柴敏

2013年党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出：社会治理“核心是人，重心在城乡社区，关键是体制创新”。为贯彻中央精神和总书记的指示，2014年上海市委在调研基础上研究制定了创新社会治理、加强基层建设的“1+6”文件，随后动员部署全市将调研成果转化为具体举措。推进社区治理体系现代化成为当前的重要任务。

一、当前城市社区治理面临的问题及挑战

改革开放以来，人们由“单位人”逐步向“社区人”过渡。在此过程中，社会原子化程度不断加深，因而社区成为联系居民的重要环节。社区“是社会的基本单元，社区治理是社會治理的重要基础，也是国家治理的重要内容。社区不仅是构成城乡基层政权建设的基础，也是加强和创新社会治理的重心”①。

然而随着社会多元化的程度不断加深，居民需求日益呈现出差异化、个性化、复杂化的特点。另一方面，社区工作任务重、事情多，内容涉及民政、公安、司法、社保、教育、文化、计生等方面，责任重大。可以说，社区处于联系居民的“最后一公里”，是政府的“神经末梢”，社区的工作质量直接影响社区居民的获得感和体验感，从而影响社会的和谐稳定。然而当前社区治理仍然存在诸多问题，这些矛盾和难题在一定程度上影响着城市社区治理的效果。

1.问题及挑战

（1）社区治理方式碎片化

社区碎片化，指的是由于资源分配机制的差异而分化成许多相对独立的利益群体，其政治、经济、社会等方面难以整合。有学者指出，社区的碎片化主要表现在三个方面，即社会空间结构碎片化、利益结构碎片化、权力结构碎片化②。首先，社会空间结构碎片化主要是由于住宅商品化导致的居民居住空间结构、社会关系等方面呈现碎片化趋势。如小区有高低档之分，即使是在同一小区，也会有别墅群和高层之分。不同类型的社区、不同片区所面临的问题都是有差异的，应对这些问题的机制也是有差异的。其次，利益结构碎片化。由于不同的社会身份导致彼此间的利益也呈现碎片化趋势。最后，社区居委会本是居民自治组织，当行政权力下达到社区层面时，居委会首先要完成基层政府不同职能部门交派的任务，同时社区治理需要居委会、物业、社会组织等多方协同治理，缺乏明确的权责界限，导致社区权力结构碎片化。

（2）居民需求差异大、变化快

在价值多元化时代，居民需求呈现异质性、个性化，且变化快。打破单位制后，人口流动性越来越大，尤其是由于大城市的人口结构特点，不同社区容纳着经济能力、户籍、价值观念等不同的居民。且在价值观多元化的时代，人们追求个性化的独家定制，每个人都有自己希冀的生活方式和服务要求。如有些小区，居民多来自外地，迁至本地主要是工作需求，下班时间多数希望有自己独立的生活空间，不热衷于参与社区治理和建设，对社区活动、社区公共事务的讨论会议等持不热衷态度;而在混合型的小区里，部分从前是单位分房一直居住至今的居民，集体意识较为强烈，对社区公共事务较为关注，对社区活动的参与度较高。而通过购买商品房形式进小区的居民，多持“大门紧闭”的态度。另外，不同年龄阶段的居民的需求也是截然不同的，年轻居民多忙于工作，无暇顾及社区公共事务，但是其对服务体验的要求较高;中年居民有一定经济积累，有时间和精力参与社区事务，希望在社区事务中有一定发言权;老年人多热衷于参加社区活动，多关注社区活动室、花园绿地等方便其进行休闲娱乐的场地和活动。由此可见，根据不同维度划分的居民群体具有不同的需要和偏好。

这些居民需要什么样的服务、如何服务他们、如何及时应对社区居民变化迅速且多元化的服务要求、如何在这些庞杂事务中理出头绪并进行针对性的治理，都是需要基层政府和社区根据自身特点进行思考和探索的问题。

