上海边检总站口岸治理现代化研究课题组

面对新时代移民管理体制改革的格局，边检机关要着眼通关便利，深化服务职能，顺应国家战略布局，提供人性化、专业化、多样化的服务，在更高服务水平上服务更多的出入境对象;要立足科技强警，强化管控职能，提升防控能力水平，构建严密的口岸管控防线，切实维护国家主权政权安全。

一、口岸通关查验现代化的目标

1.维护口岸安全

边检机关作为国家设立在对外开放口岸的重要行政执法力量，担负着维护国家主权与安全的重任，是防范和打击不法分子潜入潜出和处置口岸突发事件的第一道防线。为了严密口岸查控查堵工作，坚持严密管控的要求，面对日益繁重的安保任务和查验压力，边检机关必须顺势而为，抓住移民体制改革的历史性机遇，树立平安国门理念，践行国家总体安全观，结合口岸实际，科学、高效、精准地开展口岸通关查验工作，着力推动一体化建设，严防各类口岸突发事件，打击各类违法违规行为，确保口岸安全稳定畅通。

2.保障通关顺畅

边检机关作为国家名片和对外服务的窗口，必须牢固树立以人民为中心的理念，坚决贯彻国家移民管理局部署，着力解决高峰期中国公民排长队的问题，顺应对外开放扩大的需求。边检机关需要进一步加强自身建设，提高现场精细化管理服务能力，科学配置警力，实现查验高效化;需要推进自助通关的宣传与使用，提高自助通关人员配备比例，实现快速查验科学化;需要改善通关环境，提供必要的咨询引导和帮助，实现查验人性化，确保口岸安全畅通。

3.服务地方经济

随着上海深度融入“一带一路”建设，“上海扩大开放100条”和“五个中心”建设互促共进，边检机关必须主动融入国家和地方发展大局，主动对接国家和地方经济战略。边检机关需要积极争取政策支持和便民措施落地，进一步简化各类查验手续、扩大自助通关使用范围，构建起和谐安全、高效顺畅的现代化口岸通关环境，努力实现边检工作与地方经济社会发展的同频共振。

4.促进自身发展

面对与日俱增的出入境客流压力和纷繁复杂的口岸情况，边检一线民警经常处于精神高度紧张、任务极其繁重的工作状态，这种情形倒逼我们迫切需要对口岸查验做出实质性改革。边检机关需要借助信息化建设，向科技要警力，彻底将一线民警从前台繁重的重复性查验劳动中解放出来，建立“小前台、大后台”的工作模式，将重心放在风险评估、后台核查、案件审查和情报调研等深层次查验工作中。深化勤务组织改革，不断提高队伍查验能力和综合素质，实现科学预判和精准打击的现代化查验效果，为守好国门提能增效。

二、口岸通关查验现代化的内涵

1.法治和执法理念现代化

我国现有关于移民法律体系尚存在不足，目前边检查验工作形势也都从客观上要求尽快制定和完善移民法律体系，边检机关作为国家移民管理局重要组成部分，应联合涉及移民管理机构部门，积极建言献策，争取在国家层面上尽快推出与《出境入境管理法》密切相关的一系列实施细则，构建完整统一的移民机构法律体系：整合现有的出入境法律法规，建立起准入、居留，入籍、签证、难民等一系列移民配套制度，为口岸查验现代化提供法治保障，以法律手段来规制、管理、服务广大移民群体，在新时代推进移民机构法治现代化。

2.勤务模式和队伍结构现代化

为切实担负起新形势赋予边检查验工作的新任务，在警力不增、要求不降、任务不减、目标不变的前提下，加快推进边检勤务模式改革已迫在眉睫。实现勤务模式现代化，应当坚持边检工作“一个中心、两个坚持”的总要求，以实现警力在时间上的全天候、空间上的全覆盖为目标，突破原有的编制格局，打破海港与空港之间的勤务壁垒，建立跨站联动增援的现代化勤务模式。通过建立扁平化的指挥体系、一体化的查验工作机制、分级分类化的管理模式、实战实训化的处突措施，坚持“警力跟着警情走”原则，进一步细化完善各口岸勤务方案，最大程度优化警力配置、降低警力内耗，把有限的警力用在查验工作的“刀刃”上，全面提升边检机关对出入境口岸全局工作的驾驭能力。

