索建立健全多方参与的审计监督架构。不同主体开展政策审计的出发点不尽相同，侧重点互为补充，有利于提高审计结论的系统性和准确性。我国开展重大政策审计可考虑协调政府相关部门、大专院校、研究机构、社会公众共同参与，采纳多方建议。三是进一步加强后续跟踪。美国重大政策连续性审计采取了一种类似回访的跟踪制度落实审计意见和建议，确保对政策调整产生影响。然后，对调整后的政策进行再审计，形成“审计、调整、再审计、再调整”的螺旋式上升过程。跟踪发现的全部或部分未被采纳的审计建议，会在新的审计报告中继续提出，并会对被审计单位未能接受建议而产生的负面影响做出评价；如果对方已经接受了建议并采取了相应的措施，则会在新的报告中指出被审计单位已经采取的措施和做出的改进。这种“审计—调整”的循环模式符合跟踪审计的发展方向，能够有效地促进审计结果的运用，值得我们学习借鉴。