（3）新形势下社区党建工作面临挑战

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。为深入贯彻这一精神，在基层政府和社区层面都在进行机制体制的改革和创新，突出党领导一切工作的要求。近年来，各地在区域化党建、“两新组织”，党建等方面涌现出很多特色和亮点，从整体层面讲党在引领各方面工作上发挥了巨大作用。但是当前一些党建活动缺乏整体设计和系统考虑，还有部分创新举措具有一定程度的特殊性和不可复制性，无法进行广泛推广。在一些刚刚成立的社区，党组织机制体制还不甚完善，无法有效发挥作用等。这些问题都在一定程度上影响社区治理的整体效果。

二、当前城市社区精细化治理的要求与内在机制

有学者指出，在经历了多年改革开放之后，传统经验化、粗放式、全能型社会管理模式已经无法适应国家治理现代化和全面建成小康社会的时代需求③。社区治理也是如此。不同于以往传统的粗放式、经验的管理方式，精细化社区治理有独特的要求和内在机制。

1.社区精细化治理的要求

（1）转换“粗放式”的治理思维

要适应新形势下提出的治理体系现代化，就必须要转换传统的思维方式，以精细化治理取代之。所谓精细化治理，首要是确立“以人为本”的服务取向。一方面，治理强调的是“服务”而非管理，突出人的地位和价值取向是应有之义。另一方面，在当前“党是领导一切的”大布局下，如何将党“全心全意为人民服务”的根本宗旨体现在基层工作中，使人民有深刻的获得感，是基层实际工作中面临的重要问题。而精细化治理为“党领导一切”和发挥党员在新时代下的作用提供了条件。在社区治理实践中，应当首要突出居民的实际需求，及时发现且有针对性地提出对策和方案。在这一过程中，有些难以开展的工作，可以充分调动社区中党员的积极性，以此为突破口解决问题。同时，利用现代技术及时准确捕捉居民的需求变化和思想动态，保证工作内容不脱离实际情况、提供服务为居民所需。要做到精细化治理，首先要做到“精”准和“精”确把握居民动态，才能有针对性地对症下药，而非“眉毛胡子一把抓”。

（2）关注管理和服务的细节化安排

除了“精”，精细化治理的另一要义是“细”。

“细”，即关注细节化安排。于民众而言，社区治理成效好坏，取决于民众所直观感受到的体验和获得感。

“群众身边无小事”，任何一个细微的制度关怀，都会给民众留下最直观的体会。因此，重视细节性安排在社区精细化治理中地位非常重要。“一个运行有序、管理有效的社会，其内在离不开稳定的，细致入微的‘毛细血管为管理和服务互动提供养分和支撑”④。

这就要求在日常管理活动中着力发现社会治理的细节问题，逐步形成细致入微的管理服务体系。

（3）规范管理和服务的执行框架

标准化是实现社区治理精细化的关键。当前全国的社区治理改革都在探索之中，如果没有明确的标准和相关机制，就难以保障社区改革的顺利进行。这一标准，首先是对基层政府和社区管理者、服务者的工作内容提出要求。唯有对他们的工作做出标准化的要求和规定，才能使他们的工作明确化、清晰化，在权责明晰的框架下，就能保障工作的顺利开展。其次，这一标准是对工作态度提出要求，在明确的工作职责划定的情况下，才能保障相关工作人员以认真严谨的态度推进社区工作，以避免相互推诿现象的出现。最后，这一标准是对工作监督和考评提出要求。如果没有完善的、系统的、规范的监督考评机制，那么再好的制度设计和创新都会随着时间流逝和人员更迭而失去动力。我国的监督多依赖行政系统内部的监督，有些街道自己进行本街道的社区治理考核，存在一些工作人员为工作简单和方便，让各社区工作人员配合考核工作，由此得到的结果并不具有真实性和有效性。为避免此种情况，应强化社会组织在此过程中的地位和作用。为保证这一工作的正规、严格和有效，需要一套严谨的、标准化的制度和執行框架来规范。

2.社区精细化治理的内在机制

（1）触发机制：政府理念的前瞻性

理念创新是实践创新的先行者，在国家战略层面提出推进治理精细化，这对于社会各层面探索社区治理而言是一种触发机制，推动基层政府和社区不断思考创新举措、探索创新模式，将精细化治理的要求贯彻到基层工作中。精细化治理内在要求的“以人为本”和重视细节的理念，明确了社区治理要以居民的需求清单为导向、灵活运用大数据和互联网技术、引进市场和第三方等，进行资源整理和资源下沉。如上海市浦东新区提出的“家门口服务体系”理念，明确针对社区治理存在的“最后一公里”难题，提供了精确的问题导向，激发社区活力来解决这一问题。