3.信息技术和人才培养的现代化

近年来，边检机关高度重视信息化建设，不断加大信息化基础硬件建设投入力度，自助通关的使用和“单一窗口”的推广带来了可喜成果，切实提高了边检工作信息化含金量。为满足海陆空口岸顺畅通关的多样化和个性化需求，回应出入境旅客对边检工作的新期待，边检机关要切实把信息化建设作为事关长远发展的一项战略任务来抓。在移民体制改革的背景下，边检机关有必要加强信息化深度应用，提高信息化共享程度，进一步严密查控、查堵工作，提高口岸查验、查堵效能;有必要谋划建设更加安全、高效、科学的新型查验系统，进一步推动口岸查验工作提质增效，让大数据和人工智能等先进科技成为释放前台、查验压力的法宝，开创一条向信息技术现代化要警力、要战斗力的新路子;有必要创新完善内部培训机制，提高队伍综合素质，促进人才培养的现代化。在学习培训中严格按照查验现代化相关要求，明确培养重点方向，提倡一专多能，实行一人多岗的多面手培训制度。结合上海边检总站业务需求，充分利用上勤会、勤务间隙、学习日、换岗体验等时间，积极开展各类业务培训。通过基础训练、换岗轮训、情景模拟、专项考核等措施，不断提高边检民警前台检查、后台核查、证件鉴别、警戒处突、巡查执法、技术保障等各项专业素质，使边检民警能够胜任海陆空口岸各个岗位，真正盘活现有警力资源，用好用足警力配置，实现勤务现代化。

三、上海口岸实现查验现代化的途径

1.深化移民机构供给侧改革

一是完善移民机构法治体系建设。国家移民体制改革成功与否的关键不仅在于机构和职能的改革，还取决于国家移民机构法治体系的完善与否。移民领域的法治体系决定了移民机关将来应当如何作为、能够多大作为，应当与机构改革工作同步推进。一是加强立法。自2013年《中国人民共和国入境出境管理法》实施至今已逾5年，在基础建设层面应建立标准，尽快修订国家移民机关对外开放口岸查验设施建设标准、国家移民机关口岸查验标识标志标准等规范性文件。在执勤执法实践层面应建立规范，尽快出台属于国家移民机关管理范围内的口岸限定区域管理办法、邮轮和游艇等特种船舶检查管理办法等规定，既要由国家移民管理局制定全国统一的内部规范性文件，也要结合地方实际情况，联合地方政府出台相应的地方性法规条例。在勤务综合保障层面应建立制度，完善移民管理机关工作人员执法维权保障机制、建立全国移民管理机关文职（协勤）人员管理实施办法等保障制度。二是严格执法。推行权力清单制度，实质上是通过梳理行政权力，解决国家移民机关能做什么、不能做什么;应该做什么、不应该做什么的问题。这对推动国家移民机关依法全面履行职能、优化口岸营商环境等具有重要意义。三是深入普法。近年来，上海边检总站本着“谁执法、谁普法”的理念，定期派员到上海市旅游局培训中心为考核通过出境游领队资质的新任领队开展授课;利用交通运输工具公共平台播放144小時过境免签、外国人入境指纹采集流程等边检政策的宣传视频;与此同时，越来越看重微信公众号在推广边检政策法规方面发挥的重要作用。

二是加快移民管理领域政策供给。上海将加快“五个中心”建设，努力建成卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。边检机关应当主动对接地方发展战略，针对当前阶段法律层面尚未明确、国家政策尚未明朗，同时地方政府又急需推动的一些发展领域，积极寻求创新突破口，为推行口岸通关查验现代化积极争取政策支持。

2. 推动口岸查验一体化进程

一是区域联动一体化。区域联动一体化主要是指勤务联动和政策联动。（1）勤务联动。边检机关在全国范围可设移民机关勤务战区，区内各口岸城市所在边检站、地方出入境管理机关协同开展勤务。例如，在长三角地区可以成立“长三角（江浙沪）勤务战区”，由国家移民机关指定该战区指挥协调机构，建立大执勤区概念，根据各口岸业务量忙闲不均的情况，快速统筹调配警力资源，在缓解警力紧缺边检站压力的同时，加快队伍之间的交流和全能型检查员的培养。（2）政策联动。从全国范围来看，绝大多数对外開放口岸所在城市的旅游、贸易、投资、金融等资源都是有限的，单靠一个口岸或城市出台扩大开放政策的效果往往不会太明显。因此，在一定区域内，联合多个开放口岸、综合多种交通方式、圈定特定受众群体，往往能够发挥“1+1>2”的政策效应。2016年2月，江浙沪144小时过境免签政策正式实施，对进一步便利外国旅客来华从事商贸、旅游等活动，促进地方经济发展起到了重要作用，成为区域性政策联动的成功案例。受该政策利好影响，2017年12月，京津冀144小时过境免签政策跟进实施。

二是警民融合一体化。 就当前来说，边检机关至少在两个方面可以尝试警民融合。第一个方面是人力资源一体化。受职数限制影响，全国边检机关警力紧缺现象日益普遍，越来越无法满足人民群众不断快速增长的出入境通关需求。借助社会资源，将有限警力安置到核心、关键岗位，或许是缓解这一矛盾的有效途径之一。第二个方面是科技资源一体化。随着科学技术的不断发展，口岸查验信息化建设进程不断加快，边检机关对于科学技术的需求随之不断扩大，仅凭边检机关或国家移民管理局难以组建足够数量的技术队伍为口岸查验现代化建设提供必要的技术支撑。因此可以借助科技企业的力量，把经实践证明较为成熟的先进技术或系统，引用到口岸查验中来，不失为一种经济、高效的信息化建设手段。

三是部门合作一体化。长期以来，受各种因素影响，职改边检站之间、职改边检站与现役边检站之间、边检机关与地方出入境管理部门之间缺乏稳定、高效的合作机制。以梅沙系统为例，对于人员出入境数据，边检站仅限于查询本口岸范围内的，同一总站范围内各边检站之间都无法查询违法违规办理、查获边控人员、遣返遣送人员受理等情况，遇有问题只能通过边检站指挥中心之间互相电话咨询来核实求证有关情况。此外，出入港船舶电子边封也在很长一段时间内无法做到全国海港边检站之间的互通。要解决这个问题，需要在机构改革的同时，自上而下地推动机制改革，理顺部门之间的关系和权责、融合升级原有各自不同的业务系统，彻底打破信息壁垒，为各部门之间建立互信互认提供必要的制度基础。从广义来说，部门合作即国家移民机关各层级机构与国家其他部委各层级机构、地方政府委办局或口岸经营单位等之间在口岸查验方面的全面深入合作。在口岸查验过程中，边检机关在面对各行各业从事生产经营的企业和形形色色的出入境人员时，执勤执法的主要法律依据是《中华人民共和国出境入境管理法》，无法做到全行业覆盖、实现无死角管理。各个口岸职能部门对职责范围内的服务管理往往存在“各扫门前雪”的状况，为不良企业或个人钻监管漏洞留下可乘之机。

3.加强自身软件建设

一是深化海港勤务模式改革。长期以来，在同等待遇条件下，旅检、海港口岸检查员忙闲不均、风险不等，造成队伍思想不稳定。在目前无法提高旅检岗位民警待遇的前提下，唯有通过警力资源二次调配才能在一定程度上缓解这一矛盾。海港站要匀出更多的警力补充到机场等旅检口岸，使不同岗位之间的任务总量和面临的风险达到新的平衡。实现这一目标的前提就是实现海港口岸查验的现代化，破题的关键在于“海港勤务模式改革”。2017年，上海边检总站在洋山边检站率先进行了“海港勤务模式改革”试点，为在全总站范围内全面推广摸索经验。

二是调整检查员队伍结构。 要实现口岸查验的现代化，需完成队伍结构的现代化转型，建立健全完备的人才引进和培养制度，主要从两个方面入手：一方面完善人才的引进机制。随着口岸查验技术的不断进步，不会电脑、不懂科技，不仅当不好科队领导甚至难以成为优秀的一线检查员。在这种大背景下，边检机关在招警、定岗过程中，必须充分考虑当事人的专业背景、履职经历、实践技能等综合因素，为今后边检职业发展储备人才，特别是要逐步提高信息化专业背景人才在队伍中的比例，建立起技术人才高地，整体上带动边检队伍在发展理念、技能操作、创新研发、技术保障等方面取得长足进步;另一方面与高等院校开展人才教育合作。笔者认为，可以从两个方面入手：一方面由国家移民管理局与省级公安院校或地方政法类院校开展合作，参考地方公安招警模式，开设“移民管理”第二专业，招收本科以上毕业生，学制1至2年，采取边学习理论课程，边在边检机关旅检、海港不同岗位轮岗实习的模式进行教学，确保毕业后可以分配至任何岗位独立担任执勤任务，同时也为落实许甘露副部长关于培养全能型检查员的要求创造良好先决条件;另一方面委托高等院校培养专业领域人才，即派有相关专业背景的民警或技术队民警前往高校，利用业余时间进行在职培训，针对口岸查验现代化建设所需专业开展定向培养，重点涉及人工智能、大数据挖掘等高科技领域。

4.创新技术手段

一是生物识别技术的应用。边检查控查堵归根结底是要解决两个核心问题，即确定持证人所持证件的真实性和确定持证人所持证件系本人所有。只有保证这两个问题不出差错，查控查堵才没有问题。生物识别技术的应用恰好可以解决这两个核心问题。所谓生物识别技术是指通过人类生物特征进行身份认证的一种技术，人类的生物特征通常具有唯一性、可以测量或可自动识别和验证、遗传性或终身不变等特点，因此生物识别认证技术较传统认证技术存在较大的优势。最为人们所熟知的生物特征包括：指纹、虹膜、面像、笔迹、声纹、步态等。综合考量旅检现场的场地环境、采集速度、识别速率和准确率等因素，各国移民机关一般采用指纹和面像比对作为主要的生物识别技术应用于出入境查验工作。当前，我国已全面推行电子护照，申请人的指纹信息已在办理证件时一并写入电子芯片，并广泛应用于自助通关中。2018年4月30日，全国口岸推行入境外国人采集指纹和面像措施，进一步扩展了指纹识别技术在口岸查验中的应用范围。如果在今后的工作中，对中国公民签发生物护照、对外国人签发内含指纹、面像等生物信息的电子签证，则可实现中国人、外国人全部自助查验。届时，人工验放将成为零星辅助查验模式，取而代之的将是一排排自助查验通道，基层警力将得到最大程度释放。

二是大数据技术的应用。在国家移民体制改革背景下，边检机关将可以利用到的数据包括：出入境人员的出入境信息、中外人员办证信息、外国人在华活动轨迹及在华违法记录等，数据源不可谓不丰富，但笔者认为，要使其成为对口岸查验通关有用的数据、从中快速得出有用的结论必须做到以下几点：（1）建立“移民数据管理和研究中心”，主要职责包括存储管理国家移民管理局在全国范围内的各类业务数据，并为全国边检机关数据分析提供“云计算”服务;协调与公安、交通等国家各部委业务数据乃至知名互联网企业商业数据信息的共享与合作事宜，将数据来源延伸至本部门范围以外;围绕适用于口岸查验的数据挖掘算法和大数据应用技术开展基础性研究。（2）打造合适的数据分析工具，将数据分析功能模块纳入出入境查验系统中，而非成为外挂软件，既可实现对前台检查员在口岸查验时进行实时提醒功能，又方便后台检查员在一个平台上开展数据查询和分析，避免在不同网络或系统之间来回切换，降低效率。（3）建立严格的数据使用管理制度，大数据技术是把双刃剑，既能成为维护口岸安全稳定的利剑，也能变成不法牟利的工具，在完成大数据平台建设前，首先要完善数据使用管理和追责制度，严防公民隐私泄露等现象出现。

三是构建“互联网+”移民政务模式。口岸通关查验现代化，首先是技术的现代化，坚持“数据多跑路，群众少跑腿”的理念。在互联网技术如此发达的当下，“互联网+”移民政务模式已不存在技术上的障碍。除了传统的电话以外，智能手机、平板电脑等工具也使群众与我们之间的距离越来越近，“互联网+”移民政务模式至少在以下几个层面可以有所作为：（1）深化“放管服”改革方面，依托“上海国际贸易窗口”，上海边检范围内已实现所有海港预申报业务、海港许可证件申办网上受理、电子签发功能，对营造良好的口岸营商环境起到了积极作用。下一步应当依托全国版的国际贸易单一窗口平台，建立移民管理机构网上办事平台，实现“一次认证、多点互联、异地受理”。边检机关的所有对外窗口业务均应在网上开通申办模块，任何有相关业务需求的企业在国际贸易单一窗口平台开设账户，经全国任何一家边检机关备案后，即可向全国任何一家边检机关申办有关业务。（2）加强口岸管控方面，互联网技术的发展使得我们的管控触角得以延伸到口岸以外，防御纵深不断加强。（3）擦亮国门名片方面，当前，上海总站及各边检站利用微博、微信等新媒体开展与群众的良性互动愈发频繁，在自媒体时代，边检机关宣传政策法规、与服务对象开展互动、展现边检形象有了新途径和快车道。当前，上海边检总站已建立“上海边检”微信公众号，遇有天气原因导致机场、海港口岸交通工具出现大面积延误的情况，会提前对外发出预警提示，便利群众提前知晓相关信息，及时采取应对措施，合理安排出行计划。

四是云技术的应用。云技术是当前最为先进和流行的网络服务技术，其应用前景广泛，涉及大数据计算、物联网、网络社交等各个科技领域。口岸通关查验现代化建设进程中，以下两个云技术是应当被应用的：（1）云计算技术。云计算与大数据是最佳拍档，前文所述的大数据分析工具前端部署在各口岸边检机关执勤区域，云端（服务器）部署在“移民数据管理和研究中心”，前端仅需简单输入指令，即可委托云端设备进行大数据计算查询分析并得出所需结果，避免了各口岸自行配置硬件设施开展数据挖掘计算，导致重复建设、资源浪费，又可以将有限力量投入到云端建設，打造国家移民机关的超级数据计算机。（2）云电脑技术。对于边检执勤现场而言，前后台仅需一台网络终端设备、一个显示器及键盘鼠标，检查员使用账户和密码，登录后即可显示相应的系统操作界面，此时前后台并无实体电脑，显示出来的操作系统界面来源于云端（服务器），云端可以部署在指定地点，供一个地区或一个执勤场地前后台使用。执勤期间，所有出入境信息数据计算、传输、存储通过云技术传递至云端处理，一方面所有系统升级、日常维保只需在云端一台或几台设备上进行即可，避免了技术人员往来于各执勤场地的奔波之苦;另一方面一旦发生技术故障，技术人员仅需在云端进行处置，实现最快的应急响应速度。

（课题组成员：刘云烨系上海边检总站办公室科长;梅玫系金山边检站二队副队长;张佳琦系浦江边检站边检处主任科员;吴一帆系虹桥边检站二队副主任科员）

（责任编辑  熊易芳）