（2）动力机制：精明行政的引导

精明行政要求创造性思考和处理政府、市场、社会、公民等不同主体之间的关系，提升市场、社会和公民的自组织能力和自主治理能力。政府要积极整合利用多种渠道的资源、准确了解公民利益诉求和现实需求，通过创新性的、高效的行政服务体系，借助大数据和互联网技术的强大能力，提供贴近群众需求的服务。这就要求政府致力于实现社会治理主体多元化、治理手段灵巧化和无缝隙化、治理技术现代化、治理考核标准化。通过政府主导、多元主体参与建设和评估考核，可以促进不同治理主体之间的良性竞争。

（3）关联机制：专业知识的分散与互补

精细化治理的目标不仅仅在于某个领域或者某项服务的微调整，更在于通过每一项精细、精准的服务活动来提升社会整体的治理能力和治理水平。当前，知识储备的分散化打破了由政府垄断知识和信息等资源的局面，这使得任何一个个体都有可能凭借一技之长为社区治理贡献一份力量。如果能把这些力量有效整合起来，“知识互补与整合的诉求将有助于推动行动主体多元、主体关系平等、制度结构规范、利益网络兼容的‘共治型社会治理结构。”⑤通过这种方式，一方面可以吸纳积累包括信任、认可在内的社会资本和治理资源，获取更为专业化的意见和建议，及时调整治理方式和服务方式。另一方面在开展社区活动的过程中可以发挥这些力量的优势，形成特色和亮点品牌项目。

三、周浦镇推进精细化治理的探索与实践

习近平总书记指出，城市管理应该像绣花一样精细。当前，创新社会治理、推动基层治理精细化也成为上海市各级党和政府极为重视的问题，并在此方面进行了诸多有益的改革探索。其中，周浦镇按照“生活小事不出村居，教育服务就在身边”的总目标，在创新社区治理的过程中形成了极具特色的“周浦模式”，为居民提供了更加精细化、人性化、现代化的家门口服务。

1.周浦镇推进精细化治理的现实条件

（1）政府创造性提出“家门口服务体系”

在基层工作中，居民生活面临一些关系到切身利益的停车难、老房整修、买菜难、物业管理缺失等顽症，这些问题成了“家门口”老生常谈的困扰。为响应市委的“一号文件”，为民众提供就近、便利的“家门口服务”，2017年上海市浦东新区启动“家门口”服务站的建设试点工作，以实现“生活小事不出村居，教育服务就在身边”的总目标。

在此背景下，周浦镇党委将2017年的主题定为“创新突破”。8月，周浦镇全面启动“家门口”服务体系建设，按照问题导向、需求导向、项目导向的要求，致力于构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的多元治理体制。

为破解“服务群众最后一公里”的难题，进一步推动周浦镇社会治理的重心下沉到村居，周浦镇经过前期调研分析，结合周浦镇实际，提出了周浦镇开展“家门口”服务体系建设“1+7+50+x”的总体布局，并制定了工作方案和成立了工作领导小组。“1”即突出以党建为引领这个主线，整合全镇各职能部门资源下沉到各社区、村居委，指导开展好各项服务。“7”即建设7个社区“家门口”综合服务园。在功能定位上，7个社区综合服务园是块区层面的综合服务平台（包含党群服务、政务服务、生活服务、健康服务、法律服务、文化服务、社区管理服务），覆盖全镇所有的村居，以在全镇全面形成15分钟公共服务圈为目标，打造开放度高、资源集聚、功能多元的综合服务园。“50”即依托全镇村居党建服务站，建成50个村居“家门口”服务站，为居民提供精准化、个性化的“家门口”服务。“X”即在全镇所有小区设置“家门口”服务点，通过在每个小区设置一站式“智汇管家”服务平台，充分运用“互联网+”技术，打造整合七大类服务功能的线上线下互动平台，为居民提供更为精准便利的服务，进一步实现服务“门口办